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Le programme du FMI et de la Banque mondiale
relatif à l'évaluation du secteur financier

Paul Hilbers,
chef adjoint de la division de la surveillance des systèmes financiers,
département de la monnaie et des changes du Fonds monétaire international

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Les crises financières qui ont sévi vers la fin des années 1990 ont mis en relief l'importance de la santé du secteur financier pour la stabilité macroéconomique des pays et—dans un monde toujours plus intégré—pour la discipline de l'architecture financière internationale.

Le programme d'évaluation du secteur financier (PESF), établi par le Fonds monétaire international (FMI) et par la Banque mondiale en 1999, est destiné à permettre l'évaluation des forces et des facteurs de vulnérabilité du secteur financier de façon à atténuer le risque de crise, explique M. Paul Hilbers, chef adjoint de la division de la surveillance des systèmes financiers au FMI.

Les crises financières sont loin de se faire rares. Depuis 1980, elles ont fait leur apparition dans à peu près les trois quarts des pays du monde, y compris dans de nombreux pays industriels. Mais c'est la crise asiatique de 1997 qui a mis en relief l'importance du secteur financier pour la stabilité macroéconomique et—dans un monde toujours plus intégré—celle de la santé des systèmes financiers pour le maintien d'un cadre financier discipliné.

Dans la foulée des crises financières survenues vers la fin des années 1990, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ont mis au point un dispositif, dit programme d'évaluation du secteur financier (PESF), destiné à permettre l'évaluation des systèmes financiers des pays membres. Ces systèmes regroupent toute la gamme des institutions financières, tels les banques, les fonds communs de placement et les sociétés d'assurance, ainsi que les marchés financiers eux-mêmes (titres, devises, marché monétaire, etc.). Ils englobent également le système des paiements et le cadre réglementaire et de surveillance qui sous-tend les opérations des institutions et des marchés financiers. Le PESF vise à identifier les forces et les facteurs de vulnérabilité du système financier ainsi qu'à réduire le risque de crise ; de ce point de vue, il contribue donc aux efforts destinés à promouvoir la stabilité financière et la croissance à l'échelle tant nationale qu'internationale.

Le PESF fait fond sur les travaux effectués précédemment par le FMI et par la Banque mondiale dans le domaine du secteur financier. Traditionnellement, le FMI s'est concentré sur les liens réciproques entre la santé du secteur financier et les résultats macroéconomiques, d'une part, et l'appui des mesures propres à réduire la probabilité de crises financières, ou à en diminuer l'intensité le cas échéant, d'autre part. Ces mesures visent, entre autres, à renforcer la surveillance des institutions financières et des marchés financiers par les autorités nationales dans la perspective de la réduction des risques excessifs, à améliorer la gestion des risques par ces institutions et à promouvoir la saine intermédiation des flux financiers. Elles portent aussi sur les questions macroéconomiques, notamment monétaires et budgétaires, l'objectif recherché étant de rendre le cadre macroéconomique plus stable et, partant, plus propice à la stabilité du secteur financier.

Consciente de l'importance qu'il revêt pour le développement et le recul de la pauvreté, la Banque mondiale fait porter ses efforts sur le rôle du secteur financier. L'expérience montre qu'un système financier qui fonctionne bien compte pour beaucoup dans la croissance économique, élément clé de la réduction de la pauvreté. À cet égard, la Banque mondiale a toujours appuyé le développement et le renforcement du secteur financier des pays.

Le PESF sert à déceler les éventuels facteurs de vulnérabilité du secteur financier de façon à pouvoir alerter les pays ainsi que d'aider la Banque mondiale et le FMI—et l'ensemble de la communauté internationale—à concevoir les formules d'assistance qui s'imposent. La qualité des évaluations repose dans une grande mesure sur la capacité analytique et le jugement de l'équipe, composée de membres du personnel de la Banque mondiale et du FMI, qui les effectue. Ceux-ci s'appuient sur leur expérience et sur celle de spécialistes issus de diverses institutions, dont des banques centrales, des agences nationales de surveillance et des organismes internationaux de normalisation, tels le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, l'Association internationale des contrôleurs d'assurance et l'Organisation internationale des commissions de valeurs. L'intervention de ces spécialistes externes constitue une composante précieuse du processus d'évaluation par les pairs, en particulier en ce qui concerne l'observation des normes et des codes du secteur financier.

Le PESF a été mis en route en mai 1999 à titre expérimental. Au départ, il s'appliquait à une dizaine de pays dont les systèmes financiers représentaient divers stades de développement. Parmi eux figuraient des pays industriels (dont le Canada et l'Irlande), des pays à marché naissant (Afrique du Sud, par exemple) et des pays en développement (tels le Cameroun et le Salvador). Le PESF a été très bien reçu par les pays qui y ont participé et par la communauté internationale ; en toute probabilité, il sera intégré aux programmes permanents du FMI et de la Banque mondiale

Les composantes du PESF

L'examen, par les équipes du PESF, des forces, des risques et des facteurs de vulnérabilité du système financier d'un pays s'articule autour de trois volets principaux : (1) l'évaluation de la stabilité du système financier, et notamment des facteurs macroéconomiques susceptibles d'avoir un effet sur les résultats du système aussi bien que des conditions présentes dans le système qui sont de nature à avoir des répercussions au niveau macroéconomique ; (2) l'évaluation du degré d'observation des normes, codes et bonnes pratiques afférants au système financier ; et (3) l'évaluation de la réforme et des besoins de développement du secteur financier. L'équipe identifie les mesures propres à renforcer le système financier ainsi que les éventuels plans pour faire face aux imprévus, et elle prépare l'évaluation détaillée des répercussions monétaires et budgétaires de ces mesures.

Par exemple, une hausse démesurée des prix des biens dans un pays (disons dans l'immobilier ou à la Bourse des valeurs) pourrait bien mettre les banques et autres créanciers dans une fâcheuse situation si ces biens constituaient la principale garantie d'une part importante de leurs prêts. Dans un tel cas de figure, l'équipe du PESF tente d'abord de déterminer s'il existe vraiment une hausse démesurée des prix, ses causes et, s'il y a lieu, la riposte que devraient préparer les autorités. Par ailleurs, elle examine la question de savoir si les institutions de prêt ont attaché une importance indue à la garantie dans le cadre de la prise de leurs décisions, si elles ont suffisamment envisagé la possibilité de la baisse des prix des biens lorsqu'elles évaluaient cette garantie et si leur capital atteint un niveau adéquat. L'équipe s'efforce également de déterminer si les responsables chargés de la surveillance suivaient l'évolution des risques d'assez près et s'ils donnaient des conseils aux institutions de prêt relativement à leurs pratiques. Elle fait des recommandations si elle décèle des lacunes dans ces domaines.

À long terme, la santé du système financier dépend en grande partie de l'existence d'un cadre réglementaire adéquat conjugué à la présence d'incitations structurées. Une évaluation PESF jauge la capacité et les pratiques en matière de réglementation à la lumière des fondements juridiques du secteur financier. Ainsi l'équipe du PESF va-t-elle procéder à l'évaluation systématique de l'observation des principes fondamentaux de Bâle en matière de contrôle bancaire, des pratiques suivies pour assurer la transparence des politiques monétaire et budgétaire et, s'il y a lieu, des normes applicables au marché boursier, à l'assurance et aux systèmes de paiement. Diverses autres questions juridiques et institutionnelles à même d'avoir une incidence sur le secteur financier peuvent également être passées en revue.

Outre les résultats économiques, il s'avère quelquefois nécessaire d'examiner la stratégie des autorités face au développement du système financier. Dans les pays en développement dont le marché financier est sous-développé, il conviendrait éventuellement de prêter une attention particulière aux possibilités de mise en valeur d'un marché des capitaux et de l'épargne contractuelle (assurance et fonds de retraite y compris). Ces éléments contribuent à la santé de l'ensemble du système financier, sans compter qu'ils appuient la croissance économique.

Ces diverses composantes nécessitent l'examen de toute une panoplie de domaines. Dans chacun d'eux, l'évaluation doit tenir compte de la structure du secteur financier du pays et elle doit se fonder sur les normes internationales, les pratiques optimales et l'expérience accumulée de la Banque mondiale, du FMI et d'autres institutions internationales ainsi que sur les informations relatives au marché. La gamme des domaines à considérer est étendue, mais le personnel de la Banque mondiale et celui du FMI possèdent de vastes connaissances de base qu'ils ont acquises en travaillant pour des institutions publiques nationales ou des institutions du secteur privé aussi bien que dans l'exercice de leurs fonctions actuelles. Ceci permet de cerner les questions qui présentent le plus d'intérêt pour un pays donné et, partant, de mieux cibler les travaux du PESF.

Les méthodes et les instruments

Une partie des méthodes et des instruments utilisés par les équipes du PESF ont été spécialement mis au point pour ce programme. En particulier, l'analyse macroprudentielle, qui comprend notamment les tests de résistance et l'analyse de scénarios, conjuguée à l'amélioration des méthodes appliquées pour juger l'observation des normes et des codes, a servi à appuyer et à renforcer la cohérence et la qualité de l'analyse du PESF.

L'analyse macroprudentielle vise à mettre en évidence les liens entre les résultats macroéconomiques et la santé du secteur financier. Les indicateurs macroprudentiels regroupent les indicateurs microprudentiels globaux de la santé des banques commerciales individuelles et autres institutions financières (notamment le caractère adéquat du capital, les recettes et la solvabilité), et les indicateurs macroéconomiques associés à la santé du système financier (la volatilité des taux de change et des taux d'intérêt, par exemple). On a eu l'occasion de constater que les indicateurs microprudentiels globaux sont essentiellement des indicateurs soit immédiats, soit différés de la santé du secteur financier. En revanche, les variables macroéconomiques peuvent révéler des déséquilibres propres à porter atteinte au système financier et elles ont tendance à être des indicateurs précurseurs. L'expérience montre que les crises financières surviennent généralement lorsque ces deux types d'indicateurs trahissent des facteurs de vulnérabilité, c'est-à-dire lorsque les institutions financières sont fragilisées et qu'elles se heurtent à des chocs macroéconomiques.

Les tests de résistance et l'analyse de scénarios aident à déterminer les répercussions des chocs macroéconomiques, des changements structurels et des innovations du secteur financier sur la rentabilité et la solvabilité des institutions financières. Ils fournissent un cadre utile et souple en vue de l'identification et de l'analyse des facteurs de vulnérabilité du secteur financier. Dans le cadre du PESF, les types de tests et de modèles qui sont utilisés varient selon la structure et les caractéristiques du système financier du pays examiné et selon les données disponibles. Par exemple, un pays qui exporte principalement des produits de base serait éventuellement plus susceptible de pâtir de la fluctuation des prix et des recettes d'exportation. Dans ce cas de figure, il y aurait sans doute lieu de se concentrer davantage sur l'éventualité de chocs externes que sur d'autres types de chocs. En outre, dans un tel pays, on pourrait envisager d'élargir la portée du choc externe potentiel qui sert de point de départ à la réalisation d'un test de résistance. Par ailleurs, ces tests et les analyses de scénarios effectués en collaboration avec les autorités se sont avérés très utiles pour ce qui est d'aider les pays membres à construire leur capacité de gestion des risques et d'encourager les responsables à soumettre périodiquement leur système financier à des tests de résistance.

Les évaluations, faites dans le cadre du PESF, de l'observation et de l'application des normes et des codes pertinents servent à identifier d'éventuelles carences de la réglementation du secteur financier et des pratiques à l'appui de la transparence et, par extension, à mettre en lumière les besoins de réformes et de développement dans les divers domaines visés. En outre, l'examen des normes sert de guide à l'évaluation de la stabilité générale du système financier et il aide les pays à mesurer la leur à l'aune de points de référence internationaux.

L'expérience acquise à ce jour confirme que l'évaluation des normes constitue une composante importante du PESF. La surveillance et le suivi de grande qualité des institutions et des marchés financiers revêtent une importance essentielle pour la stabilité des systèmes financiers qui sont intégrés aux marchés mondiaux et qui font face à toutes sortes d'innovations et de chocs d'ordre financier. De surcroît, l'évaluation des normes facilite l'identification et l'application des réformes réglementaires et opérationnelles nécessaires au développement progressif des systèmes financiers des pays et à leur intégration aux marchés financiers mondiaux. En revanche, elle joue un rôle relativement effacé pour ce qui est de cerner les facteurs de vulnérabilité immédiate des systèmes financiers, puisque ceux-ci sont influencés par toute une gamme de facteurs macroéconomiques et structurels. Dès lors, il convient de compléter ces évaluations par la collecte d'un large éventail d'informations et d'analyses si l'on veut obtenir une image complète des facteurs pertinents de risque et de vulnérabilité dans le cadre de l'évaluation de la stabilité de l'ensemble du secteur financier, comme le fait le PESF.

Les évaluations qui sont réalisées dans le cadre du PESF ne constituent pas une fin en soi. Il faut ensuite intégrer les résultats obtenus aux travaux de la Banque mondiale et du FMI. À cet égard, le FMI prépare une évaluation de la stabilité du secteur financier (ESSF) sur la base du rapport PESF. Cette évaluation se concentre sur les forces, les risques et les faiblesses du système financier dans un contexte macroéconomique et macroprudentiel plus vaste que précédemment, ce qui permet de se faire une idée de la stabilité globale du système. Les évaluations sont remises au conseil d'administration du FMI dans le cadre de la documentation réunie en vue des consultations au titre de l'article IV, c'est-à-dire en vue des discussions annuelles sur la politique macroéconomique qui ont lieu entre le FMI et ses pays membres. Ainsi les ESSF permettent-elles de placer le PESF et le suivi des systèmes financiers sous la surveillance du FMI. Les analyses effectuées dans le contexte des ESSF sont axées sur les conséquences probables des panoplies de mesures macroéconomiques et des chocs exogènes ainsi que sur les répercussions des réformes du secteur financier sur le plan de la rentabilité, de la solvabilité et des liquidités.

Par ailleurs, le PESF s'insère dans la logique du dialogue suivi de politique générale qui a lieu entre le personnel de la Banque mondiale et les autorités nationales. Les travaux diagnostiques du PESF constituent une évaluation détaillée du secteur financier d'un pays, laquelle sert de base à la formulation de la stratégie de la Banque vis-à-vis de ce pays en matière d'assistance et à l'octroi d'une assistance technique. En outre, le personnel de la Banque établit des évaluations du secteur financier (ESF) qui reprennent les points principaux du PESF, l'accent étant mis sur ce qui touche au développement et au renforcement de la capacité de construction des institutions dans le secteur financier du pays visé. C'est aux autorités nationales qu'appartient la décision de publier ou non les ESSF et les ESF. De même, si elles le souhaitent, elles peuvent publier séparément le résumé des évaluations portant sur le respect des normes du secteur financier et qui sont consignées dans des « rapports sur l'observation des normes et des codes » (RONC).

Les perspectives d'avenir

À ce jour, l'expérience menée avec le PESF s'est révélée concluante. Ce programme contribue à l'intégration de l'analyse du secteur financier aux discussions de politique économique et il fournit aux autorités nationales un cadre stratégique pour le renforcement et l'élargissement de leur secteur financier. Dans certains cas, par exemple, les liens entre les taux d'intérêt élevés et les prêts non performants ont été mis en lumière, ce qui a permis une analyse plus précise de la durabilité des taux élevés d'intérêt. Dans d'autres cas, le PESF a mis en relief la nécessité de renforcer la surveillance bancaire, d'améliorer la législation du secteur financier, de réduire les risques dans les systèmes des paiements et de règlements des titres ainsi que de renforcer la gestion de la dette souveraine. C'est ainsi à la suite du PESF qu'a été mise en place une assistance concernant la conception d'un mécanisme d'assurance des dépôts et la création de registres de crédit.

Il faut bien comprendre que le PESF ne va pas protéger les pays contre toutes les crises financières. Les indicateurs macroprudentiels, les tests de résistance et l'évaluation des normes ne sont pas pour autant infaillibles, quand bien même ils permettent de cerner les facteurs de vulnérabilité. À long terme, néanmoins, le PESF peut réduire la survenue de crises en mettant à la disposition des autorités nationales un examen approfondi et objectif de leur secteur financier, en identifiant les faiblesses à un stade précoce et en suggérant en temps opportun des ripostes efficaces.


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