Note d'information au public No. N° 07/67

Note d'information au public: Le FMI conclut les consultations de 2007 au titre de l'article IV avec le Togo

le 13 juin 2007

Le Conseil d'administration du Fonds monétaire international (FMI) a conclu, le [8 juin 2007], les consultations au titre de l'article IV avec le Togo¹.

Contexte général

1. Le Togo est confronté à des défis majeurs pour son développement, après 25 années de marasme économique. La longue crise politique que le pays a traversée et la suspension de l'appui des donateurs ont mis à rude épreuve l'économie, l'infrastructure et les institutions togolaises. Les secteurs d'exportation traditionnels ont été érodés par l'évolution défavorable des termes de l'échange, l'appréciation du taux de change en termes réels et la mauvaise gestion des entreprises publiques. Les problèmes de gouvernance et les difficultés du secteur bancaire ont inhibé l'investissement privé. Les déficiences de la gestion budgétaire ont entraîné l'accumulation rapide de la dette et des arriérés, ce qui a porté la dette aux niveaux insoutenables où elle se situe à l'heure actuelle.

2. Au cours des 12 derniers mois, le Togo a engagé d'importantes réformes politiques et économiques. L'un des principaux objectifs est de mettre un terme à la crise sociopolitique par la tenue des premières élections libres et transparentes depuis des décennies, qui sont aussi considérées comme déterminantes pour la reprise de l'appui des bailleurs de fonds. Les autorités ont entrepris d'importantes réformes économiques, en prenant notamment des mesures pour accroître le respect de l'orthodoxie budgétaire. Les politiques économiques sont suivies dans le cadre d'un programme de référence de neuf mois qui devrait ouvrir la voie à un accord FRPC, et à terme, à l'allègement de la dette au titre de l'initiative PPTE et de l'IADM.

3. Une modeste reprise économique s'est amorcée, après l'effondrement de 2005. Selon les estimations, la croissance du PIB réel a été de 2 % en 2006, l'amélioration du climat politique et le dynamisme des services liés au commerce ayant compensé l'effet de freinage que la crise de la filière coton et les délestages quotidiens des fournitures d'électricité ont eu sur la croissance. Le déficit extérieur courant s'est légèrement creusé, dénotant l'impact du renchérissement du pétrole et la baisses des exportations de coton. L'appréciation de l'euro (et donc du franc CFA) par rapport au dollar EU et l'évolution défavorables des termes de l'échange ont affaibli la compétitivité extérieure du Togo ces dernières années. Malgré des entrées massives de liquidité, l'inflation a été maîtrisée. L'expansion de la masse monétaire au sens large a été de 22 % en 2006, le climat politique plus apaisé ayant suscité une poussée des envois de fonds et des entrées de capitaux liées au commerce. Si ces entrées ont permis de doper les avoirs extérieurs nets du système bancaire, ils se sont pas traduits par un accroissement du crédit intérieur. Ils n'ont pas eu non plus d'effet tangible sur les prix intérieurs. L'inflation est tombée à 2¼ % en glissement annuel en février 2007, l'augmentation des prix des denrées alimentaires ayant été contenue par l'amélioration des conditions de l'offre de produits agricoles dans les pays voisins.

4. La politique budgétaire s'est considérablement améliorée au second semestre 2006. La mobilisation des recettes s'est affermie, sous l'effet des récentes réformes de l'administration, du recouvrement des arriérés fiscaux et d'un transfert de bénéfices exceptionnel de la BCEAO. Les autorités ont renforcé le contrôle des dépenses au second semestre 2006 en réduisant les opérations extrabudgétaires. Le produit de l'émission obligataire effectuée sur le marché régional en février 2006 a été affecté pour l'essentiel à l'amélioration de l'infrastructure et à la réduction des arriérés de paiement vis-à-vis des fonctionnaires et des producteurs de coton. Le déficit du budget intérieur primaire pour 2006 a été limité à 1 % du PIB et les arriérés de paiement intérieurs ont diminué pour la première fois depuis plusieurs années. Les arriérés de paiement extérieurs ont continué à s'accumuler, dénotant le niveau excessivement élevé de la dette publique du Togo (environ 103 % du PIB). Le budget 2007 vise à affermir la stabilité macroéconomique en année électorale, en ramenant le déficit du budget primaire à ½ % du PIB. L'ajustement proviendra d'une forte réduction des dépenses discrétionnaires, épaulée par les réformes destinées à réduire au minimum le recours à des procédures de dépenses exceptionnelles. Les crédits alloués à la santé, à l'éducation et à l'infrastructure publique resteront globalement inchangés.

5. Les autorités ont entrepris d'importantes réformes structurelles, en prenant notamment des dispositions pour renforcer la gouvernance budgétaire. Les réformes de l'administration des recettes publiques ont démarré à la mi-2006 avec le remplacement des directeurs des impôts et des douanes, et la clôture des comptes bancaires servant à réorienter les recettes vers des opérations extrabudgétaires. Ceci a été suivi par la mise en place de programme d'audits internes et externes à la direction des impôts et par des mesures destinées à installer des logiciels performants à la direction des douanes. Contrairement aux années précédentes, les engagements de dépenses et les ordres de paiements du budget 2006 ont été clos avant le 31 décembre, ce qui favorisera le contrôle des dépenses en 2007. Un récent audit a validé la dette et les arriérés intérieurs publics représentant environ 21 % du PIB à fin 2005. Les audits de la société cotonnière publique, la SOTOCO sont en cours et le gouvernement a poursuivi le remboursement des arriérés de la SOTOCO envers les producteurs de coton.

6. Malgré des injections répétées de liquidité, plusieurs grandes banques restent fragile et représentent un risque pour la stabilité macroéconomique. Les banques togolaises présentent le ratio de prêts improductifs le plus élevé de la zone UEMOA, qui est surtout révélateur des prêts accordés par le passé à des entreprises déficitaires des secteurs du coton et des phosphates. Bien que l'État togolais ait pris en charge certains prêts improductifs, plusieurs banques restent fortement sous-capitalisées et une banque a été en proie à des problèmes de trésorerie. Les autorités ont récemment renforcé le suivi de la liquidité bancaire et mis au point une stratégie de renforcement et de restructuration des banques en difficultés, en collaboration avec la Commission bancaire de l'UMOA et l'assistance technique du FMI.

Évaluation par le Conseil d'administration

Les administrateurs saluent les réformes politiques et économiques récemment mises en œuvre par le Togo : elles constituent une étape importante permettant de rompre avec le passé. De l'avis des administrateurs, la formation du gouvernement d'unité nationale et les progrès accomplis dans l'organisation d'élections législatives libres ont contribué à rétablir la confiance dans l'économie et à soutenir la reprise économique naissante.

Les administrateurs se sont félicités des bons résultats obtenus par le Togo dans le cadre du programme de référence. Ils ont loué les progrès accomplis dans le retour à la rigueur budgétaire et le renforcement de la gouvernance, notamment au regard des réformes entreprises pour renforcer les administrations fiscale et douanière et améliorer le contrôle des dépenses. Les administrateurs ont pris note également des audits de la dette intérieure et de la société cotonnière publique. Ils ont encouragé les autorités à agir de manière à éviter les retards et à respecter, dans le cadre du programme de référence, les repères structurels qui tardent à l'être.

Les administrateurs ont fait remarquer toutefois que les risques de dégradation des perspectives économiques restaient importants. Parmi ces risques figurent notamment de possibles perturbations du processus électoral, les faiblesses du secteur financier (susceptibles d'avoir aussi des répercussions néfastes à l'échelle régionale) et l'aggravation des problèmes d'approvisionnement énergétique.

Les administrateurs ont souligné qu'il importait d'endiguer les pressions qui s'exercent sur le budget durant la période préélectorale. Ils ont remarqué que les difficultés du secteur de l'énergie, de la filière du coton et du système bancaire pourraient créer des pressions supplémentaires. Pour atténuer les risques de dépassement de dépenses ou ceux liés à d'éventuels déficits des appuis extérieurs, les administrateurs ont encouragé les autorités à renforcer le contrôle des dépenses, à améliorer le suivi de l'exécution budgétaire et à surseoir aux dépenses non prioritaires dans la mesure du possible.

Les administrateurs ont insisté sur la nécessité de progresser vers la viabilité des finances publiques et de la dette. La poursuite des réformes visant à renforcer l'orthodoxie budgétaire sera déterminante pour accroître la mobilisation des recettes et assurer la réaffectation des crédits budgétaires en faveur de la santé, de l'éducation et de l'infrastructure. Un renforcement progressif du solde budgétaire primaire, de pair avec un allègement complet de la dette au titre des initiatives PPTE et IADM, contribuerait à ramener la dette à des niveaux soutenables et à prévenir l'accumulation de nouveaux arriérés. Les administrateurs ont noté que la réalisation de progrès vers les OMD est tributaire d'une forte augmentation de l'aide extérieure par rapport à son modeste niveau actuel. L'amélioration de la gestion des dépenses publiques est considérée comme une importante condition préalable à l'accroissement des flux d'aide.

Les administrateurs ont jugé que l'appartenance du Togo à l'union monétaire de l'UEMOA constitue un important point d'ancrage pour la stabilité du pays. Ils se sont dits toutefois préoccupés par la perte de compétitivité extérieure du Togo durant les vingt dernières années, due principalement aux lacunes existant en matière de gouvernance, à la détérioration de l'infrastructure, aux chocs des termes de l'échange et — plus récemment — à l'appréciation du taux de change réel. Compte tenu du niveau relativement bas des salaires togolais, toutefois, les administrateurs estiment que peu d'éléments attestent d'une surévaluation prononcée du taux de change. Les administrateurs ont insisté néanmoins sur la nécessité d'améliorer la compétitivité extérieure, afin de stimuler la croissance économique et contenir le creusement du déficit extérieur courant. La politique économique devrait viser avant tout à accélérer le rythme de progression de la productivité, ce qui nécessitera une amélioration du climat de l'investissement grâce à la mise en œuvre de réformes structurelles, la réalisation d'investissements dans l'infrastructure et l'amélioration de la discipline budgétaire.

Selon les administrateurs, le grand défi à moyen terme du Togo est de relancer et maintenir la croissance économique après un quart de siècle de déclin. Ils ont fait remarquer que la fin de la longue crise politique et la reprise de la coopération avec les bailleurs de fonds seront déterminantes pour la relance de la croissance. La réforme des entreprises publiques des secteurs du coton et des phosphates constitue un défi supplémentaire, ainsi que les politiques visant à accroître la diversité et la productivité dans l'agriculture. Les administrateurs ont encouragé les autorités à œuvrer avec les partenaires régionaux et les bailleurs de fonds à la résolution des problèmes de pénurie d'énergie, qui freinent de plus en plus l'activité économique. Ils ont insisté aussi sur la nécessité de développer le secteur financier, principalement en restructurant les banques en difficulté, et d'améliorer le climat des affaires, notamment par l'amélioration de la gouvernance.

Les administrateurs ont insisté sur la nécessité de renforcer et restructurer plusieurs banques commerciales sous-capitalisées, dont les problèmes financiers — à commencer par un niveau de créances improductives encore élevé — font peser un risque substantiel sur la stabilité économique et entravent le développement du secteur privé. À ce sujet, ils ont été encouragés par l'engagement des autorités à appliquer les recommandations de la Commission bancaire de l'UMOA et de l'assistance technique du FMI. Les administrateurs, par ailleurs, ont encouragé les autorités à suivre attentivement la poussée actuelle de l'expansion monétaire et à envisager des mesures correctrices si cette situation devait relancer l'inflation ou engendrer des pratiques de prêts hasardeuses.

Les administrateurs ont noté qu'une mise en œuvre satisfaisante du programme de référence pourrait créer les conditions propices à l'examen d'un accord FRPC plus tard dans l'année, sur la base d'un programme économique à moyen terme arrêté d'un commun accord et conforme au document intérimaire de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP-I). Ils ont toutefois souligné que, pour cela, le Togo devra s'accorder avec ses créanciers officiels, y compris la Banque mondiale, sur un mécanisme permettant d'apurer ses importants arriérés de paiements extérieurs.

Les administrateurs ont remarqué que la longue crise politique et la suspension de l'appui des donateurs ont affaibli les capacités institutionnelles du Togo et souligné l'importance d'un renforcement de l'assistance technique, notamment dans le domaine des finances publiques et des statistiques économiques.

¹ Conformément aux dispositions de l'article IV de ses Statuts, le FMI procède, en général tous les ans, à des consultations bilatérales avec ses États membres. Une mission des services du FMI se rend dans le pays, recueille des données économiques et financières, et s'entretient avec les responsables nationaux de l'évolution et de la politique économiques du pays. De retour au siège, les membres de la mission rédigent un rapport qui est soumis à l'examen du Conseil d'administration. À l'issue de cet examen, le Directeur général, en qualité de Président du Conseil d'administration, résume les opinions des administrateurs, et ce résumé est communiqué aux autorités du pays.