La protection des ressources du FMI passe par l'évaluation des sauvegardes des banques centrales
Lorsque le FMI accorde un prêt à un pays, les fonds sont généralement transférés à la banque centrale de ce pays. Avant de procéder au transfert, toutefois, le FMI examine les mécanismes de contrôle financier dont est dotée la banque centrale, afin de s'assurer qu'elle est capable de gérer correctement les ressources du FMI et de lui communiquer des informations fiables. Tous les pays qui sollicitent un prêt auprès du FMI doivent se soumettre à un tel exercice, l'«évaluation des sauvegardes». |
Pourquoi et comment le FMI protège-t-il ses ressources?
Les Statuts du FMI stipulent que l'utilisation de ses ressources doit être entourée de «garanties adéquates». L'objectif de cette règle est de garantir que les prêts accordés aux pays membres soient remboursés à l'échéance, afin que ces ressources puissent être mises à la disposition des autres pays qui en ont besoin. Les mesures de garantie prennent diverses formes, telles que les limites d'accès ou d'emprunt, les conditions dont les prêts sont assortis, les dispositions prévues pour traiter les problèmes d'arriérés ou les cas de communication d'informations inexactes, et, enfin, l'«évaluation des sauvegardes» des banques centrales.
L'«évaluation des sauvegardes» : de quoi s'agit-il?
L'évaluation des sauvegardes est un outil diagnostique dont les services du FMI se servent pour mesurer l'adéquation des pratiques dans les cinq grands domaines du contrôle et de la gestion des banques centrales, regroupés sous l'acronyme anglais ELRIC :
- Mécanisme d'audit externe (External audit mechanism): il s'agit des pratiques et procédures mises en place pour permettre à un auditeur indépendant et hautement compétent de déterminer si les états financiers de la banque centrale sont établis conformément à un système d'information financière préétabli. Le FMI détermine si les états financiers sont établis, publiés et vérifiés chaque année et si les recommandations des auditeurs ont été suivies d'effet.
- Structure légale et indépendance (Legal structure and independence): l'intervention de l'État dans les opérations d'une banque centrale peut brider l'autonomie de celle-ci et accroître les risques auxquels elle est exposée. Les évaluations auxquelles le FMI procède dans ce domaine ont pour objectif d'assurer que la banque centrale accorde des crédits, des avances ou des découverts à l'État suivant les procédures prévues par la loi et qu'il n'y a pas d'ingérence de l'État dans ce domaine.
- Information financière (financial Reporting) : cette pratique consiste à diffuser des informations internes (données financières et opérationnelles, conformité aux normes), ainsi que des informations externes relatives aux événements et aux circonstances qui influent sur la prise de décision. Pour être utiles, ces informations doivent être pertinentes, fiables, actuelles, accessibles et systématiques dans leur présentation. Le FMI s'efforce de déterminer si la banque centrale se conforme aux bonnes pratiques internationales dans ses principes comptables, la présentation et la communication de ses états financiers, le champ de ses opérations et la communication de ses données statistiques.
- Mécanisme d'audit interne (Internal audit mechanism): il s'agit d'aborder de manière systématique et objective l'évaluation des procédures de gestion, de contrôle et de gouvernance de la banque centrale et l'amélioration de leur efficacité. Le FMI mesure l'efficacité du système d'audit interne en analysant la méthodologie utilisée et en évaluant l'indépendance du service d'audit.
- Système de contrôle interne (system of internal Controls) : cette fonction comprend les politiques et procédures visant à préserver les actifs, à prévenir et détecter les fraudes et les erreurs et à assurer l'exactitude et l'exhaustivité des documents comptables. Le FMI détermine si ces procédures sont de nature à donner des assurances raisonnables que les risques potentiels pesant sur les opérations de la banque sont continuellement évalués et atténués. L'évaluation porte principalement sur le contrôle des opérations bancaires, comptables et de change de la banque centrale, ainsi que sur la communication de données relatives à l'utilisation des ressources du FMI.
Le cadre ELRIC s'inspire du Code de bonnes pratiques pour la transparence des politiques monétaire et financière et utilise comme repères les normes internationales d'information financière (International Financial Reporting Standards), les normes internationales d'audit (International Standards on Auditing), les directives publiées par l'Institut des auditeurs internes (Institute of Internal Auditors) et les Normes du FMI pour la diffusion des données.
L'évaluation des sauvegardes donne lieu à un rapport qui identifie les vulnérabilités des opérations de la banque centrale et présente des recommandations pour les atténuer. Ces recommandations sont accompagnées d'une date limite de mise en œuvre et peuvent, le cas échéant, être intégrées à la conditionnalité des prêts du FMI.
Comment les évaluations de sauvegardes sont-elles réalisées?
Les banques centrales communiquent au FMI des informations — notamment leurs états financiers, les rapports d'audit interne et externe et une description résumée du système de contrôle de la banque — dans les cinq domaines énumérés ci-dessus. Les services du FMI examinent cette documentation et s'entretiennent avec les auditeurs externes de la banque centrale. Cet examen initial est souvent suivi d'une mission sur place visant à obtenir des précisions ou des renseignements supplémentaires.
Une fois que toutes les informations nécessaires ont été rassemblées et qu'un rapport a été rédigé, les autorités des pays ont la possibilité de soumettre leurs observations sur le rapport avant qu'il ne soit mis dans sa forme définitive. Les rapports sur les mesures de sauvegarde (Safeguards assessment reports) sont confidentiels et seul le Conseil d'administration (Executive Board) du FMI est informé de leurs conclusions et recommandations — sous forme résumée dans le cadre des rapports réguliers sur l'utilisation des prêts du FMI.
Chaque nouvelle demande de prêt donne lieu à une évaluation de sauvegardes. La mise en œuvre des recommandations fait alors l'objet d'un suivi des services du FMI par le biais de contacts périodiques avec la banque centrale. Les états financiers annuels vérifiés et les rapports des auditeurs externes sur les contrôles internes sont examinés tant que les crédits du FMI ne sont pas remboursés.
À quelle époque les évaluations de sauvegardes ont-elles été introduites et comment ont-elles évolué?
Le cadre d'évaluation des sauvegardes a été crée en mars 2000, à la suite de plusieurs cas de communication au FMI de données incomplètes ou inexactes et d'allégations d'utilisations abusives de ses ressources. Il fait maintenant partie intégrante des activités de prêts du FMI et tous les pays membres qui sollicitent un prêt auprès du FMI doivent se soumettre à une évaluation avant que les fonds puissent être décaissés. Une centaine d'évaluations ont été réalisées à ce jour. La politique d'évaluation des sauvegardes a été examinée la dernière fois en avril 2005 (voire: http://www.imf.org/external/np/tre/safegrds/2002/review.htm, en anglais).
En quoi l'évaluation des sauvegardes diffère-t-elle des autres activités du FMI?
Les évaluations de sauvegardes sont réalisées indépendamment des autres activités du FMI, telles que la surveillance, la négociation des programmes et l'assistance technique. Elles se distinguent aussi d'autres initiatives du FMI qui visent à renforcer la transparence et améliorer l'intégrité des données, telles que les programmes d'évaluation du secteur financier (PESF), les rapports sur l'observation des normes et codes (RONC) (Reports on the Observance of Standards and Codes, ROSCs) et l'adhésion aux normes de diffusion des données. De surcroît, ces initiatives sont de nature volontaire, alors que les évaluations de sauvegardes sont liées aux emprunts du FMI.