IMF Managing Director Horst Köhler
Horst Köhler  

Diskussions-
unterlage: Globalisierung: Bedrohung oder Chance?

Informationen des IWF in deutscher Sprache





Herausforderungen der Globalisierung und Rolle des IWF

Bemerkungen von Dr. Horst Köhler
Geschäftsführender Direktor des Internationalen Währungsfonds
Anlässlich einer Diskussionsveranstaltung mit
Mitgliedern des Deutschen Bundestages

Berlin, 2. April 2001

English Version

1. Die Weltwirtschaft befindet sich in einer kritischen Anpassungsphase. Der Motor des globalen Wachstums für fast zehn Jahre — die US-Wirtschaft— stottert und aus den anderen Wirtschaftsregionen der Welt kommt keine Entlastung. Im Gegenteil: In Asien wie in Europa verlangsamt sich das Wachstum ebenfalls. Dennoch halte ich es für falsch, jetzt in dumpfe Schwarzmalerei zu verfallen. Eine Abschwächung der US-Konjunktur war notwendig, nicht zuletzt um Übertreibungen an den Finanzmärkten zu korrigieren. Darüber hinaus sind wichtige Fundamentaldaten in vielen Ländern heute besser als noch vor einigen Jahren. Die Inflation ist kein aktuelles Problem, die Situation der öffentlichen Haushalte stellt sich vergleichsweise solide dar und das Weltwährungssystem ist anpassungsfähiger durch das Überwiegen flexibler Wechselkursregime. Vor allem aber: Es gibt genug wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum, um weitergehenden Rezessionsrisiken entgegenzuwirken. Vor diesem Hintergrund prognostiziert der IWF für dieses Jahr ein Weltwirtschaftswachstum von gut 3 Prozent (2000: 4,8 %). Das entspricht in etwa der durchschnittlichen Wachstumsrate der letzten zwei Jahrzehnte.

2. Dieses Ergebnis verlangt aber noch wirtschaftspolitisches Handeln. Die US-Notenbank hat durch agressive Zinssenkungsschritte richtigerweise Entschlossenheit demonstriert, und sie hat im Zweifel noch weiteren Spielraum. Auch die diskutierte Steuersenkung in den USA wird letztlich das Vertrauen von Konsumenten und Investoren stärken. Japan ist zu einer Null-Zins-Politik zurückgekehrt. Was noch fehlt, ist ein entschlosseneres Anpacken der Restrukturierung des Unternehmens- und Bankensektors. Die Steuerreformen in Europa erweisen sich nicht zuletzt jetzt als sachlich und zeitlich richtig. Aber was mir nicht gefällt, ist wenn sich die Europäer schon damit zufrieden geben würden, daß ihre Wachstumsrate die der USA in diesem Jahr zum ersten Mal seit vielen Jahren übetrifft. Der IWF-Stab wird seine Prognose für das Wachstum in Europa voraussichtlich in Kürze auf 2,5 Prozent revidieren (2000: 3,3 %). Eine Zinssenkung durch die Europäische Zentralbank wäre eindeutig hilfreich für die Konjunktur in Europa. Doch mindestens ebenso wichtig ist, daß Europa Reformen ehrgeiziger vorantreibt. Das Humankapital und die technologischen Wachstumsfelder sind eindeutig vorhanden, um den Potentialwachstumspfad von derzeit ca. 2 ½ Prozent auf deutlich über 3 Prozent zu heben. Dies würde die Arbeitslosigkeit signifikant abbauen, den Euro stärken und insgesamt der Weltwirtschaft gut tun.

3. Die Aufgabe der internationalen Wirtschaftspolitik ist es, die Chancen der Globalisierung zu nutzen und ihre Risiken zu begrenzen. Die Chancen sind: höhere Produktivität, mehr Handel, größere Wachstumsdynamik und damit auch mehr Arbeitsplätze und Einkommen. Zu den Chancen rechne ich auch ein neues Bewußtsein über die Interdependenz allen Geschehens auf der Erde. Die Risiken sind: Überbeanspruchung der Anpassungsfähigkeit von Gesellschaften und politischen Strukturen, Finanzkrisen durch exzessive Volatilität von Kapitalströmen; und es gibt eindeutig ein zentrales Problem: Zu viele Menschen hatten an den bisherigen Wohlstandsgewinnen der Globalisierung keinen Anteil. In der erfolgreichen Bekämpfung von Armut sehe ich den Schlüssel zur Sicherung von Frieden im 21sten Jahrhundert.

4. Auf der Jahrestagung des IWF in Prag im vergangenen Jahr habe ich die überwältigende Zustimmung der 183 Mitgliedsländer dafür bekommen, daß der IWF ein aktiver Faktor in der internationalen Anstrengung sein muß, die Chancen der Globalisierung für alle Menschen nutzbar zu machen. Meines Erachtens kann er das am Besten durch Fokussierung seines Mandats und die Bereitschaft, zu lernen und sich neuen Herausforderungen zu stellen. Vor dem Hintergrund der strukturellen Veränderungen in der Weltwirtschaft muß der Schwerpunkt des IWF eindeutig sein, zur Stabilität des internationalen Finanzsystems als wichtigem globalen öffentlichen Gut beizutragen. Dies verlangt eine Refokussierung des IWF auf die Fragen der makroökonomischen Stabilität, auf die Fiskal- und Währungspolitik und auf Kapitalmarktfragen.

5. Die Lehre aus den Finanzkrisen der vergangenen Jahre ist eindeutig, daß die Krisenprävention im Zentrum des Mandats des IWF stehen muß. Hier ist in den letzten Jahren bereits viel auf den Weg gebracht worden. Der Hauptansatzpunkt hierfür ist die bilaterale und multilaterale Surveillance-Aufgabe des IWF, d.h. die regelmäßige Prüfung und Beurteilung der Wirtschaftsentwicklung und der Wirtschaftspolitiken auf nationaler und internationaler Ebene. Es ist ermutigend, daß die meisten Mitgliedsländer des IWF selbst ein Interesse an einer offenen und ungeschminkten Surveillance-Diskussion im Exekutivdirektorium des IWF haben. Ich sehe hierin bereits ein breiteres Fundament für die Akzeptanz der Globalisierung als es manche Darstellungen in den Medien vermuten lassen. Mein Ziel ist es, die Surveillance-Diskussion zu nutzen, um die wechselseitigen Interdependenzen zwischen den Mitgliedsländern deutlich zu machen. Hierzu gehört auch die Feststellung, daß sich Auslöser für Finanzkrisen nicht nur in Schwellenländern finden lassen, sondern nicht zuletzt auch in den globalen Finanzzentren der Industrieländer. In Geldwäsche sind zum Beispiel vor allem auch die Hochburgen der Finanzwelt involviert.

6. Der IWF und andere Einrichtungen haben in den letzten zwei bis drei Jahren viel getan, um die Transparenz ökonomischer und finanzieller Daten zu erhöhen. Die Marktteilnehmer verfügen heute über eine bessere Informationsbasis für ihre Entscheidungen. Transparenz ist zwar keine Garantie gegen Fehlentscheidungen. Dennoch sollte z.B. eine Wiederholung der Koreakrise wie Anfang 1998 eher unwahrscheinlich sein. Wo ich noch wichtigen Handlungsbedarf sehe, ist insbesondere, die Früherkennung von Anfälligkeiten und krisenhaften Entwicklungen zu verbessern und praktische Grundlagen für wirtschaftspolitisches Gegensteuern zu entwickeln.

7. Transparenz ist aber mit Recht auch eine Forderung an den IWF selbst. Er hat sich dieser Forderung auch gestellt. Inzwischen gilt das Prinzip, daß fast alle Länder- und politikrelevanten Dokumente veröffentlicht werden, es sei denn ein Mitgliedsland widerspricht dem ausdrücklich oder es enthält marktsensitive Daten. Ganz aktuell haben wir ein Dokument zur Überprüfung des Konditionalitätskonzepts auf der Webseite des IWF veröffentlicht und zu Stellungnahmen eingeladen. Darüber hinaus wird im Laufe dieses Jahres ein unabhängiges Büro für die Evaluierung der Arbeit des IWF seine Tätigkeit aufnehmen. Dieses Büro wird die Politik und die Operationen des Fonds ohne Einflußnahme des Managements und des Stabs evaluieren. Ich verspreche mir davon eine Erhöhung der Effektivität und der Glaubwürdigkeit der Arbeit des IWF.

8. Ein weiterer wichtiger Ansatzpunkt zur Krisenprävention ist die Arbeit des IWF zur Verbreitung von Standards and Codes für eine solide Wirtschafts- und Finanzpolitik und für gute Unternehmensführung. Hier sind wir inzwischen gut vorangekommen. Wir müssen weiter mit Geduld, aber auch mit ehrgeiziger Beharrlichkeit darauf hinarbeiten, daß Entwicklungs- und Schwellenländer in diesem Ansatz nicht vorwiegend ,,Diktate" der Industrieländer sehen, sondern hilfreiche Wegweiser für ihre eigenen Anstrengungen zur Stärkung von Institutionen und für verbesserten Zugang zu internationalem Investitionskapital.

9. In der Türkei haben wir vor wenigen Wochen erlebt, wie ein öffentlicher Streit zwischen höchsten Repräsentanten des Staats eine Finanzkrise auslösen kann. Ich akzeptiere nicht, daß die Kapitalmärkte in der Globalisierung das Primat der Politik ersetzen. Andererseits muß die Politik zur Kenntnis nehmen, daß in offenen Volkswirtschaften politische Stabilität ein Kernfaktor für Vertrauen der Investoren ist. Im Falle der Türkei ist jetzt vor allem die Sanierung der Banken — und hier insbesondere der Staatsbanken— das Kernproblem der aktuellen Finanzkrise. Ich hätte mir gewünscht, IWF und Weltbank hätten das nach der Asienkrise gemeinsam entwickelte Pilotprogramm zur systematischen Bewertung von Finanzsektoren (FSAP) bereits auf die Türkei angewendet. Dieses Programm nimmt nämlich eine umfassende Bestandsaufnahme und Analyse der Stärken und Schwächen in den Finanzsystemen der Mitgliedsländer vor. Bisher sind solche FSAP-Bewertungen für 24 Länder durchgeführt worden. Die Exekutivdirektorien von IWF und Weltbank haben bereits den Beschluß gefasst, dieses Programm in diesem Jahr auf bis zu 30 weitere Länder auszuweiten. Dies ist ein sehr ehrgeiziges Ziel und stellt nicht zuletzt auch erhebliche Anforderungen an die Ressourcen der beiden Institutionen. Ich halte dieses Programm aber für einen entscheidenden Ansatz, die Stabilität des internationalen Finanzsystems von den Grundlagen her zu stärken. Besondere Priorität muß dabei die Bewertung der Finanzsektoren in Ländern haben, die für die Stabilität des internationalen Finanzsystems von systemischer Bedeutung sind.

10. Vor allem durch die Entwicklung der Kapitalmärkte sieht die Weltwirtschaft heute dramatisch anders aus als vor etwa 20 Jahren. Private Kapitalströme haben öffentliche Finanzmittel nach Volumen und Differenzierung weit überholt. Ein Weg nach vorn, Prosperität für alle zu schaffen, wird nur mit einer Politik des konstruktiven Engagements mit dem Privatsektor — und nicht gegen ihn— möglich sein. Ökonomische Theorie wie praktische Politik hinken den Entwicklungen an den Finanzmärkten eindeutig hinterher. Vor allem hier muß der IWF stark aufholen. Ich habe dies durch zwei Entscheidungen eingeleitet: Erstens bauen wir im IWF systematische und konzentrierte Kapitalmarktexpertise durch die Einrichtung einer speziellen Kapitalmarktabteilung auf. Zweitens sind wir dabei, einen informellen aber regelmäßigen Dialog mit hochrangigen Vertretern privater Finanzinstitute zu entwickeln. Dieser Dialog soll vor allem dazu dienen, den privaten Sektor von vornherein stärker in der Krisenprävention zu engagieren. Ich sehe in diesem systematischen Dialog auch einen Beitrag zur Schaffung einer Finanzkultur, die sich an dauerhafter Wertebildung orientiert und Eigenkräfte des privaten Sektors mobilisiert, ,,irrationalen Übertreibungen" (Alan Greenspan) entgegenzuwirken. Letztlich muß nach meiner Vorstellung der IWF aber auch in der Lage sein, ein fundiertes Urteil über sachgerechte Regulierungen der internationalen Kapitalmärkte zu formulieren. Ein wichtiges Ziel bleibt, die Kapitalverkehrsliberalisierung weiter voranzubringen. Dies sollte aber die Lehren aus vergangenen Erfahrungen berücksichtigen. Das heißt für mich, daß die Öffnung eines Landes für freien Kapitalverkehr zeitlich und inhaltlich sorgfältig mit der Entwicklung gesunder Finanzsektoren — einschließlich der regulatorischen und aufsichtsrechtlichen Kapazitäten— abgestimmt sein muß.

11. Die Asienkrise war eine Kombination von Überinvestition sowie Banken- und Wechselkurskrise. Forschungsergebnisse des IWF belegen, daß es kein alleiniges Wechselkursregime gibt, das für alle Länder in jeder Situation passend ist. Es ist jedoch auffallend, daß die Finanzkrisen stets direkt oder indirekt mit festen Wechselkursen zusammenhingen. Feste Wechselkurse in Verbindung mit unzureichend regulierten und beaufsichtigten Banksystemen ermöglichen den Aufbau spekulativer Verschuldungsblasen. Der IWF hält deshalb insbesondere für Schwellenländer im Zweifel flexible Wechselkurse grundsätzlich für die bessere und sicherere Lösung. Sie bieten eine Ventilfunktion für wirtschaftspolitische Fehlentwicklungen. Auch Currency-Boards sind in Einzelfällen mit entsprechend disziplinierter Wirtschaftspolitik eine Option — vor allem wenn es darum geht, hartnäckig hohe Inflationsraten zu brechen. Ich denke aber auch, daß die europäischen Erfahrungen mit der wirtschaftlichen und monetären Integration für andere Regionen in der Welt Anschauung geben können, wie wirtschaftliche und monetäre Stabilität gesichert werden können. In jedem Fall müssen Fragen von Wechselkursregimen und der Wechselkurspolitik im Zentrum der Beratungskompetenz des IWF stehen.

12. Auch mit den besten Anstrengungen zur Krisenprävention wird es in einer offenen und dynamischen Weltwirtschaft nicht möglich sein, Krisen für die Zukunft grundsätzlich auszuschließen. Deshalb muß der IWF auch eine effiziente ,,Feuerwehr" sein und bleiben. Dies setzt angemessene Finanzmittel und Instrumente für ihren Einsatz voraus. Klar ist aber auch, daß der IWF nicht in der Lage ist und auch nicht in der Lage sein sollte, volumenmäßig mit privaten Kapitalmärkten gleichzuziehen. Schuldner und private Gläubiger müssen zu jeder Zeit wissen, daß Finanzhilfen des IWF nicht dazu da sind, ihnen die Verantwortung für eingegangene Risiken abzunehmen. Der IWF ist kein internationaler Lender-of-Last-Resort im Sinne der unbegrenzten Liquiditätsbereitstellung. Ein solches Konzept würde das Problem des Moral Hazard zweifellos potenzieren. Um die auch im jetzigen System vorhandenen Moral Hazard Risiken zu begrenzen und eine faire Lastenteilung zu erreichen, muß sich auch der private Sektor in die Anstrengungen zur Krisenlösung einbringen. Hier sind in den letzten Monaten wichtige Fortschritte erzielt worden. Aber die Diskussion ist noch nicht beendet. Darüber hinaus sind im vergangenen Jahr die Kreditfazilitäten des IWF reformiert worden, zum einen, um längere Inanspruchnahme von Krediten zu entmutigen, und zum anderen, um plötzlichem Vertrauensschwund oder Ansteckungseffekten angemessen entgegenwirken zu können (Supplementary Reserve Facility, SRF, und Contingent Credit Lines, CCL).

13. Ein wichtiges weiteres Reformvorhaben des IWF betrifft die Konditionalität. Konditionalität bleibt unverzichtbar, um die Ressourcen des Fonds zu schützen und die notwendigen Anpassungsprozesse zu fördern. Doch die Konditionalität uferte in der Vergangenheit zum Teil aus und war nicht immer belegt durch besondere strukturpolitische Expertise des IWF. Ich halte es für sehr wichtig, daß Länder, die ein Programm mit dem IWF vereinbaren, von sich aus Reformen bejahen. ,,Weniger" kann durchaus ,,mehr" sein, wenn es country ownership stärkt und damit einer entschlossenen Reformpolitik dauerhaft Bahn bricht. Meine Erfahrung ist es darüber hinaus, daß oft nicht mangelnder politischer Wille erfolgreiche Reformen behindert, sondern mangelndes Knowhow. Deshalb müssen wir einer effizienten technischen Hilfe und dem Aufbau leistungsfähiger Verwaltungsstrukturen in den Entwicklungsländern in Zukunft noch mehr Aufmerksamkeit widmen.

14. Globalisierung verlangt ein Politik-Konzept für eine Welt. Bei meinen Gesprächen in den Entwicklungsländern, nicht zuletzt in Afrika, wurde mir deutlich vermittelt — und dies nicht nur von Regierungsvertretern— , daß der IWF erwünscht ist, daß sein Rat und seine Expertise gesucht werden und natürlich auch die konzessionären Mittel der Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität (PRGF). Die Forderung, der IWF solle sich aus den armen Ländern zurückziehen, ist nicht durchdacht. Dies würde die Teilung der Welt fördern, wo wir doch globale Partnerschaft und Zusammenarbeit brauchen. Meine Gesprächspartner in Afrika haben mir insbesondere bestätigt: Das neue Konzept der Zusammenarbeit von Weltbank und IWF zur Unterstützung umfassender Länderstrategien zur Armutsbekämpfung (PRSP) beginnt Früchte zu tragen.

Zunehmend wird dabei erkannt, daß erfolgreiche Armutsbekämpfung auf zwei Beinen stehen muß: Entschlossene Anstrengungen der Länder, eigenverantwortlich die hausgemachten Ursachen der Armut anzupacken. Dies betrifft insbesondere gute Regierungsführung (good governance), die Achtung rechtsstaatlicher Grundsätze, die Beendigung bewaffneter Konflikte und die Bekämpfung von Korruption. Das zweite Bein besteht aus entschiedenerer, rascherer und umfassenderer Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft.

15. Schuldenerleichterung muß eindeutig Teil eines umfassenden Konzepts zur Armutsbekämpfung sein. Der IWF und die Weltbank haben im vergangenen Jahr in einer enormen Anstrengung 22 Länder zum sogenannten ,,Entscheidungspunkt" unter der erweiterten HIPC-Initiative gebracht. Im Ergebnis werden dadurch die Gesamtschulden dieser Länder auf ein Drittel des ursprünglichen Standes reduziert. Ich begrüße auch die Entscheidung einiger G 7 Länder, im Rahmen der HIPC-Initiative 100 Prozent der bilateralen Forderungen zu erlassen. Schuldenerleichterung kann aber nicht als ein Allheilmittel betrachtet werden. Kredit ist und bleibt ein wichtiges Element, um wirtschaftliche Entwicklung voranzubringen. Kredit muß aber auf Vertrauen beruhen, daß Verträge eingehalten werden. Die Förderung einer solchen Kreditkultur ist nicht nur für Entwicklung unentbehrlich, sondern auch für die Stabilität des internationalen Finanzsystems insgesamt.

16. Der wahre Glaubwürdigkeitstest für die Industrieländer, Armut zu bekämpfen, liegt für mich in ihrer Bereitschaft zur Marktöffnung gegenüber den armen Ländern und in der Einhaltung von Versprechungen an staatlicher Entwicklungshilfe. Die Regierungen und Parlamente in den Industrienationen haben hier eine Bringschuld. Sie müssen endlich den Entwicklungsländern freien Zugang zu ihren Märkten gewähren. Es ist ein politischer und wirtschaftlicher Irrsinn, daß in den OECD-Ländern 350 Milliarden Dollar jährlich für Agrarsubventionen aufgewendet werden, während gleichzeitig in den Entwicklungsländern die Armut vor allem in den landwirtschaftlichen Regionen besonders ausgeprägt ist. Und es ist überfällig, daß die Industrieländer endlich ihr Versprechen wahrmachen, 0,7 Prozent ihres Bruttosozialprodukts für staatliche Entwicklungshilfe aufzuwenden. Die deutsche Entwicklungshilfe entspricht mit ungefähr 0,26 Prozent des BSP in etwa dem Durchschnitt aller OECD-Länder. Ich hoffe, daß die Diskussion des Deutschen Bundestags über Globalisierung vor allem auch an dieser Stelle zu konkreten Ergebnissen in eigener Verantwortung führt, z.B. durch gesetzliche Festlegung, daß die 0,7 Prozent-Quote für Deutschland spätestens in zehn Jahren erreicht sein wird.


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