## Mediante políticas tributarias más inteligentes se puede contribuir a fortalecer las políticas de bienestar social — David Coady

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### Diagnóstico y hallazgos clave
- Los países inician una trayectoria de mayor crecimiento una vez que el ingreso tributario alcanza alrededor del 15% del PIB (Gaspar, Jaramillo y Wingender, 2016).
- En alrededor de la mitad de los países de bajo ingreso, y una tercera parte de las economías de mercados emergentes, el coeficiente de recaudación tributaria es inferior a ese 15%.
- Los bajos coeficientes tributarios se traducen en bajos niveles de gasto social.
- Características del sector informal que limitan la recaudación por impuesto a la renta:
  - Altos niveles de empleo por cuenta propia.
  - Mano de obra poco calificada.
  - Fuentes de ingreso múltiples y volátiles.
- En las economías avanzadas, los impuestos sobre la renta de las personas físicas son una fuente importante de ingresos y de redistribución; en economías emergentes y en desarrollo su potencial a corto plazo está limitado por exenciones y evasión.
- El costo a largo plazo del traslado de utilidades a países con tasas más bajas equivale a 1% a 1,5% del PIB en los países en desarrollo (Crivelli, de Mooij y Keen, 2016).
- La ineficiencia estimada del gasto en el sector de atención de la salud sugiere que posiblemente se desperdicia hasta 40% del gasto en países de todos los grupos de ingreso.
- La mejora de la recaudación por IVA en las últimas décadas se debe principalmente a la mejora de la eficiencia C más que al alza de las tasas (Keen, 2013).

### Experiencias de aumentos exitosos del coeficiente de recaudación
- Georgia: incremento del ingreso tributario en 12,9% del PIB en 2004–08.
- Maldivas: incremento del ingreso tributario en 11% del PIB en 2011–15.
- Dominica: incremento del ingreso tributario en 7,5% del PIB en 2002–06.
- Ghana: incremento del ingreso tributario en 7,3% del PIB en 2000–04.
- Mauritania: incremento del ingreso tributario en 6,1% del PIB en 2010–14.
- Mozambique: incremento del ingreso tributario en 6,1% del PIB en 2007–11.
- Guinea: incremento del ingreso tributario en 5,8% del PIB en 2008–12.
- Malawi: incremento del ingreso tributario en 5,7% del PIB en 2003–07.
- Camboya: incremento del ingreso tributario en 5,0% del PIB en 2012–16.

### Instrumentos fiscales y prioridades de política
- Impuestos al consumo de base amplia:
  - El aumento del ingreso generado por impuestos al consumo, sobre todo el IVA, ha sido el factor más importante en la mayoría de los países que aumentaron significativamente sus coeficientes de recaudación.
  - La eficiencia C (relación entre el ingreso fiscal efectivo y el potencial si todo el consumo estuviera gravado a la tasa ordinaria) es un concepto clave para medir el margen de recaudación adicional del IVA.
- Uso más frecuente de impuestos selectivos:
  - Impuestos “correctivos” sobre energía, alcohol, tabaco y bebidas azucaradas pueden ser fuente eficiente de ingresos y mejorar la salud pública.
  - Los impuestos selectivos son administrativamente factibles para engrosar ingreso fiscal a corto plazo.
- Impuestos progresivos sobre la renta personal:
  - Reforzar sistemas de impuestos sobre la renta de las personas físicas puede movilizar fondos adicionales considerables, pese a la limitación por exenciones y evasión.
- Otras medidas tributarias:
  - Reformas para abordar la elusión del impuesto sobre la renta de las sociedades y reducir la competencia tributaria destructiva requieren cooperación internacional.
  - Eliminación de incentivos como zonas francas, exenciones y treguas fiscales puede aumentar significativamente los ingresos.
  - Aumento de la recaudación de impuestos sobre la propiedad: potencial relativamente modesto pero eficiente y equitativo.
  - Aprovechamiento adecuado de recursos naturales como fuente equitativa y eficiente de recaudación.

### Requisitos institucionales y de implementación
- Reformas tributarias deben acompañarse de fortalecimiento de la capacidad administrativa:
  - Al reforzar la capacidad, pueden reducirse los umbrales del IVA y del impuesto a la renta.
  - Sistemas de auditoría basados en el riesgo pueden promover cumplimiento y equidad.
- Estrategia de protección social y mitigación de efectos regresivos:
  - Es esencial contar con redes sólidas que protejan a pobres y vulnerables frente al alza de precios por impuestos al consumo.
  - Alternativas de diseño: umbrales más altos de inscripción en el IVA, reducción de la tasa del IVA en bienes que consumen desproporcionadamente los pobres, focalización de impuestos selectivos en bienes consumidos por hogares de mayores ingresos.
  - Un proceso gradual y ordenado de aumentos impositivos puede destinar parte de la nueva recaudación a fortalecer redes de protección a corto plazo.
- Enmarcar las estrategias tributarias dentro de planes nacionales de desarrollo:
  - Vincular reformas a prioridades de gasto y a estrategias para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
  - Mantener canales eficaces de comunicación y consulta con la sociedad civil para consolidar el contrato social y facilitar consensos sobre ingreso fiscal a mediano plazo.
- Importancia de la gestión financiera pública:
  - Sistemas de gestión financiera pública transparentes y eficaces son esenciales para garantizar y demostrar que los ingresos tributarios se gastan con eficiencia y no se desperdician ni se usan de forma fraudulenta.

### Recomendaciones de política resumidas
- Priorizar la expansión de impuestos al consumo de base amplia (IVA) y de impuestos selectivos como fuente eficiente de ingresos.
- Reforzar y modernizar los impuestos sobre la renta personal para movilizar recursos adicionales cuando sea factible.
- Combatir la elusión y el traslado de utilidades mediante cooperación internacional y reformas de base imponible.
- Eliminar o revisar incentivos fiscales ineficientes (zonas francas, exenciones, treguas).
- Desarrollar impuestos sobre la propiedad y gestionar adecuadamente la recaudación de recursos naturales.
- Mejorar la eficiencia del gasto público, incluyendo reducir hasta 40% del desperdicio potencial en salud donde corresponda.
- Diseñar reformas tributarias complementadas por redes de protección social y procesos de comunicación y consulta pública.
- Formular una estrategia consensuada de ingreso fiscal a mediano plazo y fortalecer la gestión financiera pública y la transparencia.

*DAVID COADY es Jefe de la División de Política de Gasto del Departamento de Finanzas Públicas del FMI.*

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