¿Por qué es conveniente una mayor transparencia fiscal?

Existe consenso en que una buena gestión de gobierno es esencial para lograr y mantener la estabilidad macroeconómica y un crecimiento de alta calidad, y en que una gestión fiscal eficiente —incluida la transparencia fiscal— es un aspecto fundamental del buen gobierno. La transparencia fiscal permite un debate más documentado entre las autoridades y el público acerca de la formulación y los resultados de la política fiscal, y establece las responsabilidades en cuanto a su aplicación. Puesto que refuerza la credibilidad y la comprensión por parte del público de las medidas y opciones de política macroeconómica, la transparencia fiscal facilita el acceso a los mercados nacionales e internacionales de capital. También ayuda a detectar los riesgos que pueden afectar las perspectivas fiscales, para responder a las nuevas condiciones económicas con medidas de política fiscal más oportunas y moderadas que permiten reducir la frecuencia e intensidad de las crisis.

¿Qué son las buenas prácticas de transparencia fiscal?

El Código de buenas prácticas de transparencia fiscal (el Código) establece un conjunto de principios y prácticas que ayudan a garantizar que los gobiernos presenten un panorama claro de la estructura y las finanzas del gobierno. Por lo tanto, la aplicación del Código ofrece garantías al público de que puede evaluarse con certeza la solidez de la política fiscal. Se recomienda a todos los países que adopten las buenas prácticas propuestas en el Código, pero la implementación es voluntaria.

El Código, actualizado en 2007, se elaboró en 1998 como una de las contribuciones del FMI a la Iniciativa sobre Normas y Códigos, un conjunto de pautas sobre gestión de gobierno cuyo fin es promover el mejoramiento de la arquitectura del sistema financiero internacional.

El Código se basa en cuatro principios generales:

• Claridad de funciones y obligaciones: Deberá haber una clara distinción entre las actividades públicas y comerciales, y deberá existir un marco jurídico e institucional claro para la gestión fiscal y las relaciones con el sector privado. Deberán definirse bien las funciones de política y de gestión del sector público y darse a conocer públicamente.
• Actividad presupuestaria abierta: Los datos presupuestarios deberán presentarse en forma tal que se facilite el análisis de la política y que se fomente la rendición de cuentas. La documentación presupuestaria deberá especificar los objetivos de política fiscal, los supuestos macroeconómicos usados en la elaboración del presupuesto y los principales riesgos fiscales, incluidos los derivados de garantías públicas y pasivos contingentes. Deberán especificarse claramente los procedimientos de recaudación de ingresos y de seguimiento del gasto aprobado.
• Disponibilidad pública de información: Deberá facilitarse al público información completa sobre las actividades pasadas, presentes y previstas del gobierno en el área fiscal y sobre los principales riesgos fiscales. Esta información debería estar disponible de inmediato. Los países deberán comprometerse a publicar oportunamente la información fiscal.
• Garantías de integridad: La información y las prácticas fiscales deberán cumplir ciertas normas aceptadas de calidad y estar sujetas a verificación independiente.

En la mayoría de los países podrían mejorarse algunos de los aspectos de la transparencia fiscal que están cubiertos en el Código. Dada la diversidad de los sistemas de gestión fiscal y del contexto cultural y jurídico de los distintos países, así como las diferencias que existen en cuanto a la capacidad técnica y administrativa para mejorar la transparencia, el ritmo de implementación del Código será, inevitablemente, distinto en cada país. Para algunos de ellos, la asistencia técnica será fundamental para aumentar la transparencia fiscal.

¿Cómo se aplica el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal?

El FMI publicó el Manual de Transparencia Fiscal (el Manual) en el que se describen con más detalle los principios y prácticas de transparencia y se usan los resultados obtenidos en los países miembros para explicar las buenas prácticas. Se presentan numerosas referencias para facilitar la implementación del Código. Asimismo, se definen ciertas normas básicas de transparencia fiscal que deberán recibir máxima prioridad en los países en los que resulte difícil aplicar los criterios generales del Código.

El FMI ha publicado también la Guía sobre la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales (la Guía). En ella, los principios contenidos en el Código se aplican a un conjunto excepcional de problemas que afrontan los países cuyos ingresos provienen en gran medida del petróleo y los recursos minerales. Los problemas que plantea la gran magnitud de estos recursos en muchos países, a los que se suman la complejidad técnica y la volatilidad de los flujos de transacción, hacen necesario un conjunto de directrices más detalladas. La Guía es un complemento natural de algunas iniciativas, como la “Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas” (EITI, por sus siglas en inglés), que se centra más concretamente en la información de transacciones que se efectúan entre los gobiernos y las empresas extractoras de recursos naturales.

Dado que las autoridades han tomado mayor conciencia de la importancia de detectar y comunicar los riesgos fiscales, el FMI está redoblando sus esfuerzos para ayudar a hacer frente a los desafíos que entrañan dichos riesgos. Esto se ha logrado principalmente emitiendo recomendaciones relativas a la detección, divulgación y gestión de los riesgos fiscales y suministrando asistencia técnica a varios países.

¿Cómo se evalúa la transparencia fiscal?

El FMI recomienda a todos sus países miembros que efectúen una evaluación de la transparencia fiscal (módulo de transparencia fiscal de los Informes sobre la Observancia de los Códigos y Normas, o módulo de transparencia fiscal de los IOCN). En dicha evaluación se documentan las prácticas en vigor en un país, se evalúa el cumplimiento con el Código y se establecen prioridades específicas para mejorar la transparencia fiscal. Los módulos fiscales de los IOCN son útiles en el proceso de supervisión porque sirven para detectar importantes riesgos fiscales y crear consciencia respecto a ellos. La elaboración de un módulo de transparencia fiscal del IOCN y su posterior publicación son voluntarias. Cada vez con más frecuencia, hoy en día los módulos de transparencia fiscal de los IOCN incluyen evaluaciones detalladas de cuestiones relacionadas con los ingresos provenientes de los recursos naturales, conforme a las recomendaciones de la Guía.

Al mes de septiembre de 2012, un total de 93 países de todas las regiones y en todos los niveles de desarrollo económico habían publicado su módulo fiscal del IOCN en el sitio web del FMI sobre códigos y normas. Las actualizaciones se llevan a cabo por pedido de las autoridades. Los países también pueden optar por una reevaluación completa del IOCN. Al mes de septiembre de 2012, un total de 29 países habían emprendido actualizaciones o realizado reevaluaciones completas.

La transparencia también se evalúa en términos generales como parte de la supervisión regular y las actividades relacionadas con los programas que el FMI lleva a cabo para los países. Asimismo, las misiones de asistencia técnica del Departamento de Finanzas Públicas ayudan a las autoridades a mejorar la transparencia fiscal en lo concerniente a los marcos de política fiscal y las reglas fiscales, los mecanismos de gestión financiera pública, la gestión de los ingresos provenientes de los recursos naturales, la evaluación y divulgación de riesgos fiscales o la integración de las empresas públicas en las cuentas fiscales.

¿Cuáles son las implicaciones de la crisis reciente para la transparencia fiscal?

En un informe reciente sobre la transparencia fiscal, la rendición de cuentas y el riesgo, el FMI examinó el estado actual de la transparencia fiscal en vista de la experiencia en relación con la crisis. Si bien se han dado pasos importantes para mejorar la cobertura, la calidad y la puntualidad de los informes fiscales desde finales de los años noventa, según el examen, siguen existiendo deficiencias en la comprensión por parte de los gobiernos de sus posiciones financieras subyacentes. Estas deficiencias en relación con la transparencia se deben a una combinación de lagunas e incoherencias en las normas de declaración de información existentes, retrasos y discrepancias en el cumplimiento por parte de los países de estas normas, y la falta de un seguimiento multilateral eficaz de dicho cumplimiento.

Para abordar estas deficiencias, el FMI recomienda adoptar las medidas siguientes:

• Mejorar las normas sobre la presentación de información fiscal, incluido el Código del FMI, a fin de ampliar la cobertura institucional de los informes fiscales; reconocer una variedad más amplia de flujos, activos y pasivos, e incorporar nuevas normas para la elaboración de pronósticos fiscales y la gestión de riesgos.
• Coordinar los esfuerzos para promover la implementación de estas normas. Esto requerirá la adopción de medidas a nivel nacional para afianzar el apoyo a la transparencia a través de los legisladores, las instituciones superiores de control y los consejos fiscales. A nivel internacional, el FMI y otras instituciones multilaterales deben proporcionar más recomendaciones prácticas sobre cuestiones como la implementación de la contabilidad en base devengado y el control fiscal de las corporaciones públicas.
• Mejorar el seguimiento internacional del cumplimiento de estas normas por parte de los países. En particular, el FMI debe remplazar el actual Informe sobre la Observancia de los Códigos y Normas (IOCN) por una evaluación de las prácticas de declaración de información fiscal y los resultados de los países con un enfoque más analítico, modular y gradual.

El FMI proyecta iniciar consultas públicas sobre las revisiones del Código de Transparencia Fiscal, el Manual y los IOCN.