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00/02F
Réforme du FMI : changement et continuité
Préparé par les services du FMI

12 avril 2000
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La communauté internationale a dû s'atteler à des tâches formidables ces dernières années. Il lui a fallu, en particulier, faire face aux turbulences qui ont secoué les marchés émergents, aider les pays en transition à passer de la planification centrale à l'économie de marché et favoriser la croissance économique et le recul de la pauvreté dans les pays les plus démunis. Ces défis ont suscité, à travers le monde, un large débat sur la réforme du système monétaire et financier mondial et du Fonds monétaire international.

La réponse du FMI a consisté à transformer ses activités et à apporter, pour ce qui le concerne, une contribution importante à la réforme du système financier international. De fait, les progrès de celle-ci seront au centre des réunions du Comité monétaire et financier international, qui regroupe 24 ministres et gouverneurs de banque centrale représentant les 182 États membres du FMI, le 16 avril prochain à Washington.

Bon nombre des réformes que le FMI a engagées récemment ou envisage de mettre en oeuvre visent à lui permettre de contribuer plus efficacement à la prévention et à la résolution des crises financières. Elles donnent aussi une importance nouvelle aux programmes destinés à réduire la pauvreté dans les pays les plus démunis. Le processus de réforme prend en compte les rôles respectifs du FMI et des autres institutions financières internationales, et en particulier de la Banque mondiale, pour assurer la meilleure coordination possible entre ces organisations. Il s'efforce aussi d'améliorer l'accès du public aux informations concernant les États membres du FMI ainsi que les programmes et analyses de l'institution.

La communauté internationale débat activement de plusieurs autres réformes importantes, qui sont au c_ur du rôle du FMI dans l'économie mondiale, et notamment de la libéralisation des mouvements de capitaux, du bien-fondé des divers régimes de change et du rôle du secteur privé dans la prévention et la résolution des crises financières. À mesure que le débat sur ces questions progressera et que des solutions seront avancées, le FMI ne manquera pas de poursuivre son adaptation.

Le rôle et les activités du FMI ont évolué, à bien des égards, au cours des 55 dernières années, qui ont vu l'institution s'adapter aux mutations de l'économie mondiale et aux besoins d'États membres toujours plus nombreux. Mais les buts qu'elle poursuit — favoriser la stabilité financière internationale et encourager la croissance — sont restés pour l'essentiel inchangés. Il est important que cet équilibre entre changement et continuité soit maintenu. Comme l'a indiqué récemment Stanley Fischer, Directeur général par intérim du FMI, «notre institution est considérée par la quasi-totalité de ses 182 États membres comme un rouage essentiel du système financier international. Il faudra donc, en réformant l'institution, veiller à ce qu'elle conserve les moyens d'atteindre les buts pour lesquels elle a été créée1.


Généralités

Le FMI a une longue tradition de réforme2. Celles qui sont proposées aujourd'hui visent à rendre les économies nationales, et le système financier international dans son ensemble, moins sujets aux crises. Elles s'efforcent aussi de réduire la gravité et la durée de celles qui se font jour. L'intérêt de la communauté internationale pour ces questions s'est accru après la crise mexicaine de 1995, que beaucoup ont considérée comme l'illustration des dangers liés à la mondialisation croissante des marchés financiers. En avril 1995, le Comité intérimaire du FMI — prédécesseur du CMFI — a recensé les améliorations à apporter à la surveillance exercée par le FMI et aux politiques économiques conduites par ses États membres. Ces initiatives ont été à la base de beaucoup des réformes qui ont suivi, telles que la mise en place d'une surveillance plus étroite et plus continue des économies des États membres — dans le cadre d'un dialogue plus ouvert avec les autorités nationales —, la diffusion plus large des données économiques dans le public pour améliorer la transparence et constituer un système d'alerte avancé apte à prévenir de l'approche des crises, ou l'attention accrue portée à la solidité des secteurs financiers. Toujours en 1995, lors de l'Assemblée annuelle du FMI, le Comité intérimaire a entériné la création d'un nouveau mécanisme de financement d'urgence permettant au FMI de répondre avec promptitude aux besoins des pays en crise.

Par la suite, et en particulier après la crise asiatique qui a éclaté au milieu de 1997, plusieurs projets de réforme — touchant à la fois le système international et le FMI — ont été avancés de source gouvernementale, législative ou universitaire, mais aussi par diverses institutions et par le FMI lui-même. Elles émanaient principalement d'un groupe de pays industriels et d'économies émergentes qui est devenu le G-22, un groupe de réflexion indépendant créé par le Council on Foreign Relations basé aux États-Unis, un groupe d'universitaires de Genève, le Select Committee on the IMF du Trésor du Royaume-Uni et l'International Financial Institution Advisory Commission nommée par le Congrès des États-Unis.

Des experts extérieurs ont aussi été invités à effectuer plusieurs études sur les activités essentielles du FMI en vue d'améliorer l'efficacité de l'institution. Les trois plus importantes ont concerné la facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR)3, la mission de surveillance du FMI4 et ses activités de recherche5. Un panel d'experts extérieurs évalue à l'heure actuelle les formules utilisées pour calculer les quotes-parts des États membres, qui déterminent les contributions financières de ceux-ci au FMI, leurs droits de vote dans les instances de décision de l'institution et leur accès à ses financements.

Enfin, les activités du FMI font régulièrement l'objet d'examens internes dont les conclusions sont désormais publiées. Les principales études conduites récemment ont porté sur la FASR, la surveillance, les résultats économiques des pays qui ont utilisé les ressources du FMI dans le cadre de programmes de prêts non concessionnels et les divers aspects de la réponse de l'institution à la crise asiatique.

En avril 2000, le Conseil d'administration a créé un bureau d'évaluation indépendant pour compléter les activités d'évaluation du FMI internes et externes en cours. La mission de ce bureau, ses structures, ses moyens en personnel et ses procédures seront déterminés lors de la prochaine Assemblée annuelle en septembre 2000.

Tous ces projets de réforme sont pris en compte dans l'examen actuel des activités et des programmes du FMI par le CMFI, le Conseil d'administration du FMI, sa direction et ses services.

Réforme du FMI

Surveillance. La réforme du FMI est indissociable de celle de l'architecture financière internationale. Les leçons de la crise des marchés émergents dans les années 90 ont été tirées avec soin, et cette réflexion a entraîné une série de réformes et de propositions de réformes visant à consolider le système financier international. Toutes ont des conséquences pour les activités et l'organisation du FMI.

La surveillance des économies des États membres par le FMI — dans le cadre d'un dialogue avec les autorités nationales — a évolué pour prendre en compte un ensemble de normes et codes destinés à guider la politique économique dans un grand nombre de domaines relevant de la solidité du secteur financier, de la transparence des politiques financière, monétaire et budgétaire, de la diffusion des données et du gouvernement d'entreprise. Ces normes et codes sont au c_ur de l'effort engagé pour améliorer la stabilité économique et financière, responsabiliser davantage les décideurs économiques et mieux informer les opérateurs qui prennent des décisions d'investissement ou de prêt. Plusieurs de ces initiatives se sont déjà concrétisées. Ainsi, 47 pays ont souscrit à la norme spéciale de diffusion des données proposée par le FMI pour améliorer la communication des statistiques et, ce faisant, aider les responsables économiques et les marchés6.

Les États membres ont confié de nouvelles responsabilités au FMI, qui doit s'en acquitter le plus souvent en collaboration avec d'autres institutions multilatérales ou organismes professionnels. Des programmes pilotes ont été lancés dans plusieurs domaines — évaluation des sources de vulnérabilité des secteurs financiers, transparence et responsabilité, normes et codes — et devraient déboucher sur des programmes permanents.

Transparence. Mieux informer les marchés est un objectif majeur des réformes du système financier international et des réformes engagées dans le FMI ces deux dernières années. L'institution communique désormais au public un large éventail d'informations et de données, et 80 % des États membres ont choisi de diffuser le détail de leurs entretiens de politique économique avec le FMI sous forme de notes d'information au public qui résument les conclusions des consultations au titre de l'article IV7. Plus d'une cinquantaine de pays ont accepté la publication, à titre expérimental, des rapports des services du FMI sur lesquels repose les revues de l'article IV8. En outre, une large majorité des lettres d'intention et des autres documents dans lesquels les pays membres qui empruntent au FMI énoncent leur programme économique sont désormais publiés9.

Le FMI est aussi plus transparent dans ses propres activités. Le président du Conseil d'administration publie un résumé des discussions du Conseil sur les demandes de prêt. De même, la position de liquidité du FMI et la situation des comptes des États membres sont publiées de façon régulière10. À compter du mois d'août 2000, le FMI communiquera également le programme trimestriel de ses transactions financières. Les chercheurs ont désormais un accès plus large aux archives du FMI11, et les documents de base concernant tout une série de sujets sont maintenant publiés12. Enfin, l'institution multiplie les contacts avec la société civile, élargit le programme de ses publications et intensifie le dialogue avec le secteur privé. La communication d'informations relatives au FMI sur le site web de l'institution (http://www.imf.org) est l'axe privilégié de cet effort.

Aider les pauvres. Au cours des quinze dernières années, le FMI a considérablement renforcé les actions qu'il mène auprès des pays les plus démunis pour les aider à stabiliser leur économie et à relever durablement leur niveau de vie. Avec la création de la facilité d'ajustement structurel puis de la FASR, l'aide concessionnelle aux pays pauvres est devenue un volet essentiel de l'activité du FMI et a conduit l'institution à accorder une importance grandissante aux répercussions sociales des programmes d'ajustement économique.

Mais la persistance de la pauvreté montre qu'il faut aller plus loin. Si la conception de programmes anti-pauvreté reste d'abord la responsabilité de la Banque mondiale et des autres agences de développement, le FMI n'en a pas moins un rôle important à jouer, en particulier dans le domaine des politiques macroéconomique et financière. Il collabore donc étroitement avec la Banque mondiale et les gouvernements des pays concernés pour mettre sur pied une nouvelle approche qui renforcera les liens entre réduction de la pauvreté, croissance économique et allégement de la dette.

Pour le FMI, la clé de voûte de cette stratégie est le mécanisme de financement concessionnel — la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC)13 — dont il s'est doté pour remplacer la FASR. La FRPC vise à faire de la réduction de pauvreté une dimension clé des stratégies de croissance en associant les prêts concessionnels avec lesquels le FMI appuie les politiques macroéconomiques bien conçues aux aides que la Banque mondiale et les autres agences de développement apportent aux initiatives anti-pauvreté. Les programmes appuyés par la FRPC s'inscrivent dans une stratégie globale de lutte contre la pauvreté élaborée par les autorités des pays concernés, en consultation avec la société civile, et appuyée par la communauté internationale14. La stabilisation économique et la viabilité externe — deux objectifs majeurs des prêts du FMI — sont les piliers de cette approche, car elles sont le garant de la croissance durable sans laquelle il ne peut y avoir de recul de la pauvreté.

La FRPC se conjugue à un renforcement des efforts déployés pour apporter un allégement de la dette plus large et plus rapide aux pays pauvres très endettés (PPTE) dans le cadre de l'Initiative PPTE renforcée, dont l'objectif est d'aider tous les pays qui peuvent en bénéficier et qui appliquent de bonnes politiques économiques à ramener leur dette extérieure à un niveau supportable, et à le faire en favorisant un recul effectif de la pauvreté15. Près de la moitié (80) des membres du FMI peuvent bénéficier de la FRPC, et 36 d'entre eux peuvent aussi recevoir une aide au titre de l'Initiative PPTE renforcée. Neuf pays en ont déjà profité, et une vingtaine d'autres pourraient le faire d'ici la fin de l'an 2000.

Examen des mécanismes de financement du FMI. Le Conseil d'administration a engagé un examen des mécanismes de financement non concessionnel du FMI et de leur fonctionnement, afin de déterminer s'ils doivent être modifiés - et, dans l'affirmative, comment — pour répondre aux besoins des États membres dans une économie mondiale en mutation16. Cette initiative fait suite à la décision, prise en 1999, de remplacer la FASR (guichet d'aide concessionnelle du FMI) par la FRPC. Bien que cet examen ne fasse que commencer, le Conseil a d'ores et déjà accompli des progrès considérables en supprimant les mécanismes qui n'étaient pas utilisés ou qui ne répondaient plus aux besoins des États membres. Depuis janvier 2000, le FMI a ainsi mis fin au mécanisme de financement des stocks régulateurs, au fonds de stabilisation des changes, à la facilité temporaire créée pour le passage à l'an 2000 et au volet «financement pour imprévus» de la facilité de financement compensatoire et de financement pour imprévus (FFCI).

Le FMI s'est doté de nouveaux mécanismes, ces dernières années, pour être à même de mieux répondre aux crises. En 1997, il a créé une facilité de réserve supplémentaire pour venir en aide aux pays en proie à des problèmes de balance des paiements exceptionnels créés par un besoin de financement à court terme né d'une perte de confiance soudaine des marchés. En 1999, il a créé le mécanisme des lignes de crédit préventives (LCP), qui s'inscrit dans le cadre d'une approche totalement nouvelle de prévention des crises. Ce mécanisme doit permettre d'apporter une aide financière aux États membres qui craignent les effets de contagion d'une crise sans attendre que celle-ci soit imminente.

Les discussions consacrées aux mécanismes de financement abordent maintenant les questions les plus fondamentales, puisque le Conseil d'administration examine s'il y a lieu de modifier les objectifs et les modalités des mécanismes traditionnels — accords de confirmation et mécanisme élargi de crédit — pour décourager tout appel excessif aux ressources du FMI. Les aménagements susceptibles d'être apportés aux lignes de crédit préventives pour les rendre plus utiles aux États membres sont aussi par ordre du jour.

Garde-fous et communication d'informations exactes. Pour mener à bien les divers volets de son action, et pour s'assurer en particulier que ses ressources sont utilisées aux fins convenues, le FMI doit absolument disposer d'informations fiables. Au fil des ans, il a fait avant tout confiance aux États membres pour lui communiquer, dans le cadre de règles et de garde-fous, les informations dont il a besoin. Si les cas de communication d'informations inexactes sont rares, ils n'en sont pas moins très graves car ils risquent de miner la réputation du FMI en tant que fournisseur d'aide officielle prudent.

Le Conseil d'administration du FMI a donc décidé, il y a peu, de prendre des mesures pour renforcer les garde-fous applicables à l'utilisation des ressources de l'institution par les États membres; d'élargir le champ application des instruments juridiques dont il dispose pour faire face aux cas de communication de données inexactes et d'utiliser ces instruments de façon plus systématique; de renforcer, enfin, les procédures de gestion de l'information au FMI. En particulier, les banques centrales de tous les États membres qui ont des accords financiers avec le FMI seront tenues de publier des états financiers annuels ayant fait l'objet d'un audit indépendant selon les normes reconnues internationalement. En outre, un processus d'évaluation en deux temps des garde-fous créés par les banques centrales se met en place afin d'assurer que leurs systèmes de contrôle, de comptabilité, d'information et d'audit sont de nature à assurer le suivi des ressources qui leur ont été confiées. Le Conseil est convenu aussi de rendre publics les cas de communication de données inexactes. Enfin, les services du FMI continueront à déployer des efforts énergiques pour s'assurer que les informations sur lesquelles reposent les décisions de l'institution sont les meilleures possibles17.

Collaboration avec les autres institutions. Le FMI travaille en étroite coopération avec la Banque mondiale, les banques régionales de développement, l'Organisation mondiale du commerce, les agences des Nations Unies et divers autres organismes internationaux. Chacun a son domaine de spécialisation et sa contribution propre à apporter à la prospérité économique mondiale. La collaboration étroite entre le FMI et la Banque mondiale pour la lutte contre la pauvreté et la mise en oeuvre de l'Initiative PPTE s'inscrit dans un vaste effort destiné à renforcer les synergies entre les institutions de Bretton Woods afin de faciliter la résolution de problèmes internationaux. Le FMI et de la Banque mondiale travaillent de concert dans le cadre des programmes d'évaluation du secteur financier visant à mettre au jour, le cas échéant, la fragilité systémique des secteurs financiers des États membres. Ils collaborent aussi dans le cadre d'un groupe de réflexion sur les statistiques financières qui a mis au point une base de données trimestrielles, côté créanciers, sur les chiffres de la dette extérieure. Le FMI est aussi membre du Forum sur la stabilité financière et participe aux groupes de travail sur les institutions à fort effet de levier et les flux de capitaux.


1Stanley Fischer, "Presentation to the International Financial Institution Advisory Commission," 2 février 2000; http://www.imf.org/external/np/speeches/2000/020200.HTM
2Au fil des ans, le FMI a adapté ses activités pour relever une série de nouveaux défis : l'effondrement du système de parités fixes de Bretton Woods, les crises pétrolières des années 70, la crise de la dette des années 80 et la débâcle des économies étatisées d'Europe de l'Est. Le problème des pays pauvres très endettés a conduit le FMI à réorienter son aide dans les années 80.
3La FASR est le mécanisme de prêts concessionnels du FMI pour les pays à faible revenu, son objectif est d'aider les États membres qui en bénéficient à entreprendre des réformes économiques pour consolider leur balance des paiements et améliorer leurs perspectives de croissance. La FASR a été remplacée par la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC) en septembre 1999; Fonds monétaire international, Evaluation externe de la FASR, 1998 ;http://www.imf.org/external/pubs/ft/extev/index.HTM
4Fonds monétaire international, External Evaluation of Fund Surveillance, 1999
5Fonds monétaire international, External Evaluation of IMF Research Activities, 1999 http://www.imf.org/external/pubs/ft/extev/res/index.HTM
6Fonds monétaire international, "Third Review of Fund's Data Standards Initiatives"; avril 2000.
7http://www.imf.org/cgi-shl/create_x.pl?pn+2000
8http://www.imf.org/external/pubs/pilot.htm
9http://www.imf.org/external/np/loi/mempub.asp
10http://www.imf.org/cgi-shl/create_x.pl?liq
11http://www.imf.org/external/np/arc/eng/archive.htm
12http://www.imf.org/external/pubs/cat/shortres.cfm?title=&auth_ed=&subject=&ser_note=Policy%20Discussion%20Papers&Year=&datecrit=during&lang_f=all
13http://www.imf.org/external/np/pdr/prsp/poverty2.htm
14http://www.imf.org/external/np/pdr/prsp/status.htm
15http://www.imf.org/external/np/exr/facts/hipc.htm
16Fonds monétaire international, "Review of Fund Facilities-Preliminary Considerations"; mars 2000. Ce document décrit en détail l'ensemble des mécanismes de prêt du FMI.
17Fonds monétaire international, "IMF Adopts Added Safeguards on Use of its Resources," Note d'information au public No. 00/28, 4 avril 2000; http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2000/PN0028.HTM