¿De qué manera promueve el FMI una mayortransparencia fiscal?
La transparencia fiscal supone un esfuerzo por informar al público sobre la estructura y las funciones gubernamentales que determinan las políticas y los resultados fiscales, y sobre las actividades pasadas, presentes y futuras del gobierno. Esta transparencia favorece un debate público más informado, así como una mayor rendición de cuentas y credibilidad en el gobierno. A fin de fomentar una mayor transparencia fiscal, el FMI ha elaborado un código de buenas prácticas, un manual de transparencia fiscal y una guía sobre la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales, que han sido actualizados en 2007. |
¿Por qué es conveniente una mayor transparencia fiscal?
Existe consenso en que una buena gestión de gobierno es esencial para lograr y mantener la estabilidad macroeconómica y un crecimiento de alta calidad, y en que una gestión fiscal eficiente —incluida la transparencia fiscal— es un aspecto fundamental del buen gobierno. La transparencia fiscal permite un debate más documentado entre las autoridades y el público acerca de la formulación y los resultados de la política fiscal, y establece las responsabilidades en cuanto a su aplicación. Puesto que refuerza la credibilidad y la comprensión por parte del público de las medidas y opciones de política macroeconómica, la transparencia fiscal facilita también el acceso a los mercados nacionales e internacionales de capital, y reduce la frecuencia e intensidad de las crisis.
¿Qué son las buenas prácticas de transparencia fiscal?
El Código de buenas prácticas de transparencia fiscal (2007) (el Código) establece un conjunto de principios y prácticas que ayudan a garantizar que los gobiernos presenten un panorama claro de la estructura y las finanzas del gobierno. Por lo tanto, la aplicación del Código ofrece garantías al público de que puede evaluarse con certeza la solidez de la política fiscal. Se recomienda a todos los países que adopten las buenas prácticas propuestas en el Código, pero la implementación es voluntaria.
El Código se elaboró en 1998 como una de las contribuciones del FMI a la Iniciativa sobre Normas y Códigos, un conjunto de pautas sobre gestión de gobierno cuyo fin es promover el mejoramiento de la arquitectura del sistema financiero internacional. El Código fue actualizado en 2007, en virtud de las evaluaciones efectuadas hasta la fecha sobre el cumplimiento de la transparencia fiscal por parte de los países en relación con las buenas prácticas enunciadas en el Código. Para redactar la versión revisada del Código se obtuvieron las opiniones del público en general, las autoridades de los países, los organismos de desarrollo, expertos del ámbito académico y organismos no gubernamentales que realizan actividades en el campo de la transparencia presupuestaria.
El Código se basa en cuatro principios generales:
Claridad de funciones y obligaciones: Deberá haber una clara distinción entre las actividades públicas y comerciales, y deberá existir un marco jurídico e institucional claro para la gestión fiscal. Deberán definirse bien las funciones de política y de gestión del sector público y darse a conocer públicamente. Las revisiones del Código introducidas en 2007 refuerzan las buenas prácticas relativas al marco jurídico e institucional y abordan en forma más explícita los acuerdos contractuales que el gobierno suscribe con empresas públicas o privadas.
Actividad presupuestaria abierta: Los datos presupuestarios deberán presentarse en forma tal que se facilite el análisis de la política y que se fomente la rendición de cuentas. La documentación presupuestaria deberá especificar los objetivos de política fiscal, los supuestos macroeconómicos usados en la elaboración del presupuesto y los principales riesgos fiscales identificables. Deberán especificarse claramente los procedimientos de recaudación de ingresos y de seguimiento del gasto aprobado. Ciertas especificaciones introducidas en 2007 hacen más estrictos los requisitos de presentación puntual e integral de propuestas al poder legislativo y de calidad de la documentación de apoyo.
Disponibilidad pública de información: Deberá facilitarse al público información completa sobre las actividades pasadas, presentes y previstas del gobierno en el área fiscal. Los países deberán comprometerse a publicar oportunamente la información fiscal. Las revisiones del Código especifican más claramente los requisitos de información que deben constar en la documentación presupuestaria y en los informes fiscales, y se han añadido nuevas prácticas relativas a las evaluaciones a largo plazo y al fácil acceso a los resúmenes del presupuesto.
Garantías de integridad: La información fiscal deberá cumplir ciertas normas aceptadas de calidad y estar sujeta a verificación independiente. En 2007 se añadió un nuevo principio básico para destacar la importancia del control interno y las salvaguardias.
En la mayoría de los países podrían mejorarse algunos de los aspectos de la transparencia fiscal que están cubiertos en el Código. Dada la diversidad de los sistemas de gestión fiscal y del contexto cultural y jurídico de los distintos países, así como las diferencias que existen en cuanto a la capacidad técnica y administrativa para mejorar la transparencia, el ritmo de implementación del Código será, inevitablemente, distinto en cada país. Para algunos de ellos, la asistencia técnica será fundamental para aumentar la transparencia fiscal.
¿Cómo se aplica el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal?
Con el fin de proveer orientación en la aplicación del Código, el FMI elaboró un Manual de Transparencia Fiscal (el Manual) en el que se describen con más detalle los principios y prácticas de transparencia y se usan los resultados obtenidos en los países miembros para explicar las buenas prácticas. Se presentan numerosas referencias para facilitar la implementación del Código. Asimismo, se definen ciertas normas básicas de transparencia fiscal que deberán recibir máxima prioridad en los países en los que resulte más difícil aplicar los criterios generales del Código. También se presentan algunos ejemplos de prácticas óptimas.
El FMI publica también una Guía sobre la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales (la Guía), que se revisó en 2007. En ella, los principios contenidos en el Código se aplican a un conjunto excepcional de problemas que afrontan los países cuyos ingresos provienen en gran medida del petróleo y los recursos minerales. Los problemas que plantea la gran magnitud de estos recursos en muchos países, a los que se suman la complejidad técnica y la volatilidad de los flujos de transacción, hacen necesario un conjunto de directrices más detalladas que las del Manual. La Guía es un complemento natural de algunas iniciativas recientes, como la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas (EITI, por sus siglas en inglés), que se centra más concretamente en la información de transacciones que se efectúan entre los gobiernos y las empresas extractoras de recursos naturales. Las revisiones de la Guía introducidas en 2007 son coherentes con las revisiones del Código y el Manual, y facilitan el debate de temas clave, como la importancia de contar con un marco de política fiscal a mediano plazo.
¿Cómo se evalúa la transparencia fiscal?
El FMI recomienda a todos sus países miembros que efectúen una evaluación de la transparencia fiscal (módulo de transparencia fiscal del Informe sobre la Observancia de los Códigos y Normas, o módulo fiscal del IOCN), a fin de describir las prácticas en vigor y establecer prioridades específicas en cada país para mejorar la transparencia fiscal. La transparencia también se evalúa en términos generales como parte de la supervisión regular y las actividades relacionadas con los programas que el FMI lleva a cabo para los países. La elaboración de un módulo fiscal del IOCN y su posterior publicación son voluntarias. A enero de 2008, más de 90 países de todas las regiones y en todos los niveles de desarrollo económico habían publicado dichas evaluaciones en el sitio del FMI sobre códigos y normas. Últimamente en los países con abundantes ingresos provenientes de los recursos naturales se ha intensificado el interés por estos módulos como complementos de la EITI. Las actualizaciones de los IOCN publicados se llevan a cabo por pedido de las autoridades, y los países pueden optar por una reevaluación completa del IOCN cuando el IOCN fiscal queda obsoleto. A enero de 2008, más de 40 países habían emprendido actualizaciones o concluido reevaluaciones.
El interés generado por los IOCN fiscales y las reevaluaciones y actualizaciones de los IOCN indica que muchos países desean mejorar la transparencia fiscal y que son conscientes de cómo esta incide en las evaluaciones que realizan otros organismos. Muchos países están logrando un avance continuo en la implementación del Código.