## 必须管控存在金融诚信风险的出售护照换取投资的计划

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### 背景与市场动态
- 新冠疫情暴发后，边境关闭使“第二护照”成为越来越受青睐的商品。
- 第二公民身份的标价有时会在短短30天内从10万美元飙升至250万 美元。
- 列有出售护照计划的国家（文中列举）包括：安提瓜、巴布 达、塞 浦 路 斯、格 林 纳 达、约 旦、马耳他、圣基茨和尼维斯以及瓦努阿图。
- 第二护照需求在新冠疫情期间持续增加；在发达经济体内部，高净值人群的需求显著上升。
- 出售护照可成为受灾国在疫情或自然灾害后创收并吸引投资的手段；文中提及加勒比地区第二护照计划能为该地区创造收入，并引用了IMF第20/8号工作报告作为历史证据。

### 便利性与潜在正面影响
- 第二护照的便利包括：
  - 无须签证即可自由通行；
  - 可以躲避政治迫害、冲突或内乱；
  - 可享受优惠的税收和财富管理待遇。
- 对于某些受疫情影响的国家，出售护照被视为短期创收与吸引投资的捷径；例如，在飓风“玛丽亚”袭击多米尼加后，黄金护照相关收入在一定程度上抵消了税收收入减少的影响。

### 金融诚信与安全风险（要点摘录）
- 出售公民身份可能带来严重风险，包括但不限于：
  - 腐败、洗钱、逃税及其他犯罪的滥用行为。
  - 犯罪分子和恐怖分子利用第二身份规避执法或引渡、隐藏真实身份以购买金融产品、逃避制裁和监视名单。
  - 通过第二护照隐藏银行账户、拒绝按国际税收规则进行纳税申报，或向尚未同意进行税收情报交换的国家申请第二公民身份。
  - 犯罪集团成员可能利用新护照在两国间自由通行并建立非法企业。
- 这些风险可能损害国家声誉、影响经济和金融稳定，并加剧不平等。
- 出售护照导致的溢出效应：其他国家可能对发放国家的普通护照持有人加强身份查验，相关国家可能被列为高风险国家；外资银行可能对相关负面风险作出应对，使代理行关系承压，从而对金融稳定产生深远影响。
- 欧盟已就向与欧盟没有“真实联系”的人提供黄金护照一事对塞浦路斯和马耳他提起法律诉讼，理由是该群体威胁欧盟公民身份的完整性（因欧盟成员国公民在其他26个成员国之间享有自由迁徙、定居和工作权利）。

### IMF 的评估与政策建议（要点摘录）
- 在对科摩罗、塞浦路斯、多米尼加、格林纳达、马耳他、圣基茨和尼维斯以及圣卢西亚的第四条磋商年度报告中，IMF建议成员国注意黄金护照计划引发的金融诚信风险。
- IMF 建议各成员国在启动或继续通过投资获得公民身份计划之前应：
  - 清晰认识此类风险，认真评估成本和收益，包括自身管理金融诚信风险的能力。
  - 评估申请、监测和撤销流程是否完善；评估配套的法律互助、税收情报交换、反洗钱和反恐融资框架的效果；并持续进行风险评估以应对环境变化。
- 对申请人进行严格审查的具体建议：
  - 负责申请处理的政府机构或第三方应持续对申请人进行严格的背景调查，包括向申请人本国当局核实信息，查阅受制裁者和政治公众人物数据库。
  - 负责处理护照申请的代理人必须对其客户进行恰当的尽职调查，确定其财富和收入来源的合法性，并报告可疑活动。
  - 未经彻底审查，不得批准申请人的护照申请。参与申请处理的所有部门和代理人均应接受监督，确保遵守反洗钱和反恐融资要求。
- 提高透明度与监督的建议：
  - 考虑对成功申请护照的人员进行公示，以便银行和其他企业开展尽职调查。
  - 考虑在签发的护照和其他公民文件上注明“黄金护照”字样。
  - 考虑定期进行公共审计，确保该计划的收入用于原定用途。

### 区域协作与制度化对策
- 各国可考虑构建区域性解决办法，包括：
  - 在推行黄金护照计划的国家之间采取协调一致的办法，创造公平的竞争环境，打击犯罪分子四处购买公民身份的行为，防止恶性竞争。
  - 制定有效的信息共享政策；将最佳做法标准化；加强授予（或撤销）公民身份流程的透明度。
  - 集中资源以降低成本，并建立统一的区域性尽职调查、监测和执法做法。

### 结论与政策导向
- 授予公民身份是主权国家的决定权，但由于公民身份属于一种贵重商品，轻率授予会带来金融和声誉风险。
- 各国应积极捍卫公民身份及其附带利益，认真考虑向非本国公民授予第二护照的成本是否超过了收益；在一些国家，其收益可能超过成本，但需在风险可控的前提下权衡决策。

*文章作者：弗朗西斯卡·费尔南多（现任IMF法律部法律顾问）、乔纳森·潘波利娜（现任IMF法律部法律顾问）和罗宾·赛克斯（现任IMF法律部高级顾问）。*

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