De l’art et la manière d’accommoder le budget à moyen terme

Par Olivier Blanchard et Carlo Cottarelli. Affiché le 4 novembre 2010 par le blog du FMI — "iMFdirect"

Comment l’État peut-il avoir le beurre et l’argent du beurre? Comment la politique budgétaire peut-elle soutenir efficacement l’activité économique tout en convainquant les marchés qu’il n’y a pas lieu de craindre une faillite budgétaire? La situation déplorable des comptes budgétaires de la plupart des pays avancés appelle des mesures d’austérité, avant que la crise de confiance qui frappe actuellement un petit nombre de pays avancés ne s’étende aux plus grands. Mais pas dans l’immédiat : une correction précoce — autrement dit un effort d’ajustement non pas graduel mais concentré de manière disproportionnée au début de la phase de redressement — pourrait déstabiliser la reprise.

Les pouvoirs publics peuvent-il toutefois ne pas agir avec précipitation sans se déconsidérer? Oui, pour bien accommoder les finances publiques, il faut sans doute plusieurs ingrédients. La recette précise dépend de la situation de chaque pays, mais voici les ingrédients qui nous semblent essentiels.

1.  Discipline budgétaire

Pour commencer, les pays peuvent adopter des règles de discipline restreignant leur comportement à venir, avec le ferme soutien du législateur et des sanctions appropriées en cas de dérapage.

À vrai dire, ces règles seront utiles, mais ne suffiront sans doute pas. En premier lieu, une discipline budgétaire valable pour le long terme — imposant par exemple l’équilibre structurel du budget — ne peut s’appliquer immédiatement alors que dans bien des cas, le point de départ est un déficit de plus de 10 %. Il faudra prévoir une phase de convergence — comme celle que prévoient les nouvelles règles dont s’est dotée l’Allemagne, qui fixent à 2016 l’horizon de l’équilibre budgétaire structurel. Et pour que cette convergence soit crédible, il faut d’autres ingrédients.

2.  Plafonds de dépenses pluriannuels

En second lieu, il sera crucial de définir des plafonds de dépenses pluriannuels raisonnables, avalisés non seulement par le gouvernement mais aussi par le parlement. Dans les pays à ratio de dépenses élevé, l’ajustement passe en partie par la modération des dépenses. Ce fut là un des éléments du redressement réussi des comptes budgétaires de la Suède et du Canada dans les années 90, par exemple. Il n’est pas présent dans de nombreux pays, y compris celui qui pèse le plus dans l’économie mondiale.

La gageure consiste ici à imposer des plafonds rigoureux, qui ne puissent pas être aisément amendés, tout en ménageant une certaine marge de souplesse en cas d’essoufflement de la reprise.

• Cela signifie que certaines dépenses doivent échapper au plafonnement, notamment celles qui sont conjoncturelles (les allocations de chômage par exemple), non discrétionnaires (les charges d’intérêt), ou budgétairement neutres (les projets financés par l’UE).

• Il faut aussi veiller à ce que le processus législatif d’amendement des plafonds (souvent annuel et généralement inévitable, du moins pour certains types de dépenses) ne tourne pas à la foire d’empoigne budgétaire.

3.  Un processus budgétaire transparent et responsable

Cela nous amène au troisième ingrédient : la transparence des comptes publics. Les budgets doivent être élaborés et rendus publics de manière transparente. Les marchés et les citoyens doivent être convaincus que les plans à moyen terme ou les amendements qui leur sont apportés sont justifiés par des considérations macroéconomiques primordiales et non, par exemple, par des visées politiques à court terme. Il faut aussi les convaincre que les prévisions de recettes — et les hypothèses de croissance qui les sous-tendent —sont autre chose que des vœux pieux.

Le mieux, pour y parvenir, est de créer un organe de veille financière politiquement indépendant, chargé du suivi de la politique budgétaire. Aux États-Unis, c’est le Congressional Budget Office qui remplit ces fonctions. Nombre de pays européens n’ont pas l’équivalent, encore que certains, comme l’Allemagne et le Royaume-Uni, s’en soient récemment dotés, suivant l’exemple vertueux des pays nordiques. Ces entités toutes nouvelles devront faire la preuve de leur véritable indépendance. Dans d’autres pays (dont les deux pays avancés qui ont les ratios dette/PIB les plus élevés, à savoir le Japon et l’Italie, qui n’ont rien de semblable), il est urgent de faire le nécessaire.

La transparence exige aussi que les citoyens soient informés de manière complète de l’état des finances publiques. Sans doute est-ce le cas dans les pays avancés? Détrompons-nous.

• Combien des neufs pays avancés membres du G-20 publient des statistiques budgétaires couvrant l’ensemble du secteur public — y compris la banque centrale, les organismes publics de garantie des prêts hypothécaires et autres entreprises publiques? Trois seulement.

• Combien sont-ils à publier des scénarios budgétaires alternatifs, c’est-à-dire des informations non seulement sur le budget de référence, mais aussi sur ce qui arriverait en cas de choc (par exemple une hausse des taux d’intérêt)? Cinq seulement.

• Combien sont-ils à publier des relevés précis des dépenses fiscales (le manque à gagner dû au traitement de faveur dont bénéficient certains secteurs ou activités)? Quatre seulement. (Et à quoi bon plafonner les dépenses si l’on peut contourner la législation par le biais d’abattements fiscaux?)

• Combien de pays honorent tous les engagements précités? Un seul : le Canada.

4.  Discipline dans la préparation et l’exécution du budget

Ensuite, il faut que les pays introduisent plus de discipline dans leurs processus de préparation et d’exécution du budget. La préparation du budget doit être fonction des plafonds globaux de déficit et de dépenses à moyen terme. Autrement dit, le processus doit être vertical, «de haut en bas». L’exécution du budget doit pour sa part reposer sur des procédures qui limitent autant que possible les risques de dérapage. Sur ce plan, les pays avancés sont en relativement bonne posture. Et cependant, il reste des progrès à faire, même dans certains pays européens.

La recette. Mélanger le tout, cuisez, c’est prêt?

Enfin, nous arrivons à l’étape la plus délicate : il faut que les pays prennent d’emblée certaines mesures pour donner de la consistance à la préparation culinaire.

Mais n’avions-nous pas dit qu’il ne faut pas multiplier les mesures en début de phase d’ajustement (sauf si la situation risque d’empirer si l’on reste les bras croisés)?

Il faut faire ici une distinction entre l’approbation des mesures et leur mise en application. Dans la plupart des cas, il serait erroné de passer trop tôt à l’application. Mais il est par contre tout à fait judicieux de prendre à un stade précoce les décisions législatives sur les mesures qui prendront effet à une date ultérieure ou feront graduellement sentir leurs effets sur l’économie au fil des mois ou des années. Le genre de mesures visées pourrait être, à titre d’exemple, un gel partiel ou total du remplacement des fonctionnaires partant à la retraite.

Simple, n’est-ce pas? Non, bien sûr, sinon ça se serait déjà fait. Mais c’est plus facile que de supporter les conséquences de l’absence de planification budgétaire à moyen terme.

P.S.: tout ce qui précède est juste pour vous mettre en appétit. Ce qu’il sera au moins intéressant de voir, c’est comment les plans d’ajustement budgétaire annoncés au cours des derniers mois par les plus grands pays se mesurent à la recette décrite ci-dessus. Si vous souhaitez en savoir plus, nous vous suggérons de savourer la dernière édition de notre Fiscal Monitor qui vient de sortir. C’est à l’usage que l’on peut juger de la qualité du produit.



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