Análisis del impacto social de las políticas económicas
El proceso de elaboración de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) en los países de bajo ingreso ha puesto de relieve la necesidad de comprender la repercusión de las políticas oficiales en la situación social y la pobreza. A principios de este año se creó un grupo de trabajo conjunto del Banco Mundial y el FMI que se ocupará de establecer un método de análisis del impacto social (AIS) y un programa de trabajo para poner en práctica este análisis en los programas del Banco y el Fondo que respaldan los procesos nacionales de elaboración de DELP. Los objetivos del AIS son: i) sentar las bases para considerar las opciones en materia de políticas y la secuencia en que deben aplicarse las medidas de política y ii) incluir en el programa de reforma medidas paliativas cuando las consecuencias negativas sean inevitables. |
Objetivo del análisis del impacto social (AIS)
Mediante el AIS se evalúan las consecuencias de las medidas de política ―antes, durante y después de su aplicación― en el bienestar de diferentes grupos sociales, con especial atención a los grupos vulnerables y a los pobres. El AIS se centrará en el efecto de las políticas en la distribución del ingreso entre los distintos grupos sociales, considerando factores como el género, el origen étnico, la edad, la propiedad de la tierra, los medios de subsistencia y la ubicación geográfica.
Idealmente el AIS se basaría en un análisis integral de las políticas y medidas oficiales (por ejemplo, los programas de gasto público), incluidos sus efectos directos e indirectos1. En la práctica, debido a las limitaciones de los datos y a otras carencias, posiblemente deba recurrirse a un análisis más limitado del impacto social inmediato de las distintas políticas posibles. Entre las medidas macroeconómicas que podrían ser objeto del AIS se incluirían los ajustes del tipo de cambio y las medidas específicas en materia de ingresos y gastos. Entre las reformas y medidas estructurales y sectoriales que podrían considerarse se contarían las relacionadas con el comercio internacional, los precios internos, los mercados financieros, la reforma de la función pública, la reforma legislativa, la privatización y las reformas sectoriales.
Aplicación del AIS
El proceso de elaboración de los DELP hace necesario formular medidas de política económica y social mediante un diagnóstico informado, en el marco de un diálogo nacional. En este contexto, el AIS debería estar firmemente unido a dicho proceso. La responsabilidad básica por la realización del AIS corresponde a los propios países. La calidad del AIS se enriquecerá si se recurre a un proceso participativo para la recolección de datos y su análisis y para la consideración de las diversas opciones de política.
A corto plazo, el AIS plantea tres grandes desafíos, que se refieren al enfoque metodológico, a la limitación y calidad de los datos y a la capacidad de los países. Desde el punto de vista metodológico es preciso seguir desarrollando modelos cuantitativos, adaptados a las circunstancias específicas de cada país, y crear instrumentos que permitan captar los aspectos de la pobreza y el bienestar que no están determinados por el nivel de ingreso. La falta de datos comparables en muchos países, como en el caso de los países de África al sur del Sahara, afectará a la calidad del AIS, que deberá adaptarse para aprovechar de la mejor manera posible los datos disponibles.
En numerosos países, la capacidad de emprender un AIS es limitada. Por ejemplo, en muchos países pobres no se dispone de los recursos humanos necesarios para analizar los datos de las encuestas de hogares o para realizar análisis cualitativos. Por consiguiente, durante un cierto período de transición algunos países posiblemente requieran considerable asistencia externa para realizar los AIS. Con el tiempo, será esencial fortalecer la capacidad de los países para llevar a cabo por sí mismos todos los aspectos del AIS, incluidos el análisis y la evaluación de las políticas.
Modalidades de aplicación
Dada la limitada capacidad existente en muchos países, los AIS deberán emprenderse de manera selectiva. Se dará prioridad al análisis de las políticas que puedan tener un impacto social importante a corto plazo; los países, en consulta con las partes interesadas ―incluidos el Banco y el Fondo―, determinarán cuáles son esas políticas. En el AIS también debería informarse sobre la modalidad más adecuada en que deberían articularse y la secuencia en que deberían aplicarse este conjunto de políticas y medidas oficiales.
A corto plazo, y mientras se desarrollan métodos y bases de datos más adecuados, para realizar el AIS se utilizan en la medida de lo posible los datos e instrumentos disponibles. Por ejemplo, en Vietnam se utiliza una variedad de técnicas disponibles para analizar el efecto de las reformas propuestas en lo que respecta al empleo y las cuestiones de género, así como para diseñar redes de protección adecuadas. En Uganda, se han utilizado encuestas de seguimiento del gasto para informar al público sobre los gastos efectivamente realizados, como consecuencia de lo cual se han introducido cambios en los procedimientos de gasto.
Se están perfeccionando los instrumentos y técnicas para comprender mejor los aspectos macroeconómicos y demás aspectos del AIS. El Banco Mundial y otras instituciones están elaborando una serie de métodos de modelización. Algunas de estas técnicas ya se están aplicando, en colaboración con los homólogos locales, en países como Camerún, Mauritania y Zambia. Cada vez más se utilizan enfoques cualitativos para realizar el AIS, como en los proyectos del Banco en Madagascar, Camerún, Uganda, Pakistán y otros países.
Se alentará a los países a perfeccionar los sistemas nacionales de recolección de datos y su capacidad para realizar los AIS a más largo plazo. Tanto el Banco como el Fondo ya han proporcionado considerable asistencia técnica para el desarrollo estadístico en estrecha coordinación con otras instituciones de desarrollo, y se mantendrán los esfuerzos en ese sentido.
Papel del FMI en los AIS
Tanto el Banco Mundial como el FMI desempeñan importantes funciones de respaldo a los países para la elaboración, aplicación y seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza, incluido el apoyo para que los países realicen el AIS como parte del proceso nacional de preparación de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza. El Banco asumirá la conducción técnica en lo que atañe a la evaluación de los AIS y, en caso necesario, su aplicación en los programas respaldados por el Banco y el FMI. Asimismo, ambas instituciones tendrán la función de evaluar el impacto de las políticas y medidas oficiales que respalden mediante sus préstamos.
A más largo plazo, el Banco y el Fondo respaldarán el desarrollo de la capacidad nacional para realizar el AIS, incluido el desarrollo de los sistemas de seguimiento y evaluación. A corto plazo, mediante su programa analítico el Banco puede prestar asistencia directa a los países, según sea necesario, para que evalúen el impacto social de las políticas y los programas.
El AIS comienza ya a reflejarse en las operaciones del Banco y el Fondo. Las evaluaciones conjuntas de los DELP tienen por objeto poner de relieve la importancia del AIS como base de las decisiones en materia de políticas. Asimismo, el Fondo ya se ha comprometido a incorporar el AIS como elemento clave de los préstamos concesionarios que otorgue. Cuando se prevea que determinadas políticas tengan efectos adversos en los pobres, se considerarán estos efectos y, cuando corresponda, se incluirán medidas paliativas en los programas2. El AIS también será un elemento clave de la labor analítica del Banco Mundial, y servirá de base para la elaboración de las estrategias de asistencia a los países y de los créditos de apoyo a la lucha contra la pobreza.
1 Algunas medidas
macroeconómicas y estructurales que tienen un impacto social negativo
en el corto plazo pueden ser indispensables para lograr el crecimiento económico
y reducir la pobreza en el mediano a largo plazo. Además, aunque
determinadas medidas pueden tener un costo social, éste puede ser
menor que el que se derivaría de la falta de intervención.
2 Véase "Key Features of PRGF-Supported Programs", en http://www.imf.org/external/np/prgf/2000/eng/key.htm.