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Ficha técnica - Julio de 2002

Malawi— Las crisis alimentarias, las reservas estratégicas de granos y el FMI

El clima desfavorable ha contribuido a las recientes pérdidas de cosechas y escaseces de alimentos en varios países de África meridional, entre ellos Malawi; pero las causas de la escasez de alimentos en Malawi son complejas y también incluyen fallas en los sistemas de alerta anticipada del gobierno, distorsiones en los mercados internos y manejo desacertado de las reservas alimentarias. En la presente ficha técnica se describen estos factores y la función que desempeñó el FMI, que no se ha caracterizado correctamente en varios artículos de prensa. Si bien la cosecha de abril a junio de 2002 ha aliviado temporalmente la crisis en Malawi, se prevén grandes insuficiencias hacia el final del año. Se requieren medidas urgentes para evitar hambrunas. Las autoridades están elaborando un plan apropiado con la ayuda de la comunidad de donantes.

Política alimentaria y programas respaldados por el FMI el Banco Mundial

La estrategia del gobierno en virtud de los programas de 1998 y 2000 respaldados por el FMI y el Banco Mundial consistió en poner fin a la intervención del gobierno en el mercado del maíz y al mismo tiempo ofrecer subsidios alimentarios enfocados hacia los sectores pobres. Las intervenciones a través de la Corporación de Desarrollo y Comercialización Agrícola (ADMARC, por sus siglas en inglés) distorsionaban los precios y otras señales del mercado e impedían el desarrollo del mismo. Éstas fueron onerosas, ya que el gobierno sufragaba los costos de las intervenciones mediante el reiterado rescate financiero de ADMARC. Además, rara vez eran transparentes y por ende planteaban inquietudes en materia de gobernanza.

En 1998, el gobierno convino en eliminar las operaciones de apoyo de los precios del maíz a través de ADMARC y prepararse para operar en forma estrictamente comercial. Acordó la creación del Instituto Nacional de Reservas Alimentarias (NFRA, por sus siglas en inglés) para administrar el alivio de las catástrofes suscitadas por la gestión de las reservas estratégicas de granos en lugar de ADMARC, con una clara división de responsabilidades entre los dos organismos.

Inmediatamente después de su creación en 1999, sin embargo, el NFRA participó en considerables operaciones de estabilización de los precios, asumiendo, de ese modo, la función de apoyo de los precios que desempeñaba ADMARC. Tras una cosecha muy abundante, el NFRA intervino en el mercado para apoyar los precios y elevó sus existencias hasta 167.000 toneladas métricas al 31 de diciembre de 1999. La compra se financió principalmente mediante préstamos de la banca comercial. (En cambio, entre 1987 y 1999, Malawi mantuvo una reserva estratégica de granos y llegó a un máximo anual de unas 80.000 toneladas métricas). Con este comportamiento, era probable que el NFRA se convirtiera en una carga para el presupuesto, como lo había sido ADMARC anteriormente. Los funcionarios del Banco Mundial y el FMI, por consiguiente, urgieron al gobierno a que desarrollara una política de seguridad alimentaria transparente, basada en reglas y eficaz en función de los costos. En particular, consideraron urgente que se formulasen nuevas directrices operativas para el NFRA.

En 2000, el gobierno encargó un estudio, financiado por la Comisión Europea, que debía constituir la base de la nueva política de seguridad alimentaria. En el estudio se concluyó que bastarían unas existencias reguladoras de entre 30.000 y 60.000 toneladas métricas para atender una catástrofe restringida a una zona geográfica. El tamaño de las existencias reguladoras se basó en el uso de sistemas de alerta anticipada (que indiquen la proximidad de una crisis con una antelación de seis a nueve meses), la logística de importar maíz y el alto costo de mantener existencias reguladoras, que generalmente ascienden al 20% del valor de las existencias mismas. En vez de una gran existencia física, el estudio recomendaba la acumulación de reservas internacionales para financiar las importaciones de maíz necesarias para evitar la escasez de alimentos.

El Gobierno de Malawi posteriormente adoptó estas recomendaciones, que implicaban una reducción considerable de las grandes existencias mantenidas al 31 de diciembre de 1999, hasta que quedaran en 60.000 toneladas métricas. La puesta en práctica de lo anterior también exigía una modificación de la escritura de constitución del NFRA a fin de eliminar la posibilidad de que el NFRA interviniera en operaciones de apoyo de los precios y concretar que éste participe únicamente en operaciones de alivio de catástrofes. Estas medidas fueron respaldadas en el Tercer Programa de Reestructuración y Desreglamentación Fiscales, aprobado por el Directorio del Banco Mundial en diciembre de 2000.

El Banco Mundial ha servido como asesor principal en la reforma de la política agropecuaria y de seguridad alimentaria. En vista del impacto de la agricultura sobre el presupuesto, sin embargo, ciertos elementos de las reformas fueron respaldados también por el FMI mediante acuerdos suscritos recientemente. No obstante, si bien el gobierno efectivamente se refirió a la reducción de las existencias de maíz y a la limitación de la función del NFRA al alivio de las catástrofes en su carta de intención al FMI de diciembre de 2000, la carta no incluía ninguna condicionalidad con respecto a la política de seguridad alimentaria.

Aparición de la crisis alimentaria

Los orígenes de la escasez de alimentos son complejos, pero empiezan con una disminución de la producción. La pluviosidad en las campañas agrícolas de 2000-01 y 2001-02 fue desigual, con una considerable disminución de los rendimientos ocasionada por las sequías e inundaciones. Los precios al productor se deprimieron en 2000-01, cuando el gobierno vendió sus reservas de granos en el mercado interno después de una cosecha muy abundante. Esto redujo la producción, ya que los agricultores quedaron sin ingresos suficientes para comprar fertilizantes y semillas, y contribuyó al incumplimiento en los pagos de créditos agrícolas. Además, como parte de la estrategia para hacer frente a esta situación, los cultivos se cosecharon prematuramente a comienzos de 2002, reduciendo aún más la producción del año agrícola que se inició en abril de 2002.

Tras la publicación de informes de organizaciones no gubernamentales que advertían sobre hambrunas en algunas regiones, el gobierno emprendió visitas de campo en febrero de 2002, las cuales revelaron que la escasez de alimentos superaba los niveles estacionales habituales. El gobierno declaró una emergencia alimentaria a fines de febrero de 2002. Se supo que dos componentes de la política de seguridad alimentaria diseñados cuidadosamente no se habían implementado con la eficacia prevista:

  • Los sistemas de alerta anticipada no emitieron señales de crisis. Estos sistemas, que incluían la vigilancia y pronósticos del clima y de la producción de cultivos por satélite así como evaluaciones sobre el terreno, efectivamente predijeron un descenso de la producción de maíz en 2001, pero se basaban en estadísticas agrícolas erróneas, que indicaban que la deficiencia se compensaría con creces por el aumento de la cosecha de otros cultivos alimenticios. El fracaso de los sistemas apenas se conoció en febrero de 2002, cuando se agotaron los alimentos en Malawi.

  • El NFRA había vendido prácticamente la totalidad de las existencias de maíz a comienzos de 2001 y no pudo reconstituir las reservas a raíz de la mala cosecha de 2001. En general se sabía que había que rotar las reservas de granos, es decir, vender todo el maíz pero al mismo tiempo comprar maíz fresco. No obstante, el NFRA vendió las existencias de maíz antes de que se dispusiera de información sobre la cosecha de 2001. El gobierno empezó a importar 150.000 toneladas métricas de maíz a fines de 2001, pero el maíz llegó tarde por problemas logísticos.

Una vez identificada la crisis, el gobierno amplió sus programas de protección social, los donantes incrementaron sus programas de ayuda humanitaria, y el Programa Mundial de Alimentos inició una operación de emergencia. Como parte de este esfuerzo, la misión del FMI que había llegado a Malawi el 25 de febrero se centró inmediatamente en el examen de las medidas para hacer frente a la crisis junto con el gobierno y los donantes.

Si bien la crisis se alivió en abril con la nueva cosecha, los órganos alimentarios de las Naciones Unidas concluyeron a fines de mayo que la cosecha siguiente iba a ser peor que la del año anterior y proyectaron una insuficiencia de 485.000 toneladas métricas de maíz para el período comprendido entre agosto de 2002 y marzo de 2003. Se estima que la mitad del monto de la insuficiencia debe proporcionarse en forma de ayuda humanitaria para los sectores pobres, y la otra mitad en condiciones comerciales. Las promesas de los donantes suplen, en general, las necesidades humanitarias calculadas, y la Comisión Europea está reconstituyendo las reservas estratégicas de granos. El gobierno se propone realizar una parte considerable de las importaciones comerciales y proporcionar este maíz a un precio subsidiado. Los funcionarios del FMI están examinando con las autoridades el impacto presupuestario, y sobre la balanza de pagos, de estas medidas, a sabiendas de que todo gasto gubernamental necesario para el alivio alimentario provendrá de un aumento del déficit fiscal.

Refuerzo de la política de seguridad alimentaria

La estrategia de mejorar la transparencia de las operaciones en maíz, eliminar las distorsiones de precios y reducir los costos presupuestarios no tuvo éxito en varios aspectos:

  • Mejora de la transparencia. ADMARC, que siguió operando la reserva estratégica de granos en nombre del NFRA, vendió 68.000 toneladas métricas entre agosto de 2000 y enero de 2001 sin autorización —y, probablemente también, sin el conocimiento— de los directivos del NFRA. Además, en los medios de prensa se ha afirmado que parte del maíz fue a parar a manos de personas relacionadas con políticos y que lo adquirieron a precios inferiores a los del mercado. La auditoría general ha realizado una auditoría y la oficina de lucha contra la corrupción ha iniciado una investigación. El gobierno, en respuesta a una solicitud de los donantes, ha autorizado la realización de una auditoría externa.

  • Eliminación de las distorsiones de precios. La mayor parte de las ventas de maíz realizadas por ADMARC y NFRA entre mediados de 2000 y enero de 2001 iban dirigidas al mercado interno. Estas transacciones deprimieron aún más los precios del maíz después de la cosecha muy abundante de 2000, lo cual creó desincentivos para los productores y contribuyó a la escasez de principios de 2002.

  • Reducción de los costos presupuestarios. El presupuesto se desvió de su curso en el ejercicio fiscal de 2000-01, en parte debido a que el gobierno sacó de apuros al NFRA mediante el reembolso de sus préstamos comerciales (el presupuesto sólo incluía fondos para el servicio de la deuda, no para el reembolso total). Además, se proporcionó un alivio presupuestario a ADMARC equivalente al 1½% del PIB en 2000-01.

La crisis alimentaria, sin embargo, también señala deficiencias en las políticas agropecuarias de Malawi. Un problema es la excesiva dependencia del maíz por parte de Malawi. El maíz no es resistente a la sequía y, para mantener sus rendimientos, requiere fertilizante, ya que agota rápidamente los nutrientes del suelo, así como semillas híbridas frescas cada año. La diversificación hacia otros cultivos alimentarios parecía haber sido uno de los logros de la política agropecuaria. Sin embargo, los datos ahora parecen indicar que el grado de diversificación fue mucho menor que lo que se creía anteriormente. Además, las intervenciones del gobierno en el mercado alimentario, incluida la distribución de insumos agropecuarios gratuitos, no han producido el aumento previsto en los ingresos de los agricultores.

Tanto los funcionarios de la Comisión Europea como del Banco Mundial han reafirmado que las recomendaciones del estudio de 2000 encargado por el gobierno, incluido el tamaño de las existencias reguladoras de maíz, eran acertadas y siguen siendo válidas.

En la actualidad, la comunidad internacional de donantes está trabajando con el gobierno de Malawi en el refuerzo de la aplicación de la estrategia de seguridad alimentaria, incluso mientras atiende las actuales insuficiencias de las cosechas. El Banco Mundial, junto con el Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional, se propone asumir el liderazgo para ayudar al gobierno a reformar sus operaciones de seguridad alimentaria. Hasta la fecha, ha empezado a examinar las políticas agropecuarias y está preparando un proyecto. La Comisión Europea trabajará con el gobierno en la mejora de las reglas de operación del NFRA. El FMI sigue apoyando estos esfuerzos.


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