## 第一章：不确定复苏中的政策 ## Source details **Canonical URL:** [第一章：不确定复苏中的政策](https://www.imf.org/-/media/files/publications/fiscal-monitor/2021/october/chinese/execsum.pdf) ## Other formats - [Markdown version](/-/media/files/publications/fiscal-monitor/2021/october/chinese/execsum.pdf.md) - [Structured JSON version](/-/media/files/publications/fiscal-monitor/2021/october/chinese/execsum.pdf.json) --- ### 主要发现与演变 - 世界各国正努力控制新冠疫情，在疫情持续演变下，各国在获取疫苗方面仍面临不确定性和不平等问题，财政政策依然是应对疫情冲击的关键所在。 - 尽管德尔塔毒株出现使疫情卷土重来，但财政支持（发达经济体尤为如此）和疫苗接种挽救了无数生命，促进了经济复苏。 - 欧盟和美国已经宣布或批准了大规模财政计划，这可能在2021至2026年间使全球GDP累计增加4.6万亿美元。 - 我们预计，各国（包括欧洲）在即将发布的2022年预算中还将出台更多措施。 - 在许多发达经济体，财政政策继续保持宽松并正在转变，更多通过绿色转型、数字变革和其他长期投资来拉动经济。 - 在新兴市场和低收入发展中国家，疫苗供应较少拖累了经济增长，政府也正将支出转向抗疫相关的重点工作。 - 利率上升加之政府收入下降，制约了低收入发展中国家提供财政支持和偿还债务的能力。 - 总体而言，各国仍维持了支持性的财政政策，2021年财政赤字平均将下降GDP的约2个百分点，赤字规模依然远高于疫情前水平，发达经济体尤为如此。 - 预测显示，赤字规模将在2022年进一步下降近3个百分点，到2026年恢复到疫情前水平。 - 新兴市场和低收入发展中国家的财政支持力度不及发达经济体，预计经济产出和税收收入不会恢复至危机前路径，削减赤字将主要通过减少支出实现。 - 我们预计2021年全球政府债务将维持在创纪录水平，略低于GDP的100%；此后至2026年，全球政府债务将小幅下降。 - 各国央行（发达经济体尤为如此）和国内银行部门大量购买政府债券，帮助控制了新增借款的成本。 - 债务累积已导致政府总融资需求上升。许多低收入发展中国家可能需要获得更多的国际援助，其中的一些可能还需要债务重组。 ### 主要风险与不确定性 - 疫苗与病毒（及其变种）的对抗互动是造成未来极大不确定性的原因之一。 - 扩大疫苗生产和交付（尤其是向新兴市场和低收入发展中国家交付）将减少疫情对全球经济的进一步破坏。 - 下行风险包括：新变种毒株的出现、许多国家疫苗接种率较低、部分民众接受疫苗需要时间，这些问题都可能造成新的破坏，并加剧公共预算的压力。 - 或有负债的实现（包括贷款和担保项目带来的或有负债）也可能导致政府债务意外增加。 - 社会不满情绪可能使压力进一步上升，据估计，相比疫情前趋势，本次危机在2021年已使6000至7500万民众陷入贫困。 - 政府的巨大融资需求也是脆弱性的来源，新兴市场和低收入发展中国家尤为如此，这些国家的融资环境对全球利率较为敏感，而各央行已开始上调短期参考利率。 ### 政策重点与建议 - 财政政策需要适应不断变化的环境并保持灵活，应促进全球经济实现变革，使其更加高效、包容、绿色，更有能力抵御未来的卫生或其他危机。 - 各国必须确保财政透明度和问责制，规划重建财政缓冲的中期路径，并推进实现“可持续发展目标”的相关进展。 - 国际合作至关重要，以确保各国平等地获取疫苗、治疗疗法和防护用品。IMF的特别提款权普遍分配增加了全球流动性，同时，国际社会也为低收入发展中国家提供了宝贵的资金支持。然而，国际社会还需要通过赠款、贷款和G20“债务处置共同框架”等倡议开展更多工作。 - 在许多国家，当局应增加对优质实体资本和教育医疗服务的公共投资；提高财政转移支付的针对性，重点关注劳动者再培训和劳动力资源的重新配置；并完善社会保障体系。 - 各国必须根据经济复苏的周期和速度校准财政政策，同时实现财政和货币政策的恰当组合。如果私人需求回升快于预期，当局应当收紧财政政策，因为这会降低利率突然上升的风险，避免损害全球经济复苏。 - 鉴于获取低成本借款的难度不断加大（新兴市场和低收入发展中国家尤为如此），各国政府应提升其财政政策公信力（第二章）。这将需要在中期内调动更多收入，并提高支出效率。 --- ### 第二章：加强公共财政的公信力 ### 背景与动因 - 在新冠疫情期间，财政支持措施挽救了众多民众的生命和就业岗位。尽管提供财政支持是恰当的，但它推升了融资总需求，催生了脆弱性，且政府债务可能在未来数年中保持在较高水平。 - 为使债务恢复至疫情前水平，当局须确保未来十多年的基本财政余额高于疫情前水平；但这很难实现，不仅因为当局要满足危机的相关支出，也是因为它们面临一些疫情前就已存在的压力，如人口老龄化或发展需求带来的压力，以及在增加收入方面面临的阻力。 - 市场融资环境目前较为宽松，且这种情况可能维持下去。然而，如果全球储蓄锐减或利率突然跳升，将对脆弱的新兴市场和前沿经济体产生不利影响。 ### 财政框架与公信力的作用 - 如果一国做出财政可持续的承诺，并为此引入可靠的财政框架（一套指导财政政策的规则制度），则可以争取时间，减轻稳定或削减债务的不利影响。 - 对于融资渠道顺畅的国家，其可在承诺未来进行调整的同时，继续提供财政支持。对于入市融资渠道有限的国家，财政公信力亦至关重要——其可提升财政前景的可预见性，进而促进私人投资和宏观经济稳定。 - 各国政府可以在做出有关财政可持续性承诺的同时，以各种方式应对当前危机，包括推行结构性财政改革，或者引入涵盖减少赤字计划的稳健财政框架。 ### 风险管理与经验教训 - 财政目标（如赤字或债务目标）也应根据单个国家面临的财政风险而酌情设定。当前疫情走势及其对长期经济增长的影响仍具有不确定性。 - 在向企业提供贷款和担保的过程中，公共资产负债表也承担了巨大的风险敞口。 - 过去25年中债务意外飙升的案例显示，当公共债务超出预测值时，在五年的窗口期中，债务增长的中值将介于GDP的12%至16%之间。 - 在这些负面意外结果的背后，中期的名义GDP增速也不及预期，且发生了意料之外的存量-流量调整，包括政府救助企业和汇率贬值引发的调整。当局需要在财政框架下管理这些关键风险。 ### 财政框架的三重目标与权衡 - 财政框架应力争实现三个主要目标：实现财政可持续、促进经济稳定以及确保规则（特别是财政规则）的简明扼要。 - 达成三目标存在权衡：采用数量型目标可能导致在财政可持续上采取较窄视角；旨在降低财政顺周期性的简单规则（如设置支出上限），则可能导致债务规模扩大；将程序性规定用作主要指引虽有更大灵活性，但若缺乏数量型目标和健全财政制度，会使政策沟通或监测合规更困难。 - 分析显示，数量型规则有助于提升财政的审慎性。例如，对于遵守债务规则的国家而言，当其债务水平飙升后（幅度为GDP的15%），若不再遭遇新的冲击，则一般能在约十年内扭转债务飙升的局面，这一速度远快于不遵守债务规则的国家。 - 对于财政资源充足的国家而言，将中期财政战略与公共部门资产负债表挂钩，将帮助维护财政公信力，且可能有助于保障公共投资。 ### 沟通、透明度与市场反应 - 若一国致力于遵守财政纪律并就政策重点开展清晰沟通，同时维持较高的财政透明度，则能够降低其借款成本。 - 有关私人部门预期的数据示出：在遵守财政规则并由独立机构对此进行监督的国家，预算公告的公信力更强。 - 在遵守预算余额规则的国家，官方和民间给出的财政赤字预测值之差要小于其他国家，幅度为GDP的1%。 - 在可信的预算公告发布后，十年期主权债收益率会暂时性下降约40个基点。 - 在财政透明度较高的国家，媒体对暂停执行财政规则的报道也更为正面。 - 然而，宣布实施大规模财政调整不见得能树立财政公信力，因为私人部门在预测预算赤字时，往往会低估该举措对赤字的短期影响。 - 总体而言，强有力的财政框架能够明显增强公共财政的公信力。 *来源：execsum（PDF）* --- _Source: https://www.imf.org/-/media/files/publications/fiscal-monitor/2021/october/chinese/execsum.pdf_