## 重塑社会保障

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### 工作性质的变化
- 工业时代的社会保险政策与稳定的标准雇佣合同挂钩，而这正受到挑战：技术进步、经济一体化、人口结构变化、社会和气候变化等因素共同改变了工作性质。
- 数字技术催生更多短期工作（通常通过在线平台），形成“零工经济”，通过笔记本电脑、平板电脑和智能手机更广泛地访问数字基础设施，使按需服务得以蓬勃发展。
- 估算与覆盖：
  - 全球自由职业者总数预估约为8400万人，不到全球35亿劳动力人数的3%。
  - 在一些低收入和中等收入国家，非正式性高达90%。
  - 在大多数发展中经济体，非正式性约占劳动力的80%。
- 影响：
  - 技术模糊了正式工作与非正式工作之间的界限，使发达市场经济体与新兴市场经济体之间的工作性质趋于一致。
  - 即使在发达国家，短期或临时工作者面临的大多数挑战与非正式部门工作者相同：缺乏养老金、医疗或失业保险，以及其他常见福利。

### 新的社会契约：目标与原则
- 社会保障制度的基本目标保持不变：防止贫困、弥补灾难性损失、帮助家庭和市场管理不确定性，并为更有效、更公平的经济成果奠定基础。
- 需要的新制度特征：
  - 不依赖工作形式：为所有人在市场中谋生的各种形式提供保护。
  - 适应性和弹性：应对动态的经济、社会和人口变化。
  - 区分目标与融资渠道：将防止贫困和风险共担、财富再分配等目标明确化，并通过不同的风险分担安排和融资渠道实现。

### 关键发现与政策选项
- 覆盖不足是扩大保障的主要瓶颈：
  - 发展中经济体中约80%的劳动力不参加传统社会保险和相关保障。
- 社会援助与现金转移选项（按月或按年支付）：
  - 最低收入计划（以资产调查为保证，对家庭按月分配现金，随收入增加福利逐渐下降）。
  - 全民基本收入（无条件地向所有人按月转移现金）。
  - 负所得税（向低于一定收入水平的人提供资金，门槛相对较高，通常每年支付一次）。
  - 较低的最低保障收入辅以全面儿童津贴和社会养老金。
- 成本与可行性：
  - 安排的成本取决于福利水平、覆盖范围和收入分配图的形态。
  - 自动化的提高可以减少财政约束，使这些福利将来可能对社会和经济稳定都很重要。
- 索引识别与数据基础设施的重要性：
  - 提高识别个人和家庭并监测其消费或收入的能力，有助于为全民基本收入、负所得税、最低保障收入甚至负消费税开辟新的可能性。
  - 目标识别将以替代性指标为基础，并通过连接管理数据库进行确认。
- “累进制普惠模式”原则（Gentilini，2018）：
  - 在向普遍性过渡时，应优先支持最弱势群体，确保他们比在现有规定下生活得更好。

### 风险分担结构与“保障圈”框架
- 图解式的一揽子保障措施显示，从最内层到外层，责任和融资逐步从政府一般开支向家庭或私人融资和市场提供转移：
  - 最核心（政府完全出资）：弥补最严重的灾难性损失、预防因生计中断导致的家庭陷入贫困——这些情形没有可行或有效的市场替代方案。
  - 其余圈层：针对更频繁但损失较小、或带有正外部性的事件（如劳动力市场结构性变动和退休），可纳入更广泛的保障支持，且融资责任逐步向私人或市场转移。

### 技术提供的跨越式机会与案例
- 技术既是破坏就业的驱动因素，也为政府提供跨越工业时代政策的机会：
  - 印度的“直接福利转移”系统：利用数字技术向最贫困人口的银行账户提供直接补贴。
  - 加纳：将劳动密集型公共工程项目的支付从纸面交易数字化并广泛使用生物识别，使得支付时间从四个月缩短到一个星期。
- 投资与覆盖进展：
  - 世界银行在交付系统和相关技术方面投资了151亿美元。
  - 赞比亚农村地区约7.5万名女童和妇女现在可以选择通过银行、移动钱包账户或预付卡接收数字支付。
  - 西非的一个基础身份识别平台目标是到2028年覆盖1亿人。
  - 印度尼西亚的一项现金转移支付计划已惠及1000万个贫困家庭，并正在向偏远地区延伸。
- 最低覆盖国家的优势：
  - 工业时代风险分担政策覆盖率较低，意味着有更大的机会跨越式进入更现代的社会保障体系。

### 政策建议与实施要点
- 采取比目前更中立的政策立场，避免在生产要素、工作地点和工作方式上对某些工作形式有偏好。
- 在保证基本保障的前提下，通过各种累进补贴项目提升人们的安全性，例如：
  - 强制缴费保险和储蓄计划（在可行情况下）。
  - 国家和市场提供的一系列自愿选择。
- 将防止贫困的责任主要置于国家预算这一最大且最有效的风险池，并根据风险性质考虑是否使用储蓄或私人资源。
- 投资于识别、评估脆弱性和贫困的制度，以及更高效的现金转移能力，为实现全民覆盖和普惠制度提供关键资产。

*迈克尔·卢特考斯基（MICHAL RUTKOWSKI），世界银行社会保障和就业全球实践局高级局长。*

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