La conditionnalité du FMI
Lorsqu'un pays emprunte au FMI, son gouvernement prend des engagements à l'égard des politiques économiques et financières — dispositions qui sont connues sous le nom de «conditionnalité». La conditionnalité permet au FMI de vérifier que l'argent prêté est bien utilisé pour résoudre les difficultés économiques de l'emprunteur, de sorte que le pays soit en mesure de le rembourser rapidement et que les fonds soient ainsi disponibles pour les autres pays qui en ont besoin. Ces dernières années, le FMI s'est efforcé de cibler et de rationaliser la conditionnalité, de manière à promouvoir dans les pays la pleine prise en charge de politiques vigoureuses et efficaces. |
Qu'est-ce que la conditionnalité et pourquoi est-elle nécessaire ?
Les prêts du FMI sont généralement conditionnés par l'adoption de politiques aptes à résoudre les difficultés de balance des paiements d'un pays et à permettre au gouvernement de rembourser le FMI. La conditionnalité donne en outre confiance au pays emprunteur du fait qu'elle clarifie les modalités en vertu desquelles le FMI continuera de mettre ses ressources à sa disposition.
Ces politiques ne doivent pas être conçues simplement pour résoudre les problèmes immédiats de balance des paiements : elles doivent viser aussi à jeter les bases d'une croissance économique viable à long terme en renforçant la stabilité économique — par exemple, par le biais de mesures destinées à contenir l'inflation, à réduire la dette publique ou à renforcer le système financier. Les réformes, telles que la libéralisation des prix et du commerce extérieur ou l'amélioration de la gestion publique, peuvent également aider à lever les obstacles structurels à une croissance saine.
Ensemble, ces mesures forment le «programme de politique économique» du pays, décrit dans une lettre d'intention (à laquelle est généralement joint un aide-mémoire de politique économique et financière) qui accompagne la demande de financement présentée au FMI. Les objectifs spécifiques d'un programme et les mesures adoptées dépendent de la situation du pays concerné. Toutefois, le but ultime dans tous les cas est de restaurer ou de préserver la viabilité de la balance des paiements et la stabilité macroéconomique tout en jetant les bases d'une croissance durable et de haute qualité.
Comment le respect des conditions du programme est-il évalué ?
La plupart des prêts du FMI sont caractérisés par l'échelonnement des décaissements. Cela permet au FMI de vérifier, avant de procéder aux décaissements successifs, que le pays continue de respecter ses engagements. Pour effectuer le suivi du programme, le FMI dispose des outils suivants :
Les mesures préalables sont des mesures que le pays consent à prendre avant l'approbation du prêt par le Conseil d'administration du FMI ou l'achèvement d'une revue du déroulement du programme. De telles mesures garantissent que le programme repose sur des bases adéquates pour pouvoir être mené à bien ou qu'il sera remis sur la bonne voie s'il s'écarte des politiques convenues. Les actions préalables peuvent se rapporter, par exemple, à l'ajustement du taux de change à un niveau soutenable, à l'élimination des contrôles de prix ou à l'adoption officielle d'un budget public qui soit conforme au cadre retenu pour les finances publiques.
Les critères de réalisation sont des conditions spécifiques qui doivent être remplies pour permettre le décaissement du montant convenu. Il en existe deux sortes : quantitatifs et structurels.
Les critères de réalisation quantitatifs se référent habituellement à des variables de politique macroéconomique telles que les réserves internationales, les agrégats de la monnaie et du crédit, les soldes budgétaires et l'emprunt extérieur. Par exemple, un programme peut prévoir un niveau minimum de réserves internationales, un plafond pour les actifs intérieurs nets de la banque centrale ou un plafond pour l'emprunt de l'État.
Les critères de réalisation structurels se rapportent aux réformes structurelles jugées essentielles au succès du programme économique. Ces réformes varient beaucoup d'un programme à l'autre, mais peuvent inclure, par exemple, des mesures visant à améliorer le fonctionnement du secteur financier, à réformer le système de sécurité sociale ou à restructurer des secteurs clés tels que celui de l'énergie.
Les critères de réalisation quantitatifs peuvent être complétés par des objectifs indicatifs, qui portent généralement sur les derniers mois du programme : ils sont ensuite transformés en critères de réalisation, avec les modifications qui s'imposent, à mesure que la tendance économique se raffermit.
Les repères structurels se rapportent aux mesures qui ne peuvent pas faire l'objet d'un suivi suffisamment objectif pour être définies sous forme de critères de réalisation ou aux étapes mineures d'un processus de réforme essentiel, dont la non-observation ne justifierait pas à elle seule l'interruption du financement du FMI.
Un autre outil important est la revue du programme, qui donne l'occasion au Conseil d'administration d'effectuer une évaluation générale des progrès accomplis par rapport aux objectifs du programme. Les revues permettent de tenir des entretiens de politique économique et d'incorporer au programme les modifications qui pourraient se révéler nécessaires en raison de l'évolution de la situation. Dans certains cas, un pays peut solliciter une dérogation pour non-observation d'un critère de réalisation — par exemple, lorsque les autorités ont déjà pris des mesures pour remédier au problème.
Comment la conditionnalité a-t-elle évolué ces dernières années ?
Des conditions sont attachées aux prêts du FMI depuis les années 50. Jusqu'au début des années 1980, la conditionnalité du FMI était essentiellement axée sur les politiques macroéconomiques. Par la suite, toutefois, l'éventail et la complexité des conditions structurelles attachées aux prêts du FMI ont pris une ampleur considérable. Cette évolution de la conditionnalité reflétait en partie l'engagement croissant du FMI dans les pays à faible revenu et les pays en transition, où des problèmes structurels particulièrement graves compromettaient la stabilité et la croissance économiques dans leur ensemble.
En 2002, le FMI a achevé un examen exhaustif de la conditionnalité — processus consultatif qui implique aussi la participation du public —, l'objectif étant d'améliorer l'efficacité des programmes soutenus par le FMI. Le processus reconnaissait que, pour être couronnés de succès, les programmes économiques doivent être fermement pris en mains et dirigés par le pays. C'est pourquoi le FMI s'efforce de cibler et de définir plus précisément les conditions qui s'attachent à son financement et de se montrer plus souple et plus réceptif lorsqu'il examine les choix de politique économique avec les pays qui sollicitent une aide financière. Les directives révisées, qui prennent ces objectifs en considération, ont été adoptées par le Conseil d'administration en septembre 2002. Ayant examiné l'application des nouvelles directives en mars 2005, le Conseil d'administration en a conclu que des progrès importants avaient été réalisés et a encouragé les services de l'organisation à poursuivre leurs efforts.