Faciliter la restructuration de la dette des Etats, sans en dicter les termes
Anne Krueger
Premier Directeur général adjoint
Fonds monétaire international
Le Monde Economie
le 18 février 2002

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Pouvez-vous décrire votre proposition de restructuration de la dette des Etats souverains ? Est-elle seulement due à la crise que traverse l'Argentine ?

Notre action n'est guidée ni par les récents événements en Argentine ni par une quelconque insatisfaction à propos du débat sur la participation du secteur privé. Ce qui motive notre proposition, c'est plutôt le fait qu'il n'existe aucun moyen d'amener à une même table les pays et leurs créanciers pour résoudre les problèmes d'endettement intolérable, dans les plus brefs délais et de façon ordonnée.

On a beaucoup fait ces dernières années pour renforcer le système financier international, mais il y a dans ce domaine une importante lacune à combler. Lorsqu'un pays est véritablement accablé par le fardeau de la dette, celle-ci doit être restructurée d'une manière ou d'une autre. Malheureusement, les pays qui sont dans cette situation essaient souvent de retarder l'inéluctable.

En plus de la réticence à affronter les inévitables difficultés politiques et économiques, il y a des obstacles logistiques et juridiques considérables. Cette évolution est due en grande partie au fait que les pays ont emprunté de plus en plus sur le marché obligataire aussi bien qu'auprès des banques, et l'ont fait en recourant toujours plus à des dérivés financiers complexes. Les détenteurs d'obligations sont plus nombreux que les banques, et il est plus difficile de coordonner leur action. Il manque aussi souvent dans les contrats obligataires des clauses qui permettent à une majorité de modifier leurs conditions financières, ce qui conduit à une situation où des opportunistes bloquent le mouvement et poursuivent les débiteurs pour recouvrer leurs créances. Cela rend difficile la conclusion d'un accord entre les créanciers sur une restructuration, même si la plupart d'entre eux bénéficient d'un tel accord.

La crainte d'une restructuration inutilement désordonnée et brutale décourage indûment les pays débiteurs d'engager le processus. Nous ne cherchons nullement à faire de la restructuration une solution de facilité. Mais la mise en place de meilleures incitations pour encourager les débiteurs et leurs créanciers à résoudre ces problèmes d'endettement de leur propre initiative aideraient à remettre le pays sur pied, tout en établissant un terrain propice à la reprise du service de la dette et en limitant la gravité des crises.

Notre objectif est de proposer un cadre qui serve à catalyser des accords volontaires, sans qu'il faille nécessairement officialiser le processus. Le volet formel pourrait consister à ce que les dissidents soient tenus d'accepter un accord de restructuration dès lors qu'il a été approuvé par une large majorité des créanciers. Pour que la plupart des créances aient le maximum de valeur et pour limiter autant que possible le coût de l'opération pour le débiteur, ce système offrirait au pays débiteur une protection juridique contre ses créanciers pendant qu'il négocie la restructuration de la dette. Le débiteur pour sa part s'interdirait de puiser dans ses réserves pour payer des créanciers privilégiés ou particulièrement chicaneurs, et serait tenu en outre de négocier de bonne foi et d'adopter des mesures saines.

Quels seraient les avantages de cette nouvelle approche pour les pays endettés, les investisseurs et les institutions financières internationales elles-mêmes ?

Le pays débiteur, tout autant que les créanciers, a avantage à ce que la dette qui l'accable soit restructurée avant que ses réserves ne soient épuisées et qu'il ne se soit condamné à une grave récession économique. À l'heure actuelle, la crainte que ces problèmes d'endettement soient résolus dans la confusion entraîne aussi une baisse des obligations sur le marché secondaire lorsque le pays débiteur connaît des difficultés. Certains, c'est vrai, profitent de telles situations pour racheter meilleur marché les obligations de pays en difficulté, mais la plupart des investisseurs devraient faire bon accueil à un système susceptible de préserver la valeur de leurs créances, d'empêcher les paiements à des créanciers privilégiés et d'assurer une restructuration plus équitable.

Ce système plus ordonné aidera aussi les investisseurs à distinguer entre bons et mauvais risques, et il deviendra par conséquent plus facile aux pays qui conduisent une politique économique saine d'emprunter sur les marchés de capitaux. Quant aux pays qui mènent une politique plus laxiste, ils seront davantage incités à redresser le cap et risqueront moins d'accumuler une dette insupportable, suite à l'imprudence des prêteurs privés. Tout cela devrait contribuer à consolider et à stabiliser le système financier international et nous éloigner d'une situation dans laquelle les problèmes d'endettement doivent être résolus soit par des défauts de paiements aux effets extrêmement déstabilisateurs, soit par le renflouement des créanciers privés au moyen de fonds publics.

Votre approche soulève, semble-t-il, la question de la souveraineté des Etats et pourrait, parallèlement, mettre le FMI en situation de conflit d'intérêts en sa double qualité de créancier et de débiteur. Comment résolvez-vous ce problème ?

L'approche dont nous discutons laisse l'initiative au pays débiteur et à ses créanciers. Notre objectif est de faciliter la conclusion d'un accord sur l'indispensable restructuration et non d'en dicter les termes. Le FMI a un rôle crucial à jouer, car c'est l'enceinte dans laquelle la communauté internationale peut se prononcer sur la viabilité de la dette d'un pays et sur le bien-fondé de sa politique économique.

Mais il est d'autres points — le règlement des différends entre créanciers, par exemple — sur lesquels notre conseil d'administration risque en effet de se trouver face à des conflits d'intérêts. Ces questions pourraient être confiées à un organisme présentant les garanties juridiques nécessaires, au sein ou à l'extérieur du FMI.

La création d'une procédure de faillite internationale devra être approuvée par tous les membres du FMI. Est-ce possible ?

Il est certain que toute nouvelle approche de la restructuration des dettes souveraines devra recueillir un très large soutien dans la communauté internationale. Si nous devions la mettre en œuvre par un amendement des statuts du FMI, par exemple, il faudrait qu'elle soit approuvée par trois-cinquièmes de nos 183 Etats membres représentant ensemble 85 % des droits de vote.

Ce ne sera pas facile de mobiliser un tel consensus, mais j'ai le sentiment que le fonctionnement du système actuel suscite un large mécontentement et qu'il existe aujourd'hui une volonté réelle d'envisager d'autres solutions. De fait, je ne peux que me féliciter du soutien que nous avons reçu, depuis que la question a été soulevée l'an passé, de la part d'un certain nombre de pays industriels ou en développement et de divers segments de la société civile.

Votre proposition et d'autres initiatives prises dans ce sens ont été accueillies avec beaucoup de scepticisme par les marchés. Pensez-vous qu'ils vont changer d'attitude ?

L'opinion des marchés varie en fait beaucoup. Nombre d'opérateurs reconnaissent que le système actuel ne fonctionne pas aussi bien qu'il le faudrait et que la valeur de leurs créances sur les pays émergents chute de façon excessive lorsque ces pays sont en difficulté. Ils souhaitent que le processus soit plus ordonné et prévisible, mais veulent aussi l'assurance que le débiteur n'abusera pas de la protection juridique qui lui est offerte.

Certains, bien sûr, sont moins enthousiastes. Mais ils doivent comprendre que la communauté internationale n'est pas disposée à verser des sommes considérables à des pays dont la dette est insupportable pour assurer que les créanciers soient remboursés. Les dettes non viables doivent être restructurées, d'une façon ou d'une autre. Il s'agit seulement de savoir si la restructuration se fera à des conditions plus ou moins draconiennes. Un processus plus méthodique bénéficiera pour ainsi dire à tous, et je pense que les marchés se rallient de plus en plus à ce point de vue.

Propos recueillis par Serge Marti