Cómo elaborar un plan fiscal a mediano plazo creíble

Por Olivier Blanchard y Carlo Cottarelli
Publicado el 4 de noviembre de 2010 en iMFdirect

¿Cómo lograr que la política fiscal brinde suficiente respaldo a la actividad económica y dar seguridad a los mercados de que la solvencia fiscal no corre peligro? La mala situación en la que se encuentran las cuentas fiscales de la mayoría de los países avanzados requiere austeridad fiscal para evitar que la crisis de confianza que está golpeando a algunas pequeñas economías avanzadas se propague a otras más grandes. Pero no en este preciso momento: la recuperación podría desestabilizarse si, en lugar de adoptar medidas restrictivas paulatinamente, se las concentrara de manera desproporcionada al comienzo de la etapa de ajuste.

Sin embargo, ¿es posible optar por un ajuste paulatino y aun así lograr credibilidad? Sí, pero probablemente se necesiten varios elementos. Su combinación exacta depende de las circunstancias de cada país, pero estos son los que recomendamos.

1.  Reglas fiscales

Para empezar, los países pueden adoptar reglas que limiten su comportamiento en el futuro, con un firme respaldo legislativo y sanciones debidamente duras en caso de quebrantamiento.

Pero la verdad es que si bien las reglas ayudarán, probablemente resulten insuficientes. No olvidemos que una regla fiscal que es apropiada para el largo plazo —por ejemplo, una regla para lograr un presupuesto equilibrado estructural— no se puede aplicar de inmediato cuando el punto de partida es en muchos casos un déficit de casi dos dígitos. Se necesita un período de convergencia, como ocurre con las nuevas reglas fiscales de Alemania, que buscan alcanzar un saldo estructural equilibrado recién en 2016. Y para que la convergencia sea creíble se requieren otros elementos.

2.  Límites de gasto plurianuales

Segundo, será crucial instituir topes de gasto plurianuales razonables, respaldados no solo por los gobiernos sino también por los parlamentos. En los países con un coeficiente de gasto elevado, el ajuste en gran medida deberá ser producto de la moderación del gasto. Ese ha sido un componente de soluciones fiscales exitosas, como las de Suecia y Canadá en los años noventa. Está ausente en varios países, entre ellos en la economía mundial más grande.

En este ámbito, la dificultad radica en conciliar la necesidad de topes fijos, que no son fáciles de revisar, con un poco de flexibilidad en caso de que la recuperación se descarrile.

• Eso significa que algunos elementos deberían estar exentos de los topes, particularmente los gastos cíclicos (como las prestaciones por desempleo), no discrecionales (como los pagos de intereses) o fiscalmente neutrales (como los proyectos financiados por la Unión Europea).

• También es necesario que el proceso legislativo de revisión de los topes (que suele ser anual y probablemente sea inevitable al menos en algunas partidas de gasto) no se transforme en un desbarajuste fiscal.

3.  Presupuestación abierta con rendición de cuentas

Esto nos lleva al tercer elemento, la transparencia fiscal. Los países deben formular presupuestos y presentarlos al público con transparencia. Los mercados y el público deben estar seguros de que los planes a mediano plazo, o sus modificaciones, están justificados por factores macroeconómicos decisivos, y no por objetivos políticos a corto plazo, por ejemplo. También deben tener la seguridad de que las proyecciones de ingresos —y los supuestos de crecimiento que las sustentan— no son fruto de fantasías.

La mejor manera de hacerlo es estableciendo un agente fiscal que goce de independencia política y vigile la formulación de las medidas fiscales. En Estados Unidos ese papel lo desempeña la Oficina de Presupuesto del Congreso. En muchos países europeos no existe un ente tal, pero algunos —como Alemania y el Reino Unido— lo crearon hace poco, tras la experiencia positiva de los países nórdicos. Para estas nuevas instituciones, el reto consistirá en dar muestra de verdadera independencia. En los demás casos (los dos países avanzados con los coeficientes deuda/PIB más elevados —Japón e Italia— aún no han creado organismos de este tipo) es necesario actuar con urgencia.

La transparencia también significa proporcionar al público información exhaustiva sobre el estado de las finanzas públicas. Esto seguramente ya ocurre en los países avanzados, ¿no es cierto? No.

• De los nueve países avanzados del G-20, ¿cuántos elaboran estadísticas fiscales que abarcan la totalidad del sector público, incluidos el banco central, las instituciones estatales de garantía hipotecaria y otras corporaciones estatales? Solamente tres.

• ¿Cuántos publican información no solo sobre la situación fiscal de base, sino también sobre lo que sucedería si se produjera un shock como un aumento de las tasas de interés? Solamente cinco.

• ¿Cuántos publican estados adecuados de los gastos tributarios (la pérdida de ingresos originada por el trato impositivo especial que reciben ciertos sectores y actividades)? Solamente cuatro. (¿Y qué sentido tienen los topes de gasto si se los puede esquivar mediante deducciones impositivas?)

• ¿Cuántos países hacen estas tres cosas? Solamente Canadá.

4.  Disciplina en la preparación y ejecución del presupuesto

El siguiente elemento que necesitan los países es más disciplina en los procesos de preparación y ejecución del presupuesto. La preparación del presupuesto debe regirse por los topes globales a mediano plazo del déficit y del gasto. Es decir, debe estar dictada “desde arriba hacia abajo”. La ejecución del presupuesto debe estar sustentada por procesos que reduzcan al mínimo el riesgo de incumplimientos. En este ámbito los países avanzados andan relativamente bien. Pero todavía tienen margen para mejorar, incluso en el caso de algunas economías europeas.

Cómo combinar todos estos elementos

Por último, llegamos a la parte más espinosa: los países deben tomar algunas medidas ya mismo para que el ajuste pueda tomar cuerpo.

¡Pero, cómo! ¿No dijimos acaso que es mejor espaciar las medidas (a menos que eso empeore más la situación)?

Aquí corresponde hacer una distinción entre aprobar medidas y ejecutarlas. En la mayoría de los casos, no sería apropiado concentrar la ejecución de medidas al comienzo del período de ajuste. Pero definitivamente conviene tomar ya mismo decisiones legislativas sobre medidas que entrarán en vigor más adelante, o que influirán en la economía paulatinamente, con el correr del tiempo. Por ejemplo, entra en esta categoría un congelamiento parcial o total de la renovación de puestos que quedan libres al jubilarse el personal público.

Se trata de una solución sencilla, ¿no es cierto? Por supuesto que no; de lo contrario, ya se la habría puesto en práctica. Pero es más fácil que hacer frente a las consecuencias de vivir sin un plan fiscal a mediano plazo creíble.

Posdata: Todo esto no es más que un anticipo. Lo interesante será ver cómo funcionan en la práctica los planes de ajuste fiscal a mediano plazo anunciados en los últimos meses por economías grandes. Y para eso, no se pierda nuestro nuevo informe: Fiscal Monitor.



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