Equitativa y sustancial: La tributación del sector financiero

Por Carlo Cottarelli

Sabíamos que la cosa no iba a ser fácil cuando el Grupo de los Veinte (G-20) le pidió al FMI que en la reunión cumbre de junio de 2010 diera su opinión sobre “la variedad de opciones que los países ya han adoptado o están estudiando para que el sector financiero contribuya de manera equitativa y sustancial a financiar la carga que representa una intervención pública encaminada a reparar el sistema bancario”.

Hoy por hoy, todo el mundo tiene una opinión clara y rotunda sobre la tributación del sector financiero. Los contribuyentes que financiaron el salvamento del sector durante la última crisis quieren que reembolse esos fondos, o por lo menos que no haya que emplearlos otra vez para lo mismo. Algunos desean volcar al uso público un porcentaje más grande del dinero que fluye a través del sistema financiero.

Al sector financiero le preocupa que se añadan nuevos impuestos a la pila de reformas regulatorias que probablemente le espera. Y los gobiernos de algunos países cuyo sector financiero capeó el temporal sin gran sobresalto se preguntan por qué tienen que ir a pedirle dinero ahora. Esas son las inquietudes que rodean la misión que nos encomendó el G-20.

La semana pasada presentamos un informe provisional a los ministros de Hacienda del G-20, centrándonos en su pregunta concreta: qué opciones hay para obtener fondos del sector financiero con los que pagar una intervención estatal que lo beneficie. El informe es confidencial pero aun así, como pueden haber notado, generó mucha atención. Así que me gustaría explicar cómo abordamos el tema.

Lo que pretendimos hacer es reflexionar fríamente sobre un tema que tanto enardece a la opinión pública. La cumbre de junio recibirá una versión revisada del informe y las opciones que tenemos elaboradas hasta ahora no le van a caer bien a todo el mundo (o quizás a nadie), pero sí esperamos promover el debate público aportando algunos análisis económicos y financieros. Lo hacemos con la mirada puesta en el futuro, no en el pasado. A la hora de decidir la tributación, es preferible prepararse para evitar desastres que dejarse llevar por la sed de venganza.

¿Qué hacer?

Lo que se busca es que las instituciones financieras acarreen con los costos fiscales directos que genere una quiebra o una crisis en el futuro, y quizá con un poco más, dados todos los otros costos que una quiebra bancaria puede crear para una economía.

También queremos que ambas eventualidades sean menos probables o, si ocurren, menos costosas. Desde nuestro punto de vista, hay dos tipos de impuesto que pueden cumplir ese objetivo.

Un “aporte a la estabilidad financiera”: Vengo a sepultar al César, no a rescatarlo

Una de las razones por las cuales la crisis resultó un entuerto tal es que muchos gobiernos carecían de las herramientas necesarias para desmantelar las instituciones en vías de quiebra de manera rápida y ordenada. En muchos casos tenían solamente dos opciones, sumamente desagradables ambas: permitir que una institución sistémica se viniera abajo y desatar el caos, o inyectar suficiente ayuda pública para mantener viva la institución, confirmando así la sospecha de que nunca la abandonarían a la quiebra. Los gobiernos no tenían manera de proceder a la “resolución” —un término que desconocían incluso muchos economistas— de una institución grande de camino a la quiebra.

La resolución significa que los accionistas pierden todo, el elenco directivo cambia y los acreedores con derechos no garantizados pierden un poco. Todo esto tiene que lastimar a los los propietarios y a los administradores lo suficiente como para reducir el problema del “riesgo moral”, que es lo que sucede cuando alguien asume demasiados riesgos con la expectativa de que, si las cosas salen mal, el costo recaiga en otra parte. Pero la mayoría de los países todavía no tienen este tipo de mecanismo. La estabilidad financiera exige crearlo.

Entonces, ¿dónde encaja la idea de un aporte? El procedimiento de resolución requiere efectivo por adelantado para despejar la incertidumbre de los acreedores (y de los acreedores de los acreedores, y así sucesivamente) asignándole rápidamente cierto valor a sus derechos. Y el sector financiero es el que debe pagarlo: esto forma —o debería formar— parte del costo de hacer negocios, igual que la garantía de los depósitos o el mantenimiento del sistema informático. A esto es a lo que nos referimos cuando hablamos de un aporte a la estabilidad financiera (AEF).

Así se lograría que el sector financiero pagara una parte razonable de estos costos de resolución antes de que ocurriera una crisis; de ser necesario, se agregaría lo que faltara después de sucedido un desastre (en Estados Unidos hay una propuesta parecida para recuperar parcialmente los costos del respaldo público).

Los costos de la crisis

Ya que estamos en el tema, mencionaré que lo primero que hicimos fue tratar de calcular cuánto les costó esta última crisis a los gobiernos en términos del apoyo directo al sector financiero. El resultado es, hasta el momento, alrededor de 2,7% del PIB del grupo de economías avanzadas del G-20. Para algunos, más; para otros, menos, incluida la mayoría de los países de mercados emergentes.

La suma es sustancial, pero aún más sustanciales fueron los riesgos durante la crisis, ya que las garantías y otros pasivos contingentes promediaron alrededor de 25% del PIB para las economías avanzadas del G-20. Y no estamos teniendo en cuenta los costos fiscales indirectos de las recesiones y, en menor medida, de los programas de estímulo —que están disparando la deuda pública— ni, quizá lo peor de todo, la pérdida acumulativa del producto de aproximadamente 27% del PIB.

El AEF comenzaría como un gravamen simple sobre algunas variables del balance (y quizá fuera del balance), pero más adelante se afinaría en función de cuánto contribuye cada institución al riesgo financiero, dándole así cierto incentivo para reducirlo. Sería permanente (para que no deje de surtir sus efectos benéficos, por lo menos hasta que no se haya logrado lo suficiente mediante las soluciones regulatorias) y lo pagarían todas las instituciones financieras (porque todas se benefician de la mayor estabilidad financiera conseguida gracias al mecanismo de resolución).

No importa tanto si los ingresos generados por este cargo se tratan como cualquier otro ingreso tributario o se destinan a un fondo especial para facilitar los procedimientos de resolución. El impacto fiscal es el mismo (suponiendo, por supuesto, que la decisión de crear o no un fondo especial no afecte a otras políticas): el gobierno se ve obligado a vender menos bonos en el mercado abierto, o bien porque tiene más ingreso tributario o bien porque el fondo es un cliente cautivo. El principal argumento a favor de la creación de un fondo especial es que habría más seguridad de que el organismo encargado de ejecutar el procedimiento de resolución tendría fácil acceso a los recursos necesarios.

Un “impuesto sobre la actividad financiera”

El impuesto sobre la actividad financiera (IAF) no es más que un impuesto sobre la suma de las utilidades de las instituciones financieras y las remuneraciones que pagan. Parece sencillo y, básicamente, es sencillo. Pero la pregunta es: ¿por qué otro impuesto más sobre las instituciones financieras? Aquí es donde la cosa se pone un poco complicada, así que les pido paciencia.

Las utilidades más las remuneraciones son un valor agregado. Así que un impuesto de este tipo sería una especie de impuesto sobre el valor agregado, o IVA. Y eso quizá tendría sentido, porque el IVA actual no funciona bien para los servicios financieros, que en gran medida están exentos de IVA. Eso significa que con un impuesto sobre la actividad financiera de este tipo el tratamiento tributario del sector financiero podría parecerse más al de otros sectores, y así se contrarrestaría la tendencia del sector a producir instituciones demasiado grandes, únicamente por razones tributarias.

Ahora bien, supongamos que la base tributaria incluyera solamente las remuneraciones que superen un determinado nivel alto, y solamente las utilidades que superen una tasa de rendimiento “normal”. En ese caso, la base del IAF representaría un impuesto sobre los rendimientos por encima de niveles competitivos percibidos por el sector. Para algunos, tributar ese excedente es justo.

Otra alternativa es incluir exclusivamente las utilidades que superan cierto nivel muy por encima de lo normal. Tributar parte de esos rendimientos elevados durante las épocas de prosperidad podría ayudar a corregir la tendencia al riesgo excesivo que se manifiesta cuando las instituciones financieras no dan suficiente importancia a lo que puede ocurrir cuando se termina la bonanza (ya sea porque su responsabilidad es limitada o porque piensan que el gobierno no las abandonará a la quiebra).

La otra opción: el impuesto sobre las operaciones financieras

También examinamos la idea de un impuesto general sobre las operaciones financieras (IOF); los últimos meses no dejan duda alguna de cuánto apoyo popular hay detrás de esta idea. Este impuesto se pagaría cada vez que se compra o se vende una acción, un bono u otro instrumento financiero, o cada vez que se compra o se vende moneda extranjera.

Todavía no tenemos conclusiones firmes —el informe por el momento es provisional—, pero aunque el IOF es viable en algunas modalidades (de hecho, la mayoría de los países del G-20 ya tributan algunas operaciones financieras), no creemos que esta sea la manera ideal de alcanzar los dos objetivos que hemos mencionado. El IOF no se centra en la reducción del riesgo sistémico y no tributa bien los rendimientos no competitivos del sector financiero; gran parte de la carga bien podría recaer en el consumidor común y corriente.

Además, la industria de los servicios financieros es muy hábil a la hora de eludir este tipo de impuesto (y también, de hecho, el aporte a la estabilidad financiera y el impuesto sobre la actividad financiera, pero aparentemente en menor medida).

Una manera de compararlos es pensar que, así como el IAF es como el IVA, el IOF es como el impuesto sobre los ingresos brutos, y la mayoría de los países descubrieron hace mucho tiempo que el IVA es mejor para recaudar ingresos o, como dirían los expertos, más “eficiente”. Esto no significa descartar el IOF en otros contextos, pero para lo que se pretende conseguir aquí no es la solución más eficaz.

¿Le tocaría a todo el mundo?

Varios países que no tuvieron que inyectar grandes recursos en sus instituciones financieras son lógicamente reacios a imponerles más cargos. Al mismo tiempo, las instituciones financieras son tan hábiles en el arbitraje tributario y regulatorio que los países que quieren actuar temen quedar en desventaja respecto de los que no quieren.

Pero esta tensión no es tan aguda como parece. Si la historia de las finanzas nos ha enseñado algo, es que nadie debe considerarse inmune a las quiebras y las crisis. Además, si el aporte a la estabilidad financiera en particular está debidamente calibrado en función del riesgo, a los países con sistemas más seguros simplemente les tocará un aporte más pequeño. Y es importante señalar que lo último que queremos hacer es reprimir o sepultar el sector financiero imponiéndole una carga pesada: al igual que la oferta de alimentos, tiene demasiadas cosas buenas para el crecimiento económico.

Los próximos pasos

Lo que le presentamos a los ministros del G-20 fue un informe provisional, en el que seguiremos trabajando a la luz del debate del viernes. También continuaremos atentos a otros puntos de vista. Una dimensión de nuestro trabajo en la que ya se ha hecho mucho hincapié es que toda iniciativa tributaria debe estar coordinada con las iniciativas regulatorias, así que tenemos por delante más cálculos y arduo trabajo. Con todo, nuestra expectativa es contribuir al debate de lo que realmente importa: cómo reducir el riesgo y el costo de futuras quiebras financieras.

Carlo Cottarelli es Director del Departamento de Finanzas Públicas del FMI.