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Fiche technique - juillet 2002

Malawi— Crise alimentaire, réserve stratégique de céréales et rôle du FMI

Les mauvaises récoltes et les pénuries alimentaires enregistrées récemment dans un certain nombre de pays d'Afrique australe, dont le Malawi, sont dues en partie aux conditions météorologiques défavorables qu'a connues la région. Mais les causes des pénuries alimentaires au Malawi, plus complexes, mettent aussi en jeu les carences des systèmes d'alerte rapide créés par les pouvoirs publics, les distorsions causées sur le marché intérieur et les erreurs commises dans la gestion des réserves alimentaires. La présente fiche technique décrit ces facteurs et rappelle le rôle joué par le FMI, qui a été montré sous un faux jour dans certains médias. Si la campagne d' avril-juin 2002 a permis d'atténuer temporairement la crise dans le pays, on s'attend à de graves pénuries plus tard dans l'année. Il est donc urgent d'agir pour prévenir la famine. Les autorités s'emploient, avec la communauté des bailleurs de fonds, à mettre au point une riposte adaptée.

Politique alimentaire et programmes appuyés par le FMI et la Banque mondiale

La stratégie conduite par le gouvernement dans le cadre des programmes appuyés par le FMI et la Banque mondiale en 1998 et 2000 a consisté à mettre fin aux interventions des pouvoirs publics sur le marché du maïs tout en prévoyant des subventions alimentaires ciblées sur les plus démunis. Les interventions effectuées par l'intermédiaire de l'office de commercialisation et de développement des productions agricoles (Agricultural Development and Marketing Corporation, ADMARC) ont faussé les prix et les autres signaux du marché, dont elles ont freiné le développement. Elles ont aussi été onéreuses, car l'État a supporté le coût de ces interventions en renflouant à plusieurs reprises l'ADMARC. Enfin, elles ont rarement été transparentes, soulevant par là même des questions de gouvernance.

En 1998, le gouvernement du Malawi est convenu de mettre fin au soutien des prix du maïs par l'ADMARC et de préparer l'office à fonctionner désormais dans des conditions strictement commerciales. Il a décidé aussi de créer une agence nationale des réserves alimentaires (la National Food Reserve Agency, NFRA) pour prendre en main l'aide d'urgence, y compris la gestion de la réserve stratégique de céréales de l'ADMARC, en délimitant clairement les responsabilités respectives des deux agences.

Dès sa création en 1999, toutefois, la NFRA a procédé à d'importantes opérations de stabilisation des prix, reprenant ainsi la fonction de soutien des prix abandonnée par l'ADMARC. Après une récolte record, la NFRA est intervenue sur le marché pour soutenir les prix, portant ses stocks à 167.000 tonnes fin 1999 en procédant à des achats financés principalement par des prêts bancaires. (En comparaison, les réserves stratégiques de céréales du Malawi avaient culminé autour de 80.000 tonnes par an entre 1987 et 1999.) En agissant de la sorte, la NFRA risque fort de devenir un fardeau pour le budget, comme l'avait été l'ADMARC avant elle. Les services du FMI et de la Banque mondiale ont donc exhorté le gouvernement à mettre en place une politique de sécurité alimentaire transparente, régulée et efficiente, et l'ont invité en particulier à doter la NFRA de nouvelles directives opérationnelles.

En l'an 2000, le gouvernement a commandé une étude, financée par la Commission européenne, qui devait jeter les bases de sa nouvelle politique de sécurité alimentaire, et qui a conclu qu'un stock régulateur de maïs compris entre 30.000 et 60.000 tonnes suffirait pour répondre à une catastrophe localisée. Le volume de ce stock a été déterminé en tenant compte des systèmes d'alerte rapide (censés signaler l'imminence d'une crise six à neuf mois à l'avance) mis en place, des problèmes logistiques inhérents aux importations de maïs et du coût élevé de l'entretien des stocks régulateurs, estimé en général à environ 20 % de la valeur des stocks eux-mêmes. Plutôt que de maintenir un important stock physique, l'étude recommandait cependant de constituer des réserves internationales afin de financer les importations de maïs nécessaires pour prévenir des pénuries alimentaires.

Le gouvernement du Malawi a adopté ces recommandations, ce qui l'a conduit à réduire très sensiblement les stocks considérables accumulés à la fin de 1999 pour les ramener au niveau convenu, soit 60.000 tonnes. L'application de ces recommandations a conduit aussi à modifier l'acte constitutif de la NFRA afin de supprimer la possibilité d'intervenir pour soutenir les prix et de spécifier que l'agence s'engagera uniquement dans des opérations de secours répondant à des catastrophes naturelles. Ces mesures ont été appuyées par le troisième programme de restructuration des finances publiques et de déréglementation de la Banque mondiale approuvé par le Conseil des administrateurs en décembre 2000.

La Banque mondiale a été le principal conseiller du pays pour les réformes de la politique agricole et de la stratégie de sécurité alimentaire. Étant donné l'impact budgétaire de l'agriculture, cependant, certains volets des réformes ont été appuyés par de récents accords avec le FMI. Mais, si la lettre d'intention adressée au FMI par le gouvernement en décembre 2000 faisait référence à la réduction du stock de maïs et au recentrage de la NRFA sur les opérations de secours liées aux catastrophes naturelles, elle n'attachait en revanche aucune conditionnalité spécifique à la politique de sécurité alimentaire.

Déclenchement de la crise alimentaire

Les causes des pénuries alimentaires sont complexes, mais commencent avec la diminution des récoltes. Les pluies ont été inégales durant les campagnes de 2000/01 et 2001/02, et l'alternance de sécheresses et d'inondations a entraîné une chute brutale des rendements. Les prix à la production étaient très bas en 2000/01 lorsque le gouvernement a vendu ses réserves de céréales sur le marché après une excellente récolte. Cela a entraîné une contraction de la production car les agriculteurs ont manqué de ressources pour acheter engrais et semences, et l'on a enregistré des défauts de paiement sur les crédits à l'agriculture. Par ailleurs, dans le cadre de la stratégie mise en place début 2002, les récoltes ont été faites prématurément, ce qui a encore réduit la production pour la campagne agricole ouverte en avril 2002.

Suite à la diffusion, par des organisations non gouvernementales, de rapports faisant état de famines dans certaines régions, le gouvernement a engagé, en février 2002, des visites sur le terrain qui ont révélé que ces pénuries alimentaires allaient au-delà des phénomènes saisonniers observés d'ordinaire. Le gouvernement a décrété l'état d'urgence alimentaire fin février 2002. Il est apparu cependant que, si la politique de sécurité alimentaire a été formulée avec soin, deux de ses composantes n'ont pas montré toute l'efficacité escomptée :

  • Les systèmes d'alerte rapide n'ont pas signalé la crise. Ces systèmes, qui consistent à suivre par satellite et à prévoir l'évolution du temps et des récoltes tout en procédant à des évaluations sur le terrain, ont prédit une récolte de maïs inférieure aux prévisions en 2001. Mais leurs conclusions reposaient sur des statistiques agricoles faussées, qui indiquaient que cet écart par rapport aux objectifs serait plus que compensé par l'essor des autres productions vivrières. L'échec des systèmes d'alerte rapide n'est devenu patent qu'en février 2002, avec l'épuisement des réserves alimentaires du Malawi.

  • La NFRA, qui avait vendu la quasi totalité du stock de maïs début 2001, n'a pas pu reconstituer ses réserves car la récolte a été mauvaise cette même année. On s'accordait en général à penser qu'il était nécessaire de procéder à une rotation des réserves de céréales, c'est-à-dire de vendre l'ensemble du maïs stocké mais d'acheter, parallèlement, du maïs frais. Cependant, la NFRA a vendu le stock de maïs avant que les informations sur la récolte de 2001 soient disponibles. Les autorités ont entrepris d'importer 150.000 tonnes de maïs fin 2001, mais celui-ci est arrivé tard en raison de problèmes logistiques.

Une fois la crise identifiée, le gouvernement a étendu son dispositif de protection sociale, les bailleurs de fonds ont accru leur aide humanitaire et le Programme alimentaire mondial (PAM) a lancé une opération d'urgence. Dans le cadre de cet effort, une mission du FMI s'est rendue au Malawi le 25 février et a immédiatement centré ses discussions avec le gouvernement et les bailleurs de fonds sur la riposte à la crise.

La nouvelle récolte a permis d'atténuer la crise, mais les agences alimentaires des Nations Unies ont conclu, fin mai, que la récolte suivante serait moins bonne, et ont projeté un déficit de 485.000 tonnes de maïs pour la période août 2002-mars 2003. Selon elles, cet écart devrait être comblé pour moitié par une aide humanitaire aux plus démunis, et pour moitié par des importations aux conditions du marché. Les engagements des bailleurs de fonds couvrent globalement les besoins humanitaires recensés, et la Commission européenne reconstitue la réserve stratégique de céréales. Le gouvernement a l'intention de prendre en charge une large part des importations qui seront effectuées aux conditions du marché et de fournir ce maïs à un prix subventionné. Les services du FMI examinent avec les autorités l'impact de ces mesures sur le budget et sur la balance des paiements, étant entendu que toute dépense gouvernementale nécessaire pour l'aide alimentaire donnera lieu à une augmentation correspondante du déficit budgétaire.

Renforcement de la politique de sécurité alimentaire

Sur un certain nombre de points, la stratégie conçue pour améliorer la transparence des ventes de maïs, mettre fin aux distorsions de prix et diminuer le coût budgétaire de ces opérations n'a pas réussi.

  • Améliorer la transparence. L'ADMARC, qui a continué de gérer la réserve stratégique de céréales pour la NFRA, a vendu 68.000 tonnes de maïs entre août 2000 et janvier 2001, sans l'autorisation — est sans doute à l'insu — de la direction de la NFRA. D'autre part, les médias d'information ont relayé les allégations selon lesquelles une fraction de ce maïs aurait été cédée, en dessous des prix du marché, à des acheteurs bénéficiant de relations politiques. L'autorité général de contrôle a effectué un audit, et les services de lutte contre la corruption ont ouvert une enquête. À la demande des bailleurs de fonds, le gouvernement a accepté qu'un audit externe ait lieu.

  • Mettre fin aux distorsions de prix. Pour l'essentiel, les ventes de maïs effectuées par l'ADMARC et la NFRA entre le milieu de l'an 2000 et janvier 2001 ont eu pour cadre le marché intérieur. Elles ont encore accentué la baisse des prix après la récolte record de l'an 2000, décourageant les producteurs et contribuant aux pénuries observés début 2002.

  • Réduire le coût budgétaire. Le dérapage budgétaire observé durant l'exercice 2000/01 est dû en partie au renflouement de la NFRA par l'État, qui a remboursé les dettes de l'agence envers les banques commerciales (le budget prévoyait uniquement les crédits nécessaires au service de la dette, et non au remboursement intégral de celle-ci). L'ADMARC a bénéficié par ailleurs d'aides budgétaires totalisant 1½ % du PIB en 2000-01.

Cependant, les crises alimentaires soulignent aussi les points faibles de la politique agricole du Malawi. La dépendance excessive vis-à-vis du maïs est l'un de ces problèmes. En effet, le maïs ne résiste pas à la sécheresse et, pour maintenir les rendements, il faut des engrais — car le maïs épuise rapidement les éléments nutritifs du sol — et de nouvelles semences hybrides chaque année. La diversification des cultures semblait être l'une des réussites de la politique agricole. Mais les données disponibles maintenant portent à croire que cette diversification a été beaucoup plus modeste qu'on ne le pensait initialement. En outre, les interventions de l'État sur le marché des produits alimentaires, y compris par l'offre d'intrants gratuits, n'ont pas eu l'effet escompté sur le revenu des agriculteurs.

Les services de la Commission européenne et la Banque mondiale ont réaffirmé que les recommandations de l'étude demandée par le gouvernement en l'an 2000, notamment en ce qui concerne la taille du stock régulateur de maïs, étaient judicieuses et restent valables.

La communauté internationale des bailleurs de fonds et le gouvernement du Malawi s'efforcent ensemble d'améliorer la mise en oeuvre de la stratégie de sécurité alimentaire tout en faisant face à l'insuffisance actuelle des récoltes. La Banque mondiale entend jouer un rôle moteur (avec le Département du développement international du Royaume-Uni) dans l'initiative qui vise à aider le gouvernement à réorganiser la sécurité alimentaire. Elle a commencé d'examiner la politique agricole du Malawi et prépare un projet. La Commission européenne s'appliquera, avec le gouvernement, à améliorer les règles de fonctionnement de la NFRA. Le FMI continue d'appuyer ces efforts.


DÉPARTEMENT DE LA COMMUNICATION DU FMI

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