## otker ## Source details **Canonical URL:** [otker](https://www.imf.org/-/media/files/publications/fandd/article/2018/march/zh/otker.pdf) ## Other formats - [Markdown version](/-/media/files/publications/fandd/article/2018/march/zh/otker.pdf.md) - [Structured JSON version](/-/media/files/publications/fandd/article/2018/march/zh/otker.pdf.json) --- ### 高度脆弱性 - 自1950年以来，发展中小国（人口不到150万）共遭遇灾害袭击511次，其中324次发生在加勒比地区。 - 加勒比地区灾害造成25万人死亡，2400多万人受伤、失去家园和生计。 - 小国的平均估计灾害损失与GDP之比相较大国高出4.5倍，而在加勒比地区的国家中，这一比值要比大国高出6倍。 - 该地区遭受自然灾害的可能性是大国的7倍，是其他小国的2倍。 - 1950年到2016年期间，加勒比地区的自然灾害造成了超过220亿美元的巨额经济损失（以2009年 定 值 美 元 计），而该时期全球同类灾害造成的损失总额共计580亿美元。 - 具体国别冲击示例： - 飓风玛利亚造成的损失高达多米尼克GDP的225%。 - 2004年格林纳达飓风造成的损失为该国GDP的200%。 - 灾害影响的机制包括从收入损失到物质和人力资本、基础设施和财产的破坏，重建虽带来暂时提振，但间接效应会蔓延并影响投资、增长和宏观经济表现，且导致债务状况恶化。 - 针对1950年以来相对于GDP损失最为惨重的12个加勒比地区国家的分析显示：多数国家在灾难年经历增长减速，但随后一年恢复；在这12个国家中，有7个国家的财政赤字增加、经常账户恶化、债务占GDP的比重飙升；在一些国家，债务继续上升，表明频繁灾难会中断维持强劲增长和改善公共财政的努力。 - 气候相关的灾害会刺激移民（参照2017年论文“气候变化、自然灾害与移民—经验性实例调查”），人才外流对经济增长构成严重威胁。 - 该地区面临的脆弱性来源还包括：大部分人口居住在基础设施薄弱的高风险区域、经济对旅游业和农业等易受天气影响行业的高度依赖、管理风险的能力和资源非常有限、以及周期性的洪水、干旱、飓风和海平面上升带来的水和粮食不安全风险。 ### 预防的重要意义 - 为灾难做准备通常比灾后重建更具成本效益；设计适应性措施应为优先事项，以降低与气候有关的灾害的可能性和成本，并增强复原力。 - 风险管理的首要步骤是评估灾害和气候变化风险的可能性和潜在影响；若评估显示风险较高，则应将其纳入政策框架并制定管理风险敞口的计划。 - 推荐的减灾与复原力建设措施包括： - 发起信息战以提高认识，建立早期预警系统。 - 投资防灾基础设施，实施土地使用和分区规则以限制森林砍伐和海岸暴露，并确保适当的建筑标准。 - 通过建立财政缓冲实现自保，保护国家在面临少量但不可预知的融资需求时度过困境；在没有灾难发生的年份建立缓冲机制以帮助政府在灾害发生时抵消不利影响；财政规则可以提供维持缓冲和指导政策的规章制度。 - 保险和对冲工具允许公共和私营部门为中等程度的灾害分摊风险，因自保建立大型缓冲区成本可能过高；这些工具要求更深层次的、更发达的金融市场，促进风险分摊、扩大保险市场，并为建设复原力的基础设施项目提供融资。 - 创新风险共担工具，例如参数化保险（parametric insurance）依据灾难性质做出赔偿，绕过现场损失评估环节，提供快速救援；区域性风险分担基金（如世界银行的加勒比巨灾风险保险基金）允许各国政府在重大灾难发生时提取快速流动资金以限制财务冲击。 - 巨灾债券通过丰厚的定期付款（息票）将风险转移到市场，并允许发行方在发生重大灾难时停止偿还本金。 - 应急信贷额度允许双边、多边和商业债权人在灾难降临前实施融资，减少出资不确定性；世界银行的灾难借款计划在宣布因自然灾害进入紧急状态后可获得的信用额度，在流动资金最稀缺时让中等收入国家可立即获得资金。 ### 做最坏的打算（关于准备不足与融资挑战） - 尽管充分准备的好处显而易见，但各国长期对降低风险和预防的投资仍然不足。 - 导致准备不足的原因包括： - 复杂的符合及支付标准、信息差距，以及缺乏连续的准入计划，使为灾难做准备的资金获取受限。 - 成本高昂、金融市场薄弱、有限的竞争，或保险合同未能覆盖特定灾害，导致保险覆盖率低。例如在伯利兹和格林纳达最近的一场大灾难中，保险赔付仅够支付总损失的4.5%。 - 虽然加勒比海巨灾风险保险基金被许多国家认同，但与所需费用相比，该基金支付的金额仍然很小，因为各国无力为更大的承保范围买单；巨灾债券市场规模小且实力薄弱，使得巨灾债券价格过高。 - 若不能以合理成本避免或减轻风险，依赖借款、外部援助或国际金融机构的灾难融资工具可能是唯一办法，但这些解决方案也存在挑战：多数加勒比国家已达到中等或高收入水平，依据现行资格标准，这些国家没有资格以优惠利率获得贷款；此外融资工具的限额通常较低，相较于发生的大规模损害。 ### 政策建议与国际支持方向 - 国家层面政策建议（旨在降低灾害损失、提升增长潜力并打破高负债、低增长的恶性循环）： - 将风险评估纳入政策框架并制定管理风险敞口的计划。 - 建立并维持财政缓冲与财政规则，以支持灾前自保。 - 发展保险和对冲市场以分摊中等程度灾害风险，促进金融市场深化。 - 采用参数化保险和其它创新风险共担工具以提供快速赔付并分散风险。 - 建立应急信贷额度或利用世界银行等机构的灾难借款计划以确保灾时流动性。 - 在规划与投资中优先防灾基础设施、土地使用管制和建筑标准。 - 国际社会与区域性支持措施： - 帮助该地区决策者发展风险管理能力，提供以制度制定为中心的建议以评估灾害和气候变化风险。 - 开发负担得起的保险和对冲市场，改善以准备为目的的资金筹措途径。 - 加强加勒比巨灾风险保险基金，以扩大其资本基础和会员资格范围，同时降低保险费，从而扩大保险承保范围；将风险分摊到全球其他小国，可降低保费并减少所有国家面临同等冲击的风险。 - 灾难融资应帮助各国降低脆弱性、增强复原力，同时对预防和降低风险所做的努力予以奖励；需采取打破常规的思维以确保融资既能带来短期和长期利益，又不会加剧高负债和低增长的周期。 *作者：İnci Ötker（IMF西半球部处长）和Krishna Srinivasan（该部副主任）；基于Trevor Alleyne、İnci Ötker、Uma Ramakrishnan和Krishna Srinivasan于2017年出版的著作《Unleashing Growth and Strengthening Resilience in the Caribbean》。* --- _Source: https://www.imf.org/-/media/files/publications/fandd/article/2018/march/zh/otker.pdf_