Élaborer des programmes efficaces

Dans son acception la plus large, le terme de conditionnalité recouvre à la fois la conception des programmes appuyés par le FMI — c’est-à-dire les politiques macroéconomiques et structurelles — et les instruments spécifiques utilisés pour suivre les progrès accomplis vers les objectifs fixés par le pays en coopération avec le FMI. La conditionnalité aide les pays membres à résoudre leurs problèmes de balance des paiements sans recourir à des mesures qui porteraient atteinte à la prospérité nationale ou internationale. En même temps, les politiques convenues sont destinées à sauvegarder les ressources du FMI en veillant à ce que la balance des paiements du pays soit suffisamment solide pour lui permettre de rembourser le prêt. Toute conditionnalité prévue dans le cadre d’un programme appuyé par le FMI doit être «macro-critique», c’est-à-dire essentielle à la réalisation des objectifs macroéconomiques du programme, ou nécessaire à l’exécution des dispositions spécifiques des Statuts du FMI.

Les pays membres sont responsables au premier chef du choix, de la conception et de l’exécution des politiques qui assureront la réussite du programme appuyé par le FMI. Le programme est décrit dans la lettre d’intention (a) (à laquelle est généralement joint un mémorandum de politiques économiques et financières (a)). Les objectifs et politiques du programme dépendent de la situation particulière du pays. Toutefois, le but ultime est toujours de rétablir ou de préserver la viabilité de la balance des paiements et la stabilité macroéconomique tout en jetant les bases d’une croissance durable et de haute qualité et, dans les pays en développement, d’une réduction de la pauvreté.

Comment le respect des conditions du programme est-il évalué?

La plupart des financements du FMI se caractérisent par des décaissements échelonnés subordonnés à la réalisation de mesures concrètes. L’objectif est d’assurer la mise en œuvre progressive du programme et de réduire les risques courus par le FMI. Les revues du programme établissent un cadre dans lequel le Conseil d’administration du FMI évalue périodiquement si les programmes appuyés par le FMI sont en bonne voie ou si des modifications sont nécessaires pour atteindre les objectifs fixés. Les revues combinent une évaluation rétrospective (pour répondre à la question de savoir si les conditions du programme ont été observées dans les délais convenus) et une démarche prospective (pour répondre à la question de savoir si le programme a besoin d’être modifié au vu de l’évolution de la situation). Les décaissements au titre d’un programme appuyé par le FMI ne peuvent avoir lieu que lorsque le Conseil d’administration les a approuvés ou qu’il a achevé la revue pertinente.

Les approbations ou les revues s’appuient sur divers engagements de politique économique convenus avec les autorités nationales. Ces engagements peuvent prendre différentes formes :

• Les mesures préalables sont des mesures que le pays consent à prendre avant l’approbation d’un financement par le Conseil d’administration du FMI ou l’achèvement d’une revue du déroulement du programme. Elles garantissent que le programme repose sur des bases adéquates pour pouvoir être mené à bien ou qu’il sera remis sur la bonne voie s’il s’écarte des politiques convenues. Elles peuvent se rapporter, par exemple, à l’élimination des contrôles de prix ou à l’adoption d’une loi de finance conforme au cadre budgétaire du programme.
  
• Les critères de réalisation quantitatifs sont des conditions spécifiques et mesurables à remplir pour pouvoir achever une revue. Ils se référent toujours à des variables macroéconomiques sur lesquelles le pays a une emprise, telles que certains agrégats de la monnaie et du crédit, les réserves internationales, les soldes budgétaires ou l’emprunt extérieur. Par exemple, un programme peut prévoir un niveau minimum de réserves internationales nettes, un plafond pour les actifs intérieurs nets de la banque centrale ou un plafond pour l’emprunt de l’État.
  
• Les objectifs indicatifsservent à compléter les critères de réalisation quantitatifs pour évaluer les progrès. Parfois ils sont définis lorsque ces critères ne peuvent pas être établis à cause d’incertitudes statistiques quant aux tendances économiques (par exemple les mois ultérieurs d’un programme). Une fois que ces incertitudes se dissipent ces objectifs deviennent normalement des critères de réalisation quantitatifs avec les modifications qui s’imposent.

• Les repères structurelssont des mesures de réforme (souvent non quantifiables) essentielles pour atteindre les objectifs du programme. Ils servent de références pour évaluer la mise en œuvre du programme durant une revue.Ils varient d’un programme à l’autre et peuvent par exemple prendre la forme d’initiatives visant à améliorer le fonctionnement du secteur financier, à consolider les dispositifs de sécurité sociale ou à renforcer la gestion des finances publiques.

Si un critère de réalisation quantitatif n’est pas observé, le Conseil d’administration peut approuver une dérogation officielle et ainsi permettre l’achèvement de la revue, pour autant qu’il soit convaincu que le programme sera correctement mis en œuvre, soit parce que l’écart en question est mineur ou temporaire ou parce que les autorités nationales ont pris ou prendront des mesures correctives. Les repères structurels et les objectifs indicatifs n’exigent pas de dérogations s’ils ne sont pas tenus, mais ils sont évalués dans le cadre de la performance globale du programme. La base de données du FMI sur le suivi des accords (MONA) (a) est du domaine public et couvre tous les aspects de la conditionnalité des programmes.

Le cadre de la conditionnalité est en constante évolution

Des conditions s’attachent toujours aux prêts du FMI. Jusqu’au début des années 80, la conditionnalité du FMI était essentiellement axée sur les politiques macroéconomiques. Par la suite, l’éventail et la complexité des conditions structurelles se sont accrues du fait de l’engagement croissant du FMI dans les pays à faible revenu et les pays en transition, où de graves problèmes structurels compromettaient la stabilité et la croissance économiques.

Ces dernières années, le FMI a fait preuve d’une plus grande souplesse dans ses modalités de travail avec les pays sur les questions de réforme structurelle de l’économie. Les directives sur la conditionnalité (a) ont été révisées en 2002 au terme d’une vaste revue. En mars 2009 le FMI a modernisé davantage son dispositif de conditionnalité dans le cadre d’une réforme globale visant à lui donner les moyens de mieux prévenir et résoudre les crises. La version révisée des directives opérationnelles à l’intention des services du FMI (a) prévoit que les conditions structurelles doivent être ciblées et adaptées aux différentes politiques menées par les pays membres et à leur situation économique initiale. En outre, les critères de réalisation structurels exigeant des dérogations formelles ont été supprimés et les réformes structurelles font l’objet des revues de la performance globale au titre des programmes.

Dans le cadre d’une vaste réforme de ses modalités de prêts, le FMI a mis en place en 2009 une série de nouveaux dispositifs faisant largement appel à la conditionnalité ex ante. Il s’agit notamment de la ligne de crédit modulable (LCM) — qui ne fait pas appel à la conditionnalité classique, mais repose sur des critères rigoureux d’admissibilité préalable (ce qu’il est également convenu d’appeler la conditionnalité ex ante). Dans des situations où un programme économique complet n’est soit pas nécessaire, soit pas réalisable, le FMI peut offrir son concours financier pour faire face à des besoins urgents de balance des paiements, au titre de l’instrument de financement rapide (IFR) et de la facilité de crédit rapide (FCR). La ligne de précaution et de liquidité mise en place en 2011 combine des éléments de conditionnalité ex ante et de conditionnalité ex post.
Le 5 septembre 2012, le Conseil d’administration du FMI a examiné les documents établis par les services du FMI sur les directives afférentes à la conditionnalité, ainsi que sur la conception et les effets des programmes appuyés par le FMI sur la période 2002-2012 (en mettant l’accent sur les années récentes). Ces études soulignent les efforts menés par le FMI pour tirer les leçons des crises précédentes pour offrir des modalités de prêts mieux ciblées et modulables. Elles constatent que les programmes ont été en général mieux adaptés aux besoins des pays, plus simples et recentrés sur les principaux domaines de compétence du FMI. Les programmes ont aussi été assouplis pour mieux suivre l’évolution économique, ce qui a permis d’atteindre les objectifs programmés, tout en préservant la protection sociale en période de crise (plus particulièrement dans les pays à faible revenu).

Tout en relevant que les directives du FMI sur la conditionnalité étaient globalement satisfaisantes, ces études ont mis en relief les volets sur lesquels il conviendrait de renforcer la mise en œuvre des politiques sous-jacentes, eu égard en particulier aux défis que doivent encore relever les pays lourdement endettés qui appliquent un programme avec l’appui du FMI. Il s’agit de : 1) maintenir le cadrage de la conditionnalité; ii) améliorer les diagnostics de risques sur lesquels repose l’élaboration du programme; iii) intégrer les aspects macro-sociaux aux programmes appuyés par le FMI; iv) affermir l’appropriation et la transparence des programmes; v) tirer parti de la surveillance économique pour accroître la planification d’urgence; vi) améliorer le partenariat avec d’autres institutions.

(a) anglais