Condicionalidad del FMI
Cuando un país miembro obtiene un préstamo del FMI, las autoridades del país se comprometen a aplicar ciertas políticas económicas y financieras, requisito que se conoce con el nombre de "condicionalidad." La condicionalidad permite al FMI vigilar que el préstamo se esté utilizando para resolver las dificultades económicas del prestatario; así se garantiza el reembolso oportuno de los fondos para que otros países miembros puedan disponer de ellos si los necesitan. La condicionalidad también sirve para que el país se cerciore de los requisitos que son necesarios para tener acceso a los recursos del FMI. En los últimos años, el FMI se ha centrado en focalizar y racionalizar el uso de la condicionalidad para fomentar la identificación de los países con políticas sólidas y eficaces. |
¿Qué es la "condicionalidad" y por qué es necesaria?
Los préstamos otorgados por el FMI están generalmente sujetos a la adopción de medidas de política adecuadas para hacer frente a las dificultades de balanza de pagos de un país y para establecer salvaguardias apropiadas relativas al uso temporal de los recursos del FMI. La condicionalidad también le permite al país cerciorarse de los requisitos de los que depende la disponibilidad de los recursos del FMI.
Al fijar las condiciones de los programas, el FMI se guía por el principio de que el país miembro es el primer responsable de la selección, la formulación y la ejecución de las políticas. Es posible que las medidas de reforma vayan más allá de la mera solución del problema inmediato de balanza de pagos. Así sucede cuando las medidas se consideran cruciales para el logro de objetivos del programa que pueden sentar las bases para una estabilidad económica y un crecimiento económico a más largo plazo: por ejemplo, medidas para contener la inflación, reducir la deuda pública o fortalecer los sistemas financieros.
Tomadas en su conjunto, estas medidas de política constituyen el "programa de política" de un país miembro que se describe en una carta de intención (que a menudo incluye un memorando de política económica y financiera) que se adjunta a la solicitud de financiamiento al FMI. Los objetivos del programa y las medidas de política adoptadas dependen de las circunstancias específicas de cada país. Sin embargo, el objetivo fundamental es restablecer o mantener la viabilidad de la balanza de pagos y la estabilidad macroeconómica, a la vez que se sientan las bases de un crecimiento sostenido de alta calidad.
¿Cómo se evalúa el cumplimiento de las condiciones del programa?
La mayor parte de los préstamos otorgados por el FMI comprenden desembolsos escalonados. Ello permite al FMI comprobar que el país está cumpliendo los compromisos contraídos. El seguimiento del programa se basa en diferentes mecanismos:
- Las acciones previas son medidas que un país conviene en adoptar antes de que el Directorio Ejecutivo del FMI apruebe el préstamo o complete el examen. Estas medidas garantizan que se establezca la base necesaria para que el programa tenga éxito o vuelva a encauzarse si se desvía de las políticas acordadas. Entre estas acciones previas podrían figurar, por ejemplo, el reajuste del tipo de cambio a un nivel sostenible, la eliminación de los controles de precios o la aprobación oficial del presupuesto público de acuerdo con el marco fiscal del programa.
- Los criterios de ejecución son condiciones específicas que han de cumplirse para que se efectúe el desembolso del monto acordado de crédito. Hay dos tipos de criterios de ejecución: cuantitativos y estructurales.
- Los criterios de ejecución cuantitativos suelen referirse a variables de política macroeconómica como los agregados monetarios y de crédito, las reservas internacionales, los saldos fiscales o los empréstitos externos. Por ejemplo, un programa puede incluir un nivel mínimo de reservas internacionales netas, un nivel máximo de activos internos netos del banco central o un nivel máximo de empréstitos del gobierno. Los criterios de ejecución cuantitativos pueden complementarse con metas indicativas. Estas suelen establecerse para los últimos meses del programa y luego se convierten en criterios de ejecución, con las modificaciones que se estimen necesarias, a medida que las tendencias económicas se tornen más sólidas.
- Los criterios de ejecución estructurales son también indicadores estructurales claramente especificados que son cruciales para la ejecución satisfactoria del programa económico. Estos criterios varían mucho de un programa a otro, pero pueden incluir, por ejemplo, medidas para mejorar las operaciones del sector financiero, reformar los sistemas de seguridad social o reestructurar sectores clave como el de la energía.
- Los parámetros de referencia estructurales son indicadores que no pueden supervisarse en forma objetiva como los criterios de ejecución, o son pasos pequeños en el marco de un proceso de reformas que no entrañan de por sí la necesidad de interrumpir el financiamiento del FMI, pero que son componentes de una reforma que es crítica para el éxito del programa.
- Las cláusulas de consulta sobre la inflación son otro tipo de condicionalidad que se usa en los países con regímenes de metas de inflación. Están concebidas de manera que si se rebasa una banda de inflación, el país miembro no puede obtener recursos hasta que haya concluido una consulta con el Directorio Ejecutivo.
- Otro mecanismo importante de seguimiento es el examen del programa, que es una oportunidad para que el Directorio Ejecutivo efectúe una evaluación de amplia base sobre los avances en la consecución de los objetivos del programa. En los exámenes se analizan las medidas de política económica básicas del programa y se efectúan las modificaciones del programa que se estimen pertinentes según la evolución de la situación. En algunos casos, un país puede solicitar una exención por el incumplimiento de un criterio de ejecución -por ejemplo, si las autoridades del país ya han adoptado medidas para corregir la desviación.
¿Cómo ha evolucionado la condicionalidad en los últimos años?
Los préstamos del FMI han estado sujetos a condiciones de política desde los años cincuenta. Hasta principios de la década de los ochenta, la condicionalidad del FMI se centraba sobre todo en medidas de política macroeconómica. Posteriormente, sin embargo, el carácter complejo y el alcance de las condiciones estructurales a las que están sujetas los préstamos del FMI aumentaron considerablemente. Esta ampliación y profundización de la condicionalidad obedecieron en parte a la mayor participación del FMI en los países de bajo ingreso y en transición afectados por problemas estructurales particularmente graves que frenaron una estabilidad y crecimiento más amplios.
En 2000 el FMI concluyó un amplio examen de la condicionalidad -un proceso de consulta en el que también participaron partes interesadas ajenas a la institución- orientado a fortalecer la eficacia de los programas respaldados por la institución. En este examen se reconoció que un programa de política económica eficaz debe basarse en una sólida identificación del país con el mismo. Por lo tanto, el FMI ha procurado focalizar en mayor medida y presentar de forma más clara las condiciones que se aplican al financiamiento de la institución, y mostrarse flexible y receptivo al examinar las distintas medidas de política con los países que solicitan asistencia financiera. En septiembre de 2002 el Directorio Ejecutivo del FMI adoptó una versión revisada de las directrices sobre la condicionalidad que tenían en cuenta estos objetivos. En marzo de 2005 el Directorio examinó la aplicación de las nuevas directrices y llegó a la conclusión de que se había avanzado considerablemente e instó al personal técnico a proseguir sus esfuerzos en este sentido.
En 2007, la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) del FMI concluyó una evaluación de la condicionalidad estructural de los programas respaldados por el FMI. El informe dio impulso al esfuerzo que está en curso para focalizar la condicionalidad y hacerla más pertinente. A la luz de la conclusión de la OEI de que no ha disminuido el número de condiciones estructurales y de que algunas condiciones no son críticas para alcanzar las metas de los programas, el Directorio Ejecutivo del FMI pidió que se redoblen los esfuerzos para lograr una condicionalidad restringida basada en el carácter crítico de las condiciones y en una rigurosa justificación de su necesidad.
El plan de la Gerencia para dar respuesta a las recomendaciones de la OEI avaladas por el Directorio Ejecutivo fue debatido en el seno del Directorio en mayo de 2008. El plan consiste en reforzar la aplicación de las directrices sobre condicionalidad de 2002, para lo cual se propone exigir una mejor justificación del carácter crítico de las condiciones; establecer vínculos explícitos entre las metas, las estrategias y la condicionalidad, y mejorar la documentación sobre los programas. El plan asimismo comprende la actualización de la base de datos MONA (que contiene información sobre la condicionalidad de los programas respaldados por el FMI) para mejorar la supervisión de los programas y para dicha base de datos a disposición del público.