La protection des ressources du FMI et l’évaluation du dispositif de sauvegarde des banques centrales

le 30 janvier 2017

Lorsque le FMI accorde un prêt à un pays, il procède à un travail de vérification approfondi pour s’assurer que la banque centrale recevant ses ressources est en mesure de gérer ces fonds et de communiquer des informations financières fiables. L’expérience acquise avec les «évaluations des sauvegardes», instituées en 2000, montre les effets positifs qu’elles ont eus pour de nombreuses banques centrales, en améliorant notamment la gouvernance, les systèmes de contrôle et les mécanismes de communication des informations financières.

Préserver les ressources du FMI pour que les autres pays membres continuent d’en disposer à l’avenir

Les Statuts du FMI stipulent que l’utilisation de ses ressources doit être accompagnée de «garanties adéquates». Le but est de veiller au remboursement des prêts accordés aux pays membres à l’échéance, afin que ces ressources puissent être mises à la disposition d’autres pays qui en ont besoin. Les mesures de garantie prennent diverses formes, telles que les limites d’accès ou d’emprunt, les conditions dont les prêts sont assortis, les dispositions prévues pour traiter les problèmes d’arriérés ou les cas de communication d’informations inexactes, et enfin, l’«évaluation des sauvegardes» des banques centrales.

L’«évaluation des sauvegardes» en quelques mots

L’évaluation des sauvegardes est un examen-diagnostic de cinq grands volets du cadre de gouvernance et de contrôle de la banque centrale (dénotés par l’acronyme anglais ELRIC) visant à préserver les ressources décaissées par le FMI et à éviter autant que possible le risque de communication inexacte des principales données au FMI. La gouvernance est un principe fondamental dominant dans chacun des cinq volets du dispositif ELRIC.

Mécanisme d’audit externe : la publication par la banque centrale d’états financiers vérifiés par un auditeur indépendant conformément aux normes internationales est une des principales obligations de la politique des sauvegardes. Une évaluation porte aussi sur le processus de sélection et la rotation des cabinets d’audit, la qualité de l’audit, et la communication entre les auditeurs et les organes de gouvernance que sont le conseil d’administration et le comité d’audit de la banque centrale.

Structure légale et autonomie : l’intervention de l’État peut brider l’autonomie d’une banque centrale et accroître les risques associés à ses opérations. L’évaluation se centre sur les lois et règlements qui agissent sur l’autonomie, la transparence et la gouvernance liées à la banque centrale, ainsi que sur les pratiques en la matière. Elle vise en outre à vérifier si la structure légale sous-tend les quatre autres volets du dispositif ELRIC.

Information financière : l’évaluation vise à déterminer si la banque centrale adhère aux pratiques optimales internationales de transparence en matière de comptabilité et d’information financières. L’utilisation de normes internationalement reconnues permet d’assurer la cohérence et la fiabilité des informations fournies. Compte tenu de l’importance des données monétaires communiquées dans le cadre des programmes appuyés par le FMI, la cohérence entre les informations financières publiées et les données comptables sous-jacentes fait aussi l’objet d’un examen approfondi.

Mécanisme d’audit interne : la fonction d’audit interne a pour rôle d’évaluer l’efficacité des méthodes internes de gestion des risques, de contrôle, et de gouvernance d’une banque centrale. Le FMI vérifie si la fonction d’audit interne est dotée de suffisamment de ressources humaines et jouit d’une indépendance institutionnelle suffisante pour s’acquitter de cette mission. L’évaluation passe également en revue la conformité aux normes internationales.

Système de contrôle interne : de bonnes pratiques, politiques, et procédures de gouvernance sont nécessaires pour préserver les actifs d’une banque centrale et gérer les risques auxquels elle est exposée. L’évaluation est axée sur la surveillance exercée par le conseil d’administration et le comité d’audit de la banque centrale, ainsi que sur les systèmes de contrôle de la gestion des changes, des opérations comptables et bancaires, des opérations relatives aux encaisses et au coffre, et de la communication des données monétaires au FMI.

Les différentes étapes d’une évaluation des sauvegardes

Les banques centrales communiquent des informations — au FMI dans les cinq domaines énumérés ci-dessus, notamment leurs états financiers, les rapports d’audit interne et externe, la législation relative à la banque centrale, et une description synthétique des contrôles internes —. Les services du FMI examinent cette documentation et s’entretiennent avec les services de la banque et avec les auditeurs externes, en réalisant en général une visite sur place. À l’issue de cette procédure, un rapport d’évaluation est préparé, qui comprend des recommandations pour remédier aux lacunes relevées. Les recommandations prioritaires peuvent être intégrées aux repères du programme.

Les autorités des pays ont la possibilité de soumettre leurs observations sur les rapports des sauvegardes avant qu’ils ne soient formalisés. Les rapports d’évaluation des sauvegardes sont confidentiels et ne sont pas communiqués au Conseil d’administration du FMI. Ce dernier est toutefois informé de leurs principales conclusions et recommandations qui figurent sous forme résumée dans les rapports-pays, et reçoit également les rapports thématiques d’activités tous les deux ans. Avec le consentement écrit de la banque centrale concernée, les rapports d’évaluation peuvent être communiqués à la Banque mondiale ou, si cela est justifié, à la Banque centrale européenne, à titre confidentiel. Sur demande, les bailleurs de fonds peuvent être informés de façon formelle à titre confidentiel, avec le consentement de la banque centrale

Les services du FMI assurent le suivi de la mise en œuvre des recommandations et des éventuelles modifications des sauvegardes de la banque centrale considérée, jusqu’à ce que l’encours de crédit du pays membre passe sous le seuil de suivi post-programme. À partir de ce moment-là, le suivi se limite normalement à un examen des résultats de l’audit externe annuel. Les accords au titre de la ligne de crédit modulable (LCM) sont dispensés d’une évaluation complète des sauvegardes, en raison de la rigueur des critères à remplir pour en bénéficier; aussi la procédure d’évaluation des sauvegardes se limite-t-elle à l’examen de l’audit externe le plus récent de la banque centrale. Les pays membres peuvent aussi demander une évaluation volontaire dans les cas où un accord non financier est conclu avec le FMI.

Lorsque l’évaluation des sauvegardes a été achevée dans les 18 mois qui précèdent l’approbation d’un nouvel accord succédant à un accord existant, il n’est pas nécessaire de procéder à une évaluation de mise à jour. Par ailleurs, aucune évaluation n’est requise lors du relèvement des niveaux d’accès des accords existants ou si une banque centrale, qui présente un solide historique, a fait l’objet d’une évaluation des sauvegardes au cours des quatre années écoulées.

Lorsque le FMI prête ses ressources sous forme d’appui budgétaire direct à un pays, un accord doit être conclu entre la banque centrale et l’état, stipulant le rôle et les obligations de chacun pour le remboursement de ce prêt au FMI. En 2015, un examen des sauvegardes budgétaires des Trésors Publics a été mis en place pour les cas où un pays membre sollicite un accès exceptionnel, et où il est attendu qu’au moins 25 % des ressources du FMI soient utilisées sous forme d’appui budgétaire direct.

L’évaluation des sauvegardes complète les autres activités du FMI

La politique d’évaluation des sauvegardes a été crée en mars 2000, à la suite de plusieurs cas de communication de données inexactes au FMI et d’allégations d’utilisations abusives de ses ressources. Elle fait maintenant partie intégrante des activités de prêts du FMI et 288 évaluations ont été réalisées à ce jour pour 95 banques centrales. La politique d’évaluation des sauvegardes a été révisée par le Conseil d’administration tous les cinq ans.

Les évaluations des sauvegardes sont réalisées indépendamment des autres activités telles que la surveillance , les échanges liés aux programmes et l’assistance technique . Elles se distinguent aussi des initiatives volontaires du FMI qui visent à renforcer la transparence et améliorer l’intégrité des données, telles que les programmes d’évaluation du secteur financier (PESF) , les rapports sur l’observation des normes et codes (RONC) et l’adhésion aux normes de diffusion des données.