Supervisión del FMI: Decisión de 2007 con respecto a la supervisión bilateral

En el marco de la Estrategia a Mediano Plazo del FMI, la institución está transformando y modernizando sus políticas y procedimientos para atender mejor las exigencias de una economía mundial más integrada. Una de las actividades básicas del FMI es realizar un seguimiento de las economías nacionales, regionales y mundial a fin de evaluar si las políticas de cada país son compatibles no solo con sus propios intereses sino también con los de la comunidad internacional, un proceso que se denomina supervisión. La labor del FMI en este ámbito tiene como fin ayudar a evitar riesgos para la estabilidad financiera y monetaria internacional, y dar la voz de alerta a los gobiernos de sus 185 países miembros si detecta posibles vulnerabilidades. Como parte de un conjunto de iniciativas encaminadas a reforzar el marco de la supervisión, el Directorio Ejecutivo del FMI aprobó en junio de 2007 una nueva Decisión con respecto a la supervisión bilateral; en reemplazo de la decisión adoptada hace 30 años.

Por qué es importante

La nueva decisión es la primera declaración integral de política sobre la supervisión, lo cual permitirá tener mayor claridad sobre qué es la supervisión y, por ende, permitirá mayor imparcialidad y rendición de cuentas. Una vez que queden claras las expectativas en torno a las prácticas óptimas de supervisión, el diálogo de políticas entre el FMI y sus países miembros podrá enfocarse mejor y resultará más eficaz.

La nueva decisión también ofrece más claridad y especificidad con respecto a las políticas cambiarias que los países deben adoptar y con respecto al momento en que la comunidad internacional tendría razones para preocuparse.

Elementos clave de la nueva decisión

La Decisión con respecto a la supervisión bilateral, adoptada por los 24 miembros del Directorio Ejecutivo del FMI el 15 de junio de 2007, elimina un vacío importante en el arsenal de políticas del FMI, al ofrecer un marco actualizado e integral para la supervisión bilateral. Este proceso de supervisión con cada uno de los países miembros del FMI complementa la vigilancia que ejerce el FMI sobre el sistema monetario internacional, una función comúnmente denominada "supervisión multilateral". [véase la Ficha técnica sobre la supervisión]

Esta decisión reemplaza a la Decisión de 1977 sobre la Supervisión de las Políticas Cambiarias. Tanto la decisión de 1977 como la de 2007 tienen como fin ayudar a poner en práctica la supervisión bilateral estipulada en el Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, en virtud del cual los países miembros del FMI se comprometen a aplicar un código de conducta en lo que respecta a la política de tipos de cambio y las políticas económicas y financieras internas. Si bien el FMI tiene la obligación de vigilar la observancia de este código de conducta en su conjunto, la Decisión de 1977 únicamente se refería a la supervisión de las políticas cambiarias. La nueva Decisión, en cambio, tiene un alcance mucho más amplio.

La Decisión de 2007 reúne elementos clave de las prácticas óptimas actuales en materia de supervisión. Destaca como elemento esencial el concepto de estabilidad externa (véase el recuadro 1). La lógica de la supervisión que ejerce el FMI es ayudar a fomentar la estabilidad del sistema financiero internacional mediante la recomendación de políticas nacionales que no perturben ni comprometan la estabilidad externa. La reafirmación de esta lógica ayudará a reducir al mínimo el riesgo de que el FMI amplíe en exceso su campo de acción en el cumplimiento de su función de supervisión.

Recuadro 1. ¿Qué es la estabilidad externa?

La supervisión que ejerce el FMI procura fomentar la estabilidad del sistema monetario internacional mediante la recomendación de políticas nacionales que no perturben ni comprometan la estabilidad externa. A este respecto, lo principal es la estabilidad de la balanza de pagos del país y el efecto de la situación de su balanza de pagos sobre la estabilidad de otros países.

La estabilidad externa se logra cuando la situación de balanza de pagos no da lugar a ajustes cambiarios perturbadores ni es probable que los provoque. Esto exige i) una cuenta corriente subyacente (es decir, un saldo en cuenta corriente ajustado en función de factores temporales, como fluctuaciones cíclicas, shocks transitorios y desfases de ajuste) en amplio equilibrio, situación en que el saldo neto de activos externos evoluciona en consonancia con la estructura y las variables fundamentales de la economía; y ii) una cuenta de capital y financiera que no cree riesgos de desplazamientos súbitos de los flujos de capital, ya sean debido a una restricción financiera o la acumulación o permanencia de estructuras vulnerables en los balances externos.

Cuando la cuenta corriente subyacente no está en equilibrio (como consecuencia de la política cambiaria, pero también de la aplicación de políticas internas insostenibles o de imperfecciones del mercado), existe una "desalineación fundamental" del tipo de cambio. En otras palabras, una desalineación fundamental del tipo de cambio, importante indicador de la inestabilidad externa en la decisión de 2007, es una desviación del tipo de cambio efectivo real con respecto a su nivel de equilibrio, es decir, el nivel compatible con una cuenta corriente (ajustada para tener en cuenta factores cíclicos u otros factores temporales) que se ajusta a las variables económicas fundamentales.

Aunque el concepto sea claro, plantea importantes problemas de medición. Por consiguiente, el FMI adoptará un enfoque debidamente cauteloso para llegar a conclusiones sobre las desalineaciones. Asimismo, en la práctica solo se consideraría que la desalineación cambiaria es fundamental si el desajuste es significativo.

La nueva decisión también establece las reglas del juego.

La supervisión es un proceso de colaboración, basado en el diálogo y la persuasión.
El diálogo requiere franqueza. El FMI debe estar preparado para transmitir a sus países miembros mensajes claros y a veces difíciles sobre su política económica, y a presentar informes francos a la comunidad internacional representada en el FMI.
La supervisión debe ser imparcial, con independencia de que los países sean grandes o pequeños, adelantados o no, aunque también debe prestar la debida atención a las circunstancias particulares de cada país. Esto último implica, sobre todo, tener en cuenta los efectos de las medidas de política recomendadas sobre los objetivos del gobierno del país, además de la estabilidad externa.
La supervisión bilateral debe partir de una óptica multilateral, lo cual significa que al evaluar la situación de un país se deben tener presentes los efectos de derrame del entorno global sobre el país y los de las políticas del país sobre la estabilidad del sistema monetario internacional.
La supervisión debe adoptar una perspectiva de mediano plazo.

La decisión adoptada actualiza los principios para orientar a los países miembros en la aplicación de sus políticas cambiarias. En particular, añade un nuevo principio: se recomienda a los países que se abstengan de aplicar políticas cambiarias que generen inestabilidad externa, cualquiera que sea la razón en que se las justifique. También determina ciertas circunstancias que, al efectuar el FMI la evaluación de la observancia de los principios por parte de un país, exigirían un examen más a fondo y podrían indicar la necesidad de entablar un diálogo con el país en cuestión. Un ejemplo de esas circunstancias sería la desalineación fundamental del tipo de cambio.

Esta actualización resulta necesaria debido a que la Decisión de 1977 no contemplaba el tipo de situaciones que han creado los mayores desafíos para la estabilidad del sistema en los últimos 30 años. Como reflejo de las circunstancias imperantes en el período en que fue redactada, dicha decisión se centraba en la manipulación de los tipos de cambio emprendida por razones de balanza de pagos y en la inestabilidad de los tipos de cambio a corto plazo. Sin embargo, desde entonces los problemas de índole cambiaria más comunes han sido el mantenimiento, por razones internas, de tipos de cambio fijos sobrevaluados o subvaluados y, más recientemente, las vulnerabilidades de la cuenta de capital que suelen tener su origen en desequilibrios de los balances.

¿Qué ha cambiado?

La Decisión de 2007 aclara las funciones y obligaciones del FMI y de sus países miembros.

a) A los países miembros, la decisión les ofrece una orientación clara sobre la forma en que deben conducir sus políticas cambiarias, sobre lo que es aceptable para la comunidad internacional y sobre lo que no lo es. A los tres principios (véase el recuadro 2) en vigor en relación con la manipulación de los tipos de cambio con determinados fines, y sobre cuándo y cómo es aconsejable intervenir en los mercados cambiarios, la decisión agrega un cuarto principio: "Todo país miembro debe evitar políticas cambiarias que provoquen inestabilidad externa." Además, en un anexo de la decisión se ofrece más información sobre lo que significa el primer principio (preexistente), que se refiere a la manipulación de los tipos de cambio para obtener una ventaja competitiva desleal frente a los demás países miembros (véase el recuadro 3). Si bien el principio relativo a la manipulación de los tipos de cambio reafirma una obligación de los países miembros ya establecida en el Artículo IV, los demás principios son recomendaciones. La decisión también revisa y consolida la terminología relacionada con los indicadores de evaluación (véase el recuadro 4) que podrían señalar circunstancias económicas que den lugar a un examen exhaustivo por parte del FMI y que podrían indicar la necesidad de que este entable un diálogo con un determinado país miembro acerca de la observancia de los principios. Cabe destacar que los indicadores han sido actualizados teniendo en cuenta la creciente importancia de los flujos internacionales de capital.

Recuadro 2. Cuatro principios

La Decisión de 2007 esboza los cuatro principios siguientes para las políticas cambiarias de los países miembros:

Los países miembros deben abstenerse de manipular los tipos de cambio o el sistema monetario internacional con miras a evitar un ajuste efectivo de la balanza de pagos u obtener una ventaja competitiva desleal frente a los demás miembros.
Los países miembros deben intervenir en el mercado cambiario, en caso necesario, para contrarrestar perturbaciones, que podrían caracterizarse entre otras cosas por fluctuaciones perturbadoras a corto plazo en el tipo de cambio de su moneda.
Los países miembros deben tener en cuenta en sus políticas de intervención los intereses de los demás países miembros, incluidos los intereses de los países en cuyas monedas intervienen.
Los países miembros deben evitar políticas cambiarias que se traduzcan en inestabilidad externa.

b) Para el FMI, la decisión define el alcance de la supervisión bilateral y la base para llevarla a cabo. Reafirma que la supervisón debe centrase en promover la estabilidad externa de los países. El FMI examinará si el tipo de cambio y las políticas económicas y financieras internas de un país son compatibles con este objetivo, lo cual implica que en su función de supervisión el FMI solo examinará las políticas que pueden influir considerablemente sobre las perspectivas de estabilidad externa. La decisión reconoce que las políticas internas contribuyen a la estabilidad externa a través del fomento de la estabilidad interna. También analiza cómo se debe llevar a cabo la supervisión de las políticas de los países que formen parte de uniones monetarias. Por último, establece expectativas claras con respecto a los elementos de las prácticas óptimas de supervisión —como la franqueza, la imparcialidad y la atención a los efectos de derrame— que contribuirían a mejorar la calidad de la supervisión en general.

Recuadro 3. ¿Qué es la manipulación de la moneda?

El Convenio Constitutivo del FMI establece que todo país miembro "evitará manipular los tipos de cambio […] para impedir el ajuste de la balanza de pagos u obtener ventajas competitivas desleales frente a otros países miembros". Sin embargo, el FMI ha ofrecido pocas pautas sobre lo que constituye manipulación de los tipos de cambio. La Decisión de 2007 con respecto a la supervisión bilateral, aprobada por el Directorio Ejecutivo del FMI el 15 de junio, ofrece a los 185 países miembros de la institución pautas en este sentido.

En la decisión de 2007, el FMI establece que el país miembro no está actuando de conformidad con el Artículo IV, sección 1, iii), si la institución determina que el país está aplicando políticas encaminadas a afectar —y que en la práctica afectan— el nivel del tipo de cambio, ya sea provocando variaciones del tipo de cambio o impidiendo que este varíe; y a la vez, aplica esas políticas "para lograr una desalineación fundamental del tipo de cambio que se manifiesta en un tipo de cambio subvalorado" cuyo objetivo sea "incrementar las exportaciones netas".

Recuadro 4. Siete indicadores

Al supervisar la observancia por los países miembros de los principios enumerados en el recuadro 2, el FMI deberá considerar que el desarrollo de los siguientes fenómenos en la economía del país constituyen un motivo para una revisión exhaustiva y son una posible señal de la necesidad de entablar conversaciones con el país en cuestión:

i) Intervención persistente y en gran escala en una sola dirección en el mercado cambiario.

ii) Préstamos oficiales o cuasioficiales que son insostenibles o crean riesgos de liquidez excesivamente altos, o acumulación oficial o cuasioficial excesiva y prolongada de activos externos, para fines de balanza de pagos.

iii) a) La creación, fuerte intensificación o mantenimiento prolongado, para fines de balanza de pagos, de restricciones, o incentivos, para las transacciones o pagos corrientes.

b) La creación, o considerable modificación, para fines de balanza de pagos, de restricciones, o incentivos, para la entrada o salida de capitales.

iv) La aplicación, para fines de balanza de pagos, de políticas monetarias u otras políticas financieras que creen incentivos o desincentivos anormales para los flujos de capital.

v) Desalineación fundamental del tipo de cambio.

vi) Déficits o superávits de la cuenta corriente cuantiosos y prolongados.

viii) Fuertes vulnerabilidades del sector externo, incluidos los riesgos de liquidez, derivados de flujos de capital privado.