## conclusions. ## Source details **Canonical URL:** [conclusions.](https://www.imf.org/-/media/files/publications/tar/french/tarfa2024041.pdf) ## Other formats - [Markdown version](/-/media/files/publications/tar/french/tarfa2024041.pdf.md) - [Structured JSON version](/-/media/files/publications/tar/french/tarfa2024041.pdf.json) --- ### Résumé des recommandations opérationnelles (par priorités et responsabilités) - Recommandation 1. Réévaluer systématiquement les PPP en offre spontanée et les exposer par appel d’offre à la concurrence - Action 1.4 : UPPP — X X X - Priorité : UPPP — X X - Recommandation 2. Clarifier les rôles de l’UPPP et de la DNPPP - 2.1 Recentrer la DNPPP sur la promotion des PPP — DNPPP — x — Priorité : Elevée - 2.2 Constituer une plateforme d’information commune — DNPPP, UPPP — x x - Recommandation 3. Evaluer les PPP en cours d’exécution ou achevés - 3.1 Inventorier les grands projets PPP à étudier — UPPP, ARMP, Sectoriels — x — Actions Urgentes - 3.2 Présenter les évaluations ex post devant le comité PPP — UPPP — x x - 3.3 Mettre en œuvre les actions correctives — UPPP — x x - Recommandation 4. Harmoniser le cadre juridique de la commande publique - 4.1 Adopter le projet de décret sur la gestion des investissements publics (GIP) — DNIP — x — Priorité : Moyenne - 4.2 Rénover le code des marchés publics sous l’autorité de l’ARMP, à plus long terme (conception en 2024-2025, adoption en 2026) — ARMP — x - Recommandation 5. Accélérer la formation des équipes d’experts de risques budgétaires au MEF et au MB - 5.1 Appliquer le modèle PFRAM en sélectionnant un projet pilote et organiser un atelier de discussion des risques budgétaires liés à ce projet — UPPP, DND-APD, DNIP, DGB, sectoriels — x — Priorité : Elevée - 5.2 Apprécier la soutenabilité budgétaire des risques du projet, et identifier les mesures d’atténuation des risques — UPPP, DND-APD, DNIP, DGB, Sectoriels — x x - 5.3 Utiliser les résultats de l’analyse des risques budgétaires pour contribuer à une meilleure préparation du projet, structuration du contrat, négociation/renégociation ou gestion du contrat — UPPP, DND-APD, DNIP, DGB, Sectoriels — x x x - Recommandation 6. Enregistrer les passifs contingents et autres risques budgétaires dans un fichier - 6.1 Compléter, avec l’apport du ministère en charge d’un projet pilote, l’identification des passifs contingents liés au projet — UPPP, DND-APD, DGB — x — Priorité : Moyenne - 6.2 Développer une fiche et un fichier des passifs contingents et autres risques budgétaires liés aux PPP et aux grands projets d’investissement public — UPPP — x - 6.3 Développer des règles pour l’actualisation périodique de ce registre — UPPP, DND-APD, DGB — x — Priorité : Moyenne - Recommandation 7. Adopter une stratégie pour limiter l ’exposition des finances publiques aux PPP - 7.1 Définir des plafonds à moyen et à long-terme applicables aux PPP à paiement par les usagers, les dépenses directes du budget, et garanties de l’Etat — DGB, UPPP, DNIP, DND-APD, DNPEC, DNP — x — Priorité : Elevée - 7.2 Formuler une stratégie PPP : définir les principes fondamentaux, les secteurs prioritaires, le renforcement des ressources pour les études de faisabilité et le dispositif de gestion des risques liés aux PPP — DNPPP, UPPP — x - 7.3 Finaliser la stratégie lors d'une réunion spécifique du comité PPP — UPPP, DNPPP — x - 7.4 Publier et vulgariser la stratégie PPP auprès des parties prenantes en Guinée et au niveau international — UPPP, DNPPP — x - Recommandation 8. Intégrer les projets PPP dans le système SIGPIP - 8.1 Adapter le SIGPIP et établir un processus garantissant que tous les projets PPP y sont inclus et suivis — DNIP, UPPP — x — Priorité : Moyenne - 8.2 Adapter les tableaux du PIP pour retracer les ressources privées pour financer les infrastructures publiques — DNIP, UPPP, DGB — x - 8.3 Ajouter une annexe au PIP qui documente les PPP plus importants — DNIP, UPPP, DGB — x - 8.4 Continuer le processus d’intégration des PPP en consolidant l’identification, l’évaluation et la sélection des projets — DNIP, UPPP, DGB — x - Recommandation 9. Intégrer pleinement les PPP dans la LFI et la documentation budgétaire - 9.1 Définir dans le DPBP des limites pour les engagements en PPP compatible avec la stratégie PPP — DGB, UPPP, DNIP — x — Priorité : Moyenne - 9.2 Imposer l’inscription au PIP comme préalable à un appel d’offre ou signature de contrat PPP et rester dans les limites définies par la LF — UPPP, DGB, DNIP, UPPP — x - 9.3 Créer une annexe PPP pour le PLF qui informe de manière exhaustive sur les engagements PPP résultants du passé, de l’année courante et du PLF — DGB, UPPP — x - 9.4 Elaborer un chapitre « Risques budgétaires liés aux PPP » dans la Déclaration des Risques Budgétaires (DRB) annexée au PLF — DGB, DNIP, UPPP — x ### Principales conclusions et constats sur les PPP en Guinée - Définition et nature des PPP - Les PPP sont des contrats à long terme par lesquels le privé apporte des infrastructures et des services traditionnellement fournis par le secteur public. - Les PPP peuvent inclure des concessions, des projets de conception, construction-exploitation-transfert (DBOT et BOT). - Les PPP sont généralement des contrats à long terme (de l’ordre de 20 à 40 ans). - La définition légale des PPP en Guinée (Loi 2017-32 Partenariats Publics Privés) couvre tous les accords où une Personne Publique confie à une Personne Privée une mission comprenant au moins l’obligation d’exploitation ou de maintenance de l’Infrastructure, avec rémunération substantiellement liée à l’exploitation du service. - Avantages (extraits) - amélioration de l’attractivité économique et du climat des affaires; - coût d’investissement et de financement compensés par des redevances d’exploitation; - délégation de tâches de gestion permettant à l’administration de se concentrer sur ses tâches régaliennes; - meilleur rapport qualité-prix si sélection ouverte, compétitive et transparente; - capacité à contenir dépassements de coûts et retards, améliorer conception et qualité du service, garantir entretien adéquat. - Coûts et risques (extraits) - rigidification des politiques budgétaires, incertitude sur plusieurs décennies; - illusion budgétaire de « l’infrastructure gratuite » si les engagements échappent au processus budgétaire; - coût financier du capital privé typiquement plus élevé que coût de la dette publique; - PPP ne créent pas d’espace budgétaire en soi : seuls les « bons » projets peuvent générer gains d’efficacité supérieurs aux coûts. ### État du cadre juridique et institutionnel en Guinée - Dispositifs adoptés - Loi 2017-32 Partenariats Publics Privés. - Décret D/2021/041/PRG/SGG : cadre procédural des PPP. - Décret D/2021/042/PRG/SGG : organisation du cadre institutionnel applicable aux PPP. - Projet de décret sur la gestion des investissements publics (GIP) à intégrer prochainement. - Forces et limites - Le cadre juridique constitue un atout mais doit être intégré au cadre général de la commande et de l’investissement public; adoption du décret GIP et adaptation du code des marchés publics nécessaires. - Capacités institutionnelles renforcées mais insuffisantes : - comité PPP a tenu une première réunion sans statuer sur la politique PPP; - UPPP a 18 personnes et outils (modèles, PFRAM); - DNPPP a réseau d’investisseurs mais demande renforcement; - ministère du budget n’a budgétisé aucun engagement financier à moyen et long terme pour les PPP; - DNIP n’a pas intégré les PPP existants dans le PIP. ### Actions en cours et planifiées (suivi PIMA et mission 2023–2024) - PIMA 2018 et suivi 2023 : progrès substantiels — adoption de deux décrets en 2021, création de l’UPPP, recensement des contrats PPP depuis 2012, validation de 11 documents type PPP, modules de formation, UPPP compte 18 personnes, plan d’action UPPP 2023 appuyé par PAGEF/AFD. - Trois actions recommandées en 2023 (état) - Action 1 : Développer la stratégie des PPP avec un plafond pour les engagements totaux des PPP — prévue au programme des travaux de l’UPPP. - Action 2 : Former des équipes d’experts de risques budgétaires et organiser formation à l’outil PFRAM — Initié en janv. 2024, suivi et pérennisation à la charge de l’UPPP. - Action 3 : Analyser les PPP en cours et développer un registre des passifs contingents — Reste à réaliser via PFRAM et conclusions du séminaire PPP de janvier 2024. ### Indicateurs d’efficience et enjeux - Perte d’efficience moyenne liée à la gestion des investissements publics - Un pays perd en moyenne 30 percent de la valeur de ses investissements en raison des inefficiences du processus de gestion des investissements publics. - Pour la Guinée, cet écart d’efficience est évalué à environ 80 percent (mission février 2023). - Moyenne des pays d’Afrique subsaharienne : 38 percent. - En améliorant son cadre de gestion, un pays peut combler jusqu'à deux tiers de ce « déficit d’efficience » sous réserve de l’effectivité des institutions créées par le cadre de gestion. ### Contexte et évolution des PPP en Guinée - Historique et parc de projets - Le recours aux PPP n’est pas récent; la Guinée dispose d’un parc de PPP non négligeable, « dans la moyenne basse des pays comparables ». - Inventaires compilés : 65 projets (UPPP), 17 PPP (ACGP), 44 projets dont 4 PPP (liste présidentielle); au total 86 projets de PPP envisagés. - L’inventaire présente des anomalies mais constitue une base de travail. - Principaux enseignements - Nombre de PPP conclus par an a plus que doublé en 2016 puis triplé en 2019; - Priorité aux infrastructures en gestion déléguée (énergie, transport, habitat); - Moins de la moitié des négociations débouchent sur accord officiel; - Contrats « exécutés » datent en moyenne de mois de 6 ans (durée d’exploitation historiquement faible). ### Points d’attention institutionnels et goulots d’étranglement - Difficulté à constituer une vision exhaustive et stable des PPP en cours; nécessité d’un recensement et d’une évaluation. - Etudes de faisabilité insuffisamment financées; faiblesse des études = PPP souvent infructueux. - Recours excessif aux offres spontanées — risques : écrémage du marché, décorrélation avec besoins nationaux, surenchérissement des coûts. - Complémentarité DNPPP / UPPP à améliorer; proposition : DNPPP — promotion, UPPP — gardien des procédures et de la soutenabilité. ### Recommandations opérationnelles prioritaires (extraits et calendrier) - Fluidifier les procédures PPP : sécuriser crédits d’études préalables (2024); activer le conseil PPP (2024 puis continu); s’appuyer sur le PFRAM (2024 puis continu). - Clarifier rôles UPPP / DNPPP : entériner répartition en comité PPP (2024). - Inventorier et évaluer PPP en cours/achevés : sélectionner grands projets et constituer base de données (2024); présenter évaluations et actions correctives (2025). - Harmoniser cadre juridique GIP et rénover code des marchés (GIP 2024; rénovation code 2024-2026). ### Évaluation et gestion des risques budgétaires liés aux PPP - Risques généraux - Tous les projets d’infrastructure sont risqués; risques PPP s’identifient tôt et se matérialisent souvent pendant construction/exploitation. - Etude d’un échantillon montrant dépassement de coûts budgétaires de 85 percent : lacunes initiales responsables de 71 percent de ce dépassement. - Implication : concentrer mitigation sur phases initiales — planification, études, sélection, passation. - Illusions budgétaires - PPP peuvent créer une illusion budgétaire de l’infrastructure gratuite; paiements différés ou par usagers peuvent masquer coûts pour l’État. - Rôle du MEF : évaluer approbation finale après analyse des obligations financières et risques budgétaires. - Offres spontanées - Définition et risques : propositions unilatérales accentuent risques budgétaires, gouvernance, décorrélation des priorités, mise en concurrence limitée. - Constat : la plupart des appels pour offres spontanées présentent un seul soumissionnaire. - Besoin : financement des études préalables et processus formels de priorisation. - Contrats d’achat à long terme (PPA) - Risques : incapacité des opérateurs publics à payer, clauses « take or pay », risque d’absorption du réseau, risque de demande insuffisante. - Recommandations : impliquer organes de supervision des entreprises publiques; analyser structures commerciales et scénarios pessimistes/optimistes; étudier capacité d’absorption du réseau. ### Rédaction contractuelle, Gateway et gouvernance - Faiblesses contractuelles accentuent risques budgétaires : manque de clarté, absence d’indicateurs, pénalités, dispositions de résiliation. - Gateway process (Porte 1 à Porte 7) : décrit étapes où le ministre des Finances (via l’UPPP en Guinée) émet avis, approuve inclusion au PIP, donne non-objection, approuve documents d’appel d’offres, approuve contrat, et approuve renégociation; seuil de 20 percent pour modifications en Guinée. - Nécessité pour MEF d’avoir capacité d’arrêter/suspendre projet à toute étape s’il est inabordable ou comporte risque budgétaire excessif. ### PFRAM — outil d’évaluation des risques budgétaires liés aux PPP - Objectifs et méthodologie - Conçu pour évaluer coûts pour l’État d’une résiliation anticipée et la perte de bénéfices futurs du concessionnaire. - Questionnaire structuré explorant onze classes de risques; matrice de notation des risques budgétaires. - Meilleure pratique : remplissage par panel pluridisciplinaire. - Entrées et sorties - Documents requis : études d’évaluation économique, modèle financier du projet, variables macroéconomiques (PIB réel et nominal, inflation, taux de change, données finances publiques). - PFRAM quantifie passifs à long terme, passifs éventuels liés à résiliation, passifs éventuels associés aux garanties de l’État, et fournit une notation/résumé des risques. - Capacité de stockage : maximum 30 projets; simulation de chocs macroéconomiques sur sous-ensembles. - Sorties : passifs directs/éventuels, impact sur comptabilité d’exercice et de caisse, simulations de résiliation, matrices synthétiques et cartes thermiques. - Limites - Ne justifie pas pertinence économique/sociale d’un projet; ne détermine pas la meilleure option de passation; ne remplace pas évaluation financière complète; n’est pas adapté aux contrats à durée flexible/indéterminée; ne tient pas compte implicitement des corrélations entre risques au sein ou entre projets. ### Coordination, renforcement des capacités et suivi - Coordination - Ministères gardiens des finances (MEF et MB) responsables de la gestion des risques budgétaires. - UPPP doit s’appuyer sur DND-APD et DGB; coordination avec DNIP, ARMP, DNCMP nécessaire. - Références : Art. 36 et Art. 45 du décret 41/2021. - Renforcement des capacités (paragraphe 43) - Former cadres DGB sur PPP, cycle de vie, risques budgétaires et atténuation. - Former DND-APD à l’analyse de l’impact des PPP sur la dette publique. - Documentation et communication (paragraphes 44–46) - Mettre en place mécanisme d’enregistrement et fiche descriptive des risques pour chaque projet. - Agréger passifs contingents dans l’annexe à la loi de finances portant déclaration de risques budgétaires. - Publication des risques implicites doit éviter aléa moral et protéger position de négociation. ### Intégration des PPP dans la gestion des investissements publics et le cycle budgétaire - Constats - Cloisonnement entre gestion des PPP, gestion des investissements publics (GIP) et cycle budgétaire. - Aucun PPP n’était reflété dans le PIP au moment de la mission (sauf flux budgétaires directs). - Recommandations d’intégration - Adapter SIGPIP pour inclure PPP; créer colonne "PRIVE" dans tableau principal du PIP pour contributions privées. - Intégrer tous les projets PPP dans SIGPIP et PIP dès réalisation des études prévues par le décret (article 13 et article 16). - Créer annexe PPP au PLF et intégrer risques PPP dans la DRB. - AE/CP (principes proposés) - AE ouvertes à la signature du contrat couvrent l’investissement et le dédit; coûts récurrents annuels ouvrent droit à CP. - Proposition de catégorisation : (i) investissement; (ii) fonctionnement; (iii) financement; (iv) dédit. ### Inventaire des PPP – statistiques et répartition sectorielle (Annexe 1) - Liste recensant 86 projets dont le financement est envisagé en PPP (dont 3 avec financements extérieurs). - Répartition par secteur (secteur / nombre de PPP recensés / dont projets présidentiels / projets valorisés / exécutés ou en cours d'exécution) - Urbanisme, habitat et aménagement du territoire : 27 / 12 / 2 - Energie, hydraulique et hydrocarbures : 16 / 1 / 12 / 7 - Transports : 14 / 4 / 5 / 5 - Jeunesse et sport : 5 / 2 / 5 - Tourisme culture et artisanat : 4 / 3 - Commerce industrie et PME : 4 / 1 / 2 - Infrastructures et travaux publics : 3 / 1 / 2 - Administration du territoire et décentralisation : 3 / 1 / 1 - Sécurité protection civile : 2 / 2 - SONAP/PRG : 1 / 1 - Sante : 1 / 1 - Agriculture élevage : 1 / 1 - Fonction publique : 1 / 1 - Postes communications et économie numérique : 1 - Environnement : 1 / 1 - Pêche et économie maritime : 1 / 1 / 1 - Justice et droits de l'homme : 1 / 1 - Total général : 86 / 8 / 42 / 26 ### Annexes et outils méthodologiques - Annexe 2 : Tableaux du PIP — modèles pour intégrer contributions privées. - Annexe 3 : Proposition de structure de la stratégie PPP — contenus proposés. - Annexe 4 : Proposition de structure de l’annexe PPP à inclure dans la documentation budgétaire. - Annexe 5 : Proposition de structure du chapitre PPP de la DRB avec exemples internationaux. - Annexe 6 : L’outil PFRAM — description, manuel et fonctionnalités. *Source : tarfa2024041, Rapport dʼAssistance Technique, FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL* ### conclusions. ### conclusions. ### Résumé des recommandations opérationnelles (par priorités et responsabilités) - Recommandation 1. Réévaluer systématiquement les PPP en offre spontanée et les exposer par appel d’offre à la concurrence - Action 1.4 : UPPP — X X X - Priorité : UPPP — X X - Recommandation 2. Clarifier les rôles de l’UPPP et de la DNPPP - 2.1 Recentrer la DNPPP sur la promotion des PPP — DNPPP — x — Priorité : Elevée - 2.2 Constituer une plateforme d’information commune — DNPPP, UPPP — x x - Recommandation 3. Evaluer les PPP en cours d’exécution ou achevés - 3.1 Inventorier les grands projets PPP à étudier — UPPP, ARMP, Sectoriels — x — Actions Urgentes - 3.2 Présenter les évaluations ex post devant le comité PPP — UPPP — x x - 3.3 Mettre en œuvre les actions correctives — UPPP — x x - Recommandation 4. Harmoniser le cadre juridique de la commande publique - 4.1 Adopter le projet de décret sur la gestion des investissements publics (GIP) — DNIP — x — Priorité : Moyenne - 4.2 Rénover le code des marchés publics sous l’autorité de l’ARMP, à plus long terme (conception en 2024-2025, adoption en 2026) — ARMP — x - Recommandation 5. Accélérer la formation des équipes d’experts de risques budgétaires au MEF et au MB - 5.1 Appliquer le modèle PFRAM en sélectionnant un projet pilote et organiser un atelier de discussion des risques budgétaires liés à ce projet — UPPP, DND-APD, DNIP, DGB, sectoriels — x — Priorité : Elevée - 5.2 Apprécier la soutenabilité budgétaire des risques du projet, et identifier les mesures d’atténuation des risques — UPPP, DND-APD, DNIP, DGB, Sectoriels — x x - 5.3 Utiliser les résultats de l’analyse des risques budgétaires pour contribuer à une meilleure préparation du projet, structuration du contrat, négociation/renégociation ou gestion du contrat — UPPP, DND-APD, DNIP, DGB, Sectoriels — x x x - Recommandation 6. Enregistrer les passifs contingents et autres risques budgétaires dans un fichier - 6.1 Compléter, avec l’apport du ministère en charge d’un projet pilote, l’identification des passifs contingents liés au projet — UPPP, DND-APD, DGB — x — Priorité : Moyenne - 6.2 Développer une fiche et un fichier des passifs contingents et autres risques budgétaires liés aux PPP et aux grands projets d’investissement public — UPPP — x - 6.3 Développer des règles pour l’actualisation périodique de ce registre — UPPP, DND-APD, DGB — x — Priorité : Moyenne - Recommandation 7. Adopter une stratégie pour limiter l ’exposition des finances publiques aux PPP - 7.1 Définir des plafonds à moyen et à long-terme applicables aux PPP à paiement par les usagers, les dépenses directes du budget, et garanties de l’Etat — DGB, UPPP, DNIP, DND-APD, DNPEC, DNP — x — Priorité : Elevée - 7.2 Formuler une stratégie PPP : définir les principes fondamentaux, les secteurs prioritaires, le renforcement des ressources pour les études de faisabilité et le dispositif de gestion des risques liés aux PPP — DNPPP, UPPP — x - 7.3 Finaliser la stratégie lors d'une réunion spécifique du comité PPP — UPPP, DNPPP — x - 7.4 Publier et vulgariser la stratégie PPP auprès des parties prenantes en Guinée et au niveau international — UPPP, DNPPP — x - Recommandation 8. Intégrer les projets PPP dans le système SIGPIP - 8.1 Adapter le SIGPIP et établir un processus garantissant que tous les projets PPP y sont inclus et suivis — DNIP, UPPP — x — Priorité : Moyenne - 8.2 Adapter les tableaux du PIP pour retracer les ressources privées pour financer les infrastructures publiques — DNIP, UPPP, DGB — x - 8.3 Ajouter une annexe au PIP qui documente les PPP plus importants — DNIP, UPPP, DGB — x - 8.4 Continuer le processus d’intégration des PPP en consolidant l’identification, l’évaluation et la sélection des projets — DNIP, UPPP, DGB — x - Recommandation 9. Intégrer pleinement les PPP dans la LFI et la documentation budgétaire - 9.1 Définir dans le DPBP des limites pour les engagements en PPP compatible avec la stratégie PPP — DGB, UPPP, DNIP — x — Priorité : Moyenne - 9.2 Imposer l’inscription au PIP comme préalable à un appel d’offre ou signature de contrat PPP et rester dans les limites définies par la LF — UPPP, DGB, DNIP, UPPP — x - 9.3 Créer une annexe PPP pour le PLF qui informe de manière exhaustive sur les engagements PPP résultants du passé, de l’année courante et du PLF — DGB, UPPP — x - 9.4 Elaborer un chapitre « Risques budgétaires liés aux PPP » dans la Déclaration des Risques Budgétaires (DRB) annexée au PLF — DGB, DNIP, UPPP — x ### Principales conclusions et constats sur les PPP en Guinée - Définition et nature des PPP - Les PPP sont des contrats à long terme par lesquels le privé apporte des infrastructures et des services traditionnellement fournis par le secteur public. - Les PPP peuvent inclure des concessions, des projets de conception, construction-exploitation-transfert (DBOT et BOT). - Les PPP sont généralement des contrats à long terme (de l’ordre de 20 à 40 ans). - La définition légale des PPP en Guinée (Loi 2017-32 Partenariats Publics Privés) couvre tous les accords où une Personne Publique confie à une Personne Privée une mission comprenant au moins l’obligation d’exploitation ou de maintenance de l’Infrastructure, avec rémunération substantiellement liée à l’exploitation du service. - Avantages des PPP (extraits du Tableau 2) - Opportunités de développement : amélioration de l’attractivité économique et du climat des affaires. - Financement rationnel : coûts d’investissement et de financement compensés par des redevances d’exploitation. - Délégation de tâches de gestion permettant à l’administration de se concentrer sur ses tâches régaliennes. - Meilleur rapport qualité-prix possible du privé si le processus de sélection est ouvert, compétitif et transparent. - Efficacité : capacité à contenir les dépassements de coûts et les retards, améliorer la conception et la qualité du service, garantir un entretien adéquat. - Coûts et risques des PPP (extraits du Tableau 2 et texte) - Rigidification des politiques budgétaires : contrats de plusieurs décennies augmentent l’incertitude et réduisent les marges discrétionnaires. - Illusion budgétaire de « l’infrastructure gratuite » : les PPP échappent trop souvent au processus budgétaire et à l’analyse de la viabilité de la dette. - Coût plus élevé possible : le coût financier du capital privé est typiquement plus élevé que le coût de la dette publique, surtout si les emprunts sont en devises étrangères; coûts de fonctionnement peuvent être supérieurs. - Les PPP ne créent pas d’espace budgétaire en soi : seuls les « bons » projets peuvent générer des gains d’efficacité supérieurs aux coûts financiers et de transaction. - Gestion des risques et intégration dans le cadre des investissements publics - La gestion des PPP doit être encadrée par un cadre juridique robuste couvrant tous les projets d'investissement. - Un point de contrôle de soutenabilité doit exister au ministère de l’économie et des finances (MEF). - La documentation budgétaire doit être transparente sur avantages, coûts et risques budgétaires des PPP. - La comptabilisation des actifs et des passifs (y compris conditionnels) doit se rapprocher des meilleures pratiques internationales. ### État du cadre juridique et institutionnel en Guinée - Dispositifs législatifs et réglementaires adoptés - Loi 2017-32 Partenariats Publics Privés. - Décret D/2021/041/PRG/SGG : cadre procédural des PPP — planification, identification et sélection des projets ; liberté d’accès et préférence aux opérateurs nationaux ; encadrement des offres spontanées avec obligation d’ouverture ou d’alignement à la concurrence ; contenu contractuel ; budgétisation des engagements ; modes de règlement. - Décret D/2021/042/PRG/SGG : organisation du cadre institutionnel applicable aux PPP — définit attributions : comité des PPP, ARMP, DNCMP, autorités contractantes et PRMPPP, UPPP, rôle du ministre en charge des finances. - Projet de décret sur la gestion des investissements publics (GIP) à intégrer prochainement : sélection/classification des projets, modalités d’études préalables, exécution des procédures de passation par les sectoriels, organisation des tutelles, modalités d’exécution financière et comptabilisation, suivi-évaluation sous l’autorité de la DNIP. - Forces et limites de l’effectivité - Le cadre juridique constitue un atout qu’il faut intégrer au cadre général de la commande et de l’investissement public, adopter le projet de décret GIP et adapter le code des marchés publics. - Pérennisation juridique exigera de préserver les bases légales et constitutionnelles lors du nouveau régime et de la rénovation du code de la commande publique. - Capacités institutionnelles en renforcement mais encore insuffisantes : - Le comité PPP a tenu une première réunion mais n’a pas statué sur la politique PPP ni sur la priorisation des projets. - L’UPPP a constitué des ressources humaines (18 personnes) et des outils : modèles de documents, boîte à outils, modèle d’analyse financière, modèle d’évaluation des risques budgétaires (PFRAM). - La DNPPP, rattachée au MCIPME, a un réseau d’investisseurs privés mais demande renforcement de capacités et complémentarité avec l’UPPP. - Les PRMPPP et BSD existent dans les ministères sectoriels investissant fortement (énergie, eau, infrastructure, urbanisme, transports). - L’ACGP dispose de compétences de maîtrise d’œuvre et de capacités financières pour études préalables et suivi des projets. - L’ARMP et la DGCMP ont sensibilisé leurs agents mais n’ont pas encore déployé leurs compétences sur PPP sous le nouveau cadre. - Le ministère du budget n’a budgétisé aucun engagement financier à moyen et long terme ni pour les PPP en cours ni pour les PPP à venir. - La DNIP n’a pas encore intégré les PPP existants dans le programme d’investissement pluriannuel (PIP). ### Actions en cours et planifiées (suivi PIMA et mission 2023–2024) - PIMA Guinée 2018 et suivi 2023 - PIMA 2018 a souligné la nécessité de consolider le cadre juridique et institutionnel des PPP. - Mission de suivi 2023 a noté des progrès substantiels : adoption de deux décrets en 2021, création de l’UPPP, recensement des contrats PPP depuis 2012, validation de 11 documents type PPP, modules de formation, UPPP compte 18 personnes, participation à l’évaluation de nombreux projets potentiels, plan d’action UPPP 2023 appuyé par PAGEF/AFD. - Trois actions recommandées en 2023 et leur état d’avancement - Action 1 : Développer la stratégie des PPP avec un plafond pour les engagements totaux des PPP à moyen et à long terme en lien avec le plan d’action pour l’UPPP, analyser les PPP non-exécutés — prévue au programme des travaux de l’UPPP. - Action 2 : Former des équipes d’experts de risques budgétaires des PPP à l’UPPP, à la DND-APD et à la DGB et organiser la formation à l’outil de PFRAM — Initié en janv. 2024, suivi et pérennisation de l’emploi du modèle PFRAM à la charge de l’UPPP. - Action 3 : Analyser les PPP en cours sur la base d’une documentation complète et développer un registre des passifs contingents à l’UPPP et en donner accès à la DND — Reste à réaliser grâce au PFRAM et sur la base des conclusions du séminaire PPP conduit en janvier 2024. ### Indicateurs d’efficience et enjeux - Perte d’efficience moyenne liée à la gestion des investissements publics - Un pays perd en moyenne 30 percent de la valeur de ses investissements en raison des inefficiences du processus de gestion des investissements publics. - Pour la Guinée, cet écart d’efficience est évalué à environ 80 percent (mission février 2023), bien plus élevé que la moyenne des pays d’Afrique subsaharienne (38 percent). - En améliorant son cadre de gestion, un pays peut combler jusqu'à deux tiers de ce « déficit d’efficience » sous réserve de l’effectivité des institutions créées par le cadre de gestion. _Conclusions extraites du document "conclusions." (tarfa2024041 - conclusions.)_ ### 13. Au final, le cadre de gouvernance parait complet, même s’il n’est pas totalement ### 13. Au final, le cadre de gouvernance parait complet, même s’il n’est pas totalement intégré dans le cadre plus général de la GIP, mais son effectivité est encore assez faible ### C. Contexte et évolution des PPP en Guinée - Le recours aux PPP n’est pas récent en Guinée : de simples concessions de services urbains (ex. centre d’affaires ou titres sécurisés) à des réalisations majeures (barrages hydroélectriques, infrastructures routières). - La Guinée dispose d’un parc de PPP non négligeable, « dans la moyenne basse des pays comparables ». - Une « liste des projets PPP signés » constituée par l’UPPP recense 65 projets ; d’autres banques de projets : 17 PPP (ACGP) et 44 projets dont 4 PPP (liste présidentielle). - Compte tenu des compilations, 86 projets de PPP ont été envisagés : certains n’ont pas abouti, d’autres sont discutés et valorisés, d’autres enfin ont été conclus et exécutés. - L’inventaire présente des anomalies (contrats non signés mais exécutés; exécutés sur période extrêmement courte; montants incohérents) mais constitue une base de travail. Principaux enseignements de l’inventaire : - Une forte demande depuis le milieu des années 2010 : Le nombre de PPP conclus par an a plus que doublé en 2016, puis triplé en 2019 ; - Priorité aux infrastructures en gestion déléguée : ministères d’investissement (énergie, transport et habitat) sont les plus demandeurs ; - Démarches souvent infructueuses : moins de la moitié des négociations débouchent sur un accord officiel entre parties et moins de la moitié des PPP en cours de négociation en 2024 étaient suffisamment matures pour être valorisés ; - Taux de défaillance difficile à apprécier : certains PPP « exécutés » sont en réalité des échecs (non livraison d’une partie du contrat) ; - Durée d’exécution très faible en moyenne : les contrats réputés « exécutés » datent en moyenne de mois de 6 ans, alors que les PPP ont vocation à s’étendre sur de plus grandes périodes d’exploitation. ### Points d’attention institutionnels et goulots d’étranglement - Difficulté à constituer une vision exhaustive et stable des PPP en cours ; nécessité d’un recensement et d’une évaluation de l’existant. - Les autorités contractantes éprouvent des difficultés à financer puis conduire les études de faisabilité, lesquelles sont indispensables pour : - démontrer la faisabilité technique et juridique ; - déterminer la soutenabilité financière ; - déterminer l’intérêt socio-économique et l’impact environnemental (Art 7 du décret D/2021/041/PRG/SGG). - Dans un contexte de rareté des ressources, une faible part des études de faisabilité sont conclusives et débouchent sur un PPP. - Recours excessif aux offres spontanées par des partenaires privés, générant plusieurs risques : - écrémage du marché par opérateurs intervenant sur secteurs immédiatement profitables ; - décorrélation avec les besoins de développement nationaux ; - surenchérissement des coûts en l’absence d’une mise en concurrence effective. - Complémentarité à améliorer entre la DNPPP (MCIPME) et l’UPPP (MEF) : compétences précisées dans les décrets d’application de la loi PPP mais la pratique révèle des doublons. Proposition de rôles (Tableau 3) : DNPPP — promotion, mise en relation, assistance à la préparation ; UPPP — gardien des procédures et de la soutenabilité budgétaire et financière. - Mécanisme décisionnel de haut niveau sujet à inerties : arbitrages retardés ou inaboutis peuvent créer surcoûts et inefficiences ; proposition d’instaurer une instance décisionnelle interdirectionnelle au sein du MEF et interministérielle au sein du comité PPP. - Absence d’évaluations ex post sur les projets PPP : il est proposé d’inventorier les PPP exécutés ou en phase de redémarrage/renégociation et de distinguer : - Projets exécutés avec succès : identifier conditions ayant permis exécution normale ; - Projets exécutés mais à problème : identifier risques matérialisés et actions correctives nécessaires ; - Projets nécessaires mais non finalisés : analyser obstacles et goulots d’étranglement ayant conduit à leur retrait. ### Tableau synthétique de répartition proposée des compétences (UPPP vs DNPPP) — extraits clés - Tutelle : UPPP — MEF ; DNPPP — Commerce. - Politique PPP : rôle dans le cadre du secrétariat du comité PPP (UPPP). - Interface interministérielle : UPPP. - Gardien des procédures et promotion des bonnes pratiques : UPPP. - Expertise financière / contre-expertise de dossiers / évaluation des risques : UPPP. - Transparence de l’information : X pour UPPP et DNPPP (développer une plateforme commune). - Appui au montage des dossiers : DNPPP (pour autorités en demande). - Promotion des projets et recherche/évaluation (due diligence) des partenaires privés : DNPPP (fonction normale du ministère du commerce). ### D. Recommandations (extraits et actions prioritaires) 1.1 Fluidifier les procédures PPP — contexte : goulots d’étranglement, financement des études mal assuré, décisionnel MEF manquant parfois de réactivité. - Action 1.4.1 : Sécuriser les crédits d’études préalables au sein des ministères sectoriels et de l’ACGP. (2024) - Action 1.4.2 : Activer le conseil PPP pour accélérer les prises de décision en cours de négociation. (2024 puis continu) - Action 1.4.3 : S’appuyer sur le PFRAM pour éclairer les décideurs et diligenter leurs conclusions. (2024 puis continu) 1.2 Clarifier les rôles UPPP et DNPPP — contexte : compétences croisées appelant clarification. - Action 1.2.1 : Entériner la répartition des rôles entre les deux entités en comité PPP. (2024) - Action 1.2.2 : Assurer une pleine coopération entre ministères pour complémentarité entre les deux entités afin d’intégrer au mieux les outils, plateforme et procédures. 1.3 Inventorier et évaluer les PPP en cours d’exécution ou achevés — contexte : PPP passés hors cadre ou antérieurement au cadre actuel n’ont pas fait l’objet de retour d’expérience. - Action 1.3.1 : Sélectionner les grands projets PPP à étudier et entamer les études au sein de l’UPPP (2024) - Action 1.3.2 : Etablir une base de données des PPP (2024) - Action 1.3.3 : Présenter l’évaluation au comité PPP ainsi que les actions correctives (2025) 1.4 Harmoniser le cadre juridique de la commande publique — contexte : procédures contractuelles et budgétaires restent séparées créant décorrélation et segmentation entre projets PPP et classiques. - Action 1.1.1 : Adopter le projet de décret sur la gestion des investissements publics (GIP) (2024). - Action 1.1.2 : A plus long terme rénover le code des marchés publics sous l’autorité de l’ARMP (conception en 2024-2025, adoption en 2026). ### II. Évaluation et gestion des risques budgétaires liés aux PPP A. Les risques budgétaires liés aux infrastructures et aux PPP - Définition : risques liés aux projets de PPP qui affectent la situation financière de l’État (déficit, endettement). - Tous les projets d’infrastructure sont risqués ; les PPP ne font pas exception. - Les risques budgétaires identifiables dès les premières phases ont tendance à se matérialiser après la clôture du contrat, pendant les phases de construction et d’exploitation ; contrairement aux projets traditionnels où les risques se matérialisent surtout en phase de construction. - Une étude sur un échantillon de grands projets d’infrastructure présentant un dépassement de coûts budgétaires de 85 % a montré que les lacunes dans les premières étapes de préparation et d’approbation étaient responsables de 71 % de ce dépassement. - Implication : concentrer les efforts de mitigation sur les phases initiales — planification, études, sélection et passation de contrats. Les illusions budgétaires en PPP - Les PPP peuvent créer une « illusion budgétaire » de l’infrastructure gratuite : - Dans les marchés publics traditionnels, le gouvernement finance, construit et exploite ; flux de trésorerie affectent dépenses, recettes, dette publique et bilans. - Dans les PPP, le partenaire privé finance et construit ; la rémunération versée au partenaire privé par le secteur public a généralement lieu plus tard, pendant l’exploitation, soit par paiements publics, soit par autorisation de percevoir des frais d’utilisation (renonciation à des revenus futurs). - Dans les PPP avec paiements du secteur public, l’illusion budgétaire s’estompe après la phase de construction ; dans les PPP avec frais d’utilisation, l’illusion budgétaire peut être permanente. - Rôle du MEF : en tant que gardien des finances publiques, le MEF doit évaluer l’approbation finale des PPP après évaluation des obligations financières du partenaire public et des risques budgétaires. - Les contrats de PPP créent des passifs conditionnels implicites pour le gouvernement, surtout quand ils sont mal conçus (ex. prise en charge de frais dus par les utilisateurs). Ces passifs implicites, bien que non juridiquement contraignants, peuvent se matérialiser sous pression publique. - Il est nécessaire de tenir compte, au-delà des passifs contractuels explicites, des risques suivants : - Du risque de défaillance du privé face à ses propres risques et obligations ; - Du risque de gestion inefficace du projet par l’un ou l’autre des partenaires ; - Des aléas et changements de politiques publiques dans le temps. - Illustration : comparaison (Figure 6) d’un projet d’infrastructure typique de durée 20 ans (coûts d’investissement en phase de construction puis frais d’entretien/exploitation) et des décaissements gouvernementaux en cas d’utilisation d’un PPP (paiements différés ou flux d’usagers démarrant après mise en service). - Les offres spontanées sont identifiées comme sources supplémentaires de risque budgétaire (risques de mauvaise adéquation aux priorités, coût, concurrence insuffisante). *FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL Rapport dʼAssistance Technique | Extrait du chapitre fourni* ### 28. La gestion des offres spontanées de PPP est un défi spécifique. Une offre ### 28. La gestion des offres spontanées de PPP est un défi spécifique. Une offre ### Risques et effets des offres spontanées de PPP - Une offre spontanée est une proposition faite unilatéralement par une entreprise privée, initiée par la partie privée plutôt qu’en réponse à un appel d’offres public. - La faible capacité des entités contractantes publiques à identifier, préparer et évaluer les projets d’infrastructure rend le recours aux offres spontanées massif. - Les retours d’expériences internationales indiquent que les offres spontanées : - créent d’importants risques budgétaires et des problèmes de gouvernance; - peuvent entraîner un écart important par rapport aux priorités stratégiques du pays et contourner le principe de mise en concurrence; - constituent un effet d’éviction captant des ressources de secteurs et projets prioritaires au profit de projets moins porteurs de croissance économique ou de qualité de vie, mais rentables d’un point de vue privé. ### Concurrence limitée et conséquences - Si une offre spontanée est mise en concurrence, la réponse du marché n’est généralement pas effective : - La grande majorité des appels d’offres pour des offres spontanées PPP ne présentent qu’un seul soumissionnaire qui possède le plus souvent un avantage sur la concurrence. - Le soumissionnaire initial, ayant déjà réalisé son étude de marché, se positionne sur des secteurs où il possède un avantage comparatif. - Les entreprises concurrentes, confrontées aux charges de réponse aux appels d’offres et au désavantage concurrentiel, s’abstiennent souvent de présenter des offres. ### Exigences d’acceptation et coût de la contre-expertise - L’acceptation d’une offre spontanée exige : - de vérifier la cohérence du projet avec les priorités gouvernementales; - de conduire une contre-expertise technique. - Le coût et les difficultés de telles contre-expertises réduisent significativement l’utilité des offres spontanées. ### Importance du financement des études préalables et de la préparation des projets - Le processus d’appel d’offres est un outil de sélection et d’amélioration du projet, car les soumissionnaires sous la pression de la concurrence étudient et améliorent le projet. - L’acceptation de propositions non sollicitées au lieu d’organiser des appels d’offres signifie que le gouvernement renonce à inciter les entreprises à préparer des projets conformes aux exigences gouvernementales, risquant d’admettre des projets plus coûteux et moins performants. - Le manque de financement pour l’évaluation et la préparation des projets : - constitue le principal obstacle au développement des PPP; - est la principale raison de la prolifération des offres spontanées. - Besoins recommandés : - mécanismes de financement des études préalables et du développement des projets; - processus formels de priorisation des projets (non seulement constituer une banque de projets, mais définir une liste restreinte de projets à préparer chaque année avec les études budgétées pour l’année). ### L’outil PFRAM et l’évaluation des risques budgétaires liés aux PPP - Objectif du PFRAM : - conçu pour l’évaluation des risques budgétaires liés aux PPP; - estime le coût pour l’État d’une résiliation anticipée d’un contrat de PPP soit (1) la valeur comptable utilisée en cas de résiliation pour sous-performance, et (2) la perte de bénéfices futurs du concessionnaire utilisée en cas de résiliation par simple invocation de l’intérêt public. - Méthodologie : - À travers un questionnaire structuré, le PFRAM explore un ensemble de onze classes de risques et de dizaines de risques individuels, en construisant une matrice de notation des risques budgétaires. - Le remplissage du questionnaire peut être effectué par un utilisateur isolé, mais il est préférable de confier cette tâche à un panel comprenant une variété d’expertises (ingénierie, finance, économie, politiques publiques). - L’évaluation doit inclure la capacité du partenaire privé à faire face aux risques contractuellement acceptés et la capacité du contrat à soutenir les changements technologiques, commerciaux, législatifs et politiques. - Les classes de risque considérés par PFRAM sont : les risques liés à la gouvernance; les risques liés à la construction; les risques liés à la demande; les risques liés aux opérations et à la performance; les risques financiers; force majeure; les actions gouvernementales défavorables; le changement de législation; la reposition de l'équilibre financier du contrat; les risques liés à la renégociation; et les risques liés à la résiliation du contrat. - Documents requis pour l’utilisation du PFRAM : - (i) Les études d’évaluation économique (ou études de faisabilité économique), que les bonnes pratiques exigent avant toute décision sur l’approbation du projet; - (ii) Le modèle financier du projet de PPP qui démontre la faisabilité financière; - (iii) Un ensemble de variables macroéconomiques (PIB réel et nominal, inflation, taux de change nominal et données sur les finances publiques) disponibles par exemple dans les notes économiques du pays ou dans le World Economic Outlook (WEO) du FMI ou la base de données de la Banque Mondiale. - Fonctionnalités et limites du PFRAM : - PFRAM est facile d’emploi, convivial et adaptable; il propose des sorties préformatées ou peut être utilisé comme simulateur et exploré dans Excel pour l’analyse de sensibilité. - Il permet d’étendre les calculs à différents scénarios de demande (options pour la croissance annuelle, différentes options concernant l’élasticité du revenu liant la demande à la croissance du PIB), en tenant compte simultanément des frais d’utilisation liés à l’inflation et de plusieurs catégories de services et d’usagers. - Bien qu’utile et fondé sur des normes internationales, le PFRAM n’est pas une norme décisionnelle universelle et doit être complété par une analyse économique, juridique et financière au cas par cas. ### Cas particulier : contrats d’achat à long terme (PPA et similaires) - Caractéristiques générales : - Les PPA et similaires sont signés entre fournisseurs PPP d’énergie et/ou d’eau et des entreprises de distribution aux consommateurs finaux; lorsque ces entreprises relèvent du secteur public, des risques particuliers émergent. - Risques identifiés : - Les risques budgétaires implicites résultent de l’incapacité des opérateurs publics à faire face aux risques acceptés dans les PPA, pouvant conduire au soutien ou aux garanties de l’État; si l’Etat garantit les opérations, ces risques deviennent explicites; sinon, ils restent implicites mais pèsent sur le gouvernement par pression politique et sociale. - Les PPA comprennent souvent des clauses de « take or pay », introduisant trois sous-catégories de risques : - le risque que le réseau électrique ne puisse pas absorber toute l’énergie que le PPP peut produire (et les risques liés aux pertes techniques pendant le transport); - le risque qu’il n’y ait pas assez de demande pour cette énergie; - le risque que l’entreprise d’État ne soit pas en mesure de payer toute l’énergie en raison de son incapacité à recouvrer les coûts (par exemple, subvention implicite ou subvention explicite non entièrement couverte par le budget de l’État). - Recommandations pour la préparation et l’évaluation : - Impliquer les organes de supervision des entreprises publiques; - Analyser non seulement le contrat, mais les structures commerciales, financières et opérationnelles de l’opérateur public et la demande potentielle selon plusieurs scénarii pessimistes et optimistes; - Analyser la relation entre offre et demande (considérant les pertes techniques et commerciales); - Étudier l’impact budgétaire de l’accroissement de la consommation en présence de subventions (explicites ou implicites) et l’éventuelle adaptation des tarifs; - Évaluer la capacité d’absorption du réseau et des pertes en ligne. ### Rédaction contractuelle et risques budgétaires - Les faiblesses contractuelles amplifient les risques budgétaires : - manque de clarté des exigences du projet; - absence d’indicateurs de performance réels; - absence de pénalités en cas de sous-exécution; - dispositions insuffisantes en matière de résiliation anticipée; - absence de dispositions standards pour force majeure, résolution des conflits ou résiliation anticipée. - Importance : - Mettre en place un mécanisme d’examen efficace des contrats par l’UPPP et la DNPPP; - Réviser avec les entités contractantes toute faiblesse contractuelle avant la phase d’évaluation précise des risques budgétaires. ### Gestion des risques budgétaires liés aux PPP en Guinée - Démarche recommandée : - La gestion des risques budgétaires doit commencer dès le début du projet et suivre toutes ses phases. - L’UPPP (avec l’appui de la DND-APD et de la DGB) doit collaborer avec les ministères sectoriels dès l’examen initial afin de comprendre le projet et ses risques, guider la sélection de la modalité contractuelle et la préparation pour éviter une prise en charge excessive du risque budgétaire. - Les risques budgétaires devraient être enregistrés par l’UPPP pour vérification avant l’appel d’offres, avant la signature du contrat, puis réévalués périodiquement tout au long de la durée du contrat. ### Diversité des contrats PPP en Guinée - Le cadre légal guinéen considère un large éventail de contrats de PPP. Définition et formes décrites par la loi n°2017‐32 du 4 juillet 2017 relative aux PPP : - Contrat de Partenariat : PPP par lequel l’Autorité Contractante confie à un titulaire pour une période déterminée une mission globale (conception, construction, transformation, entretien, maintenance, exploitation ou gestion d’infrastructures) et tout ou partie de leur financement; la rémunération est versée par l’Autorité Contractante à compter de la mise en exploitation pendant toute la durée du contrat, liée à des objectifs de performance. - Concession : contrat confiant à une Personne Privée l’exploitation d’une Infrastructure ou l’exécution d’un service public avec droit de se rémunérer par perception de redevances sur les usagers. - Affermage : contrat confiant l'exploitation d'un service public au Titulaire après remise des infrastructures nécessaires; le Titulaire verse des redevances à l'Autorité Contractante. - Régie Intéressée : l'Autorité Contractante finance l'établissement d'un service public et en confie la gestion à une Personne Privée, rémunérée par l'Autorité Contractante, tout en étant intéressée aux résultats. - D’autres contrats EPC+F (Engineering, Procurement, Construction and Financing) ne sont pas considérés comme des PPP au sens du FMI et de la Banque Mondiale car les actifs bâtis ne sont pas exploités ou entretenus par le partenaire privé, qui n’assume donc aucun risque opérationnel ou de performance. - Risques spécifiques : - L’affermage et la régie intéressée présentent des risques d’interface (par ex., contestation d’indemnisation liée à un mauvais entretien par le gouvernement) mais un passif contingent plus faible en raison de besoins d'investissement moindres. ### Établir un processus de Gateway pour la gouvernance des infrastructures - Objectif : - Un processus de Gateway régit la préparation et la passation des projets PPP et permet au ministère en charge des finances d’arrêter ou de suspendre un projet à n’importe quelle étape s’il est jugé inabordable ou comporte un risque budgétaire excessif. - Importance pour la Guinée : - La Guinée a adopté des éléments d’un processus de Gateway; il est essentiel de développer au MEF des capacités suffisantes pour une mise en œuvre effective. - Il est essentiel de pouvoir modifier ou bloquer un projet avant l’appel d’offres et de bloquer la signature du contrat si celui-ci crée des engagements fiscaux inabordables. - La capacité d’agir efficacement dépend d’un engagement précoce avec les ministères de tutelle pour obtenir des informations sur les caractéristiques des projets et agir rapidement. - Tableaux et étapes (résumé des portes du Gateway process) : - Porte 1 : Le ministre des Finances émet un avis sur la viabilité et le caractère abordable du projet sur la base de l'étude de préfaisabilité. Tâches : examen de l’analyse de préfaisabilité; évaluation préliminaire des coûts et des risques budgétaires, ainsi que de l’impact sur la viabilité et l’efficacité budgétaires. En Guinée cet avis est émis par l’UPPP. - Porte 2 : Le ministre des Finances approuve l'inclusion du projet dans la réserve de projets si le projet est viable et abordable sur la base de l'étude de faisabilité. Tâches : revue des études, notamment l’évaluation socio-économique; réévaluation des coûts et des risques budgétaires. L’étude de faisabilité est approuvée par lettre signée du Ministre de l’Economie et des Finances. - Porte 3 : Le ministre des Finances donne son avis de non-objection pour la passation du contrat et la mise en œuvre du projet en tant que PPP. Tâches : revue de la justification de l’option de passation de marchés en PPP. En Guinée cet avis est compris dans l’étude de faisabilité, lequel est approuvé par lettre signée du Ministre de l’Economie et des Finances. - Porte 4 : Le ministre des Finances inclut les PPP approuvés dans le projet de loi de finances et le Conseil des ministres et le Parlement approuvent le budget accompagné du programme d’investissement pluriannuel (PIP). Tâches : projets sélectionnés en fonction de l’enveloppe budgétaire, des priorités stratégiques et du cadre financier à moyen terme. En Guinée cette tâche a été confiée au Ministre du Budget pendant que le PIP est préparé par les services du MEF. - Porte 5 : Le ministre des Finances approuve le document d’appel d’offres en tant que marché public traditionnel ou PPP. Tâches : examen des projets de contrat et d’autres documents relatifs à l’appel d’offres; réévaluation des coûts et des risques budgétaires, ainsi que de l’impact sur la viabilité budgétaire. Cette approbation est prévue dans les textes et le guide PPP. - Porte 6 : Le ministre des Finances approuve le contrat s'il est financièrement soutenable et, dans le cas d'un PPP, s'il est rentable. Tâches : révision du contrat avant la signature; la réévaluation des coûts et des risques budgétaires, et de l’impact sur la viabilité et l’efficacité budgétaires. La signature du Ministre est prévue. - Porte 7 : Le ministre des Finances approuve la renégociation du contrat si elle est financièrement soutenable et si le projet apporte toujours une valeur ajoutée au public. Tâches : gestion des coûts et des risques fiscaux du portefeuille d’infrastructures; avant tout avenant ou renégociation de contrat, l’évaluation de son impact sur la viabilité et l’efficacité budgétaires. En Guinée, si les modifications dépassent vingt pour cent du montant total des coûts du contrat de PPP, ou du montant total de la rémunération accordée au titulaire pendant la durée du contrat. - Source utilisée pour l’adaptation du tableau : Fouad et al. (2021) Mastering the Risky Business of Public-Private Partnerships in Infrastructure, Washington DC: International Monetary Fund. *Source : tarfa2024041, Rapport dʼAssistance Technique, IMF* ### 42. La gestion des risques budgétaires exige une bonne coordination entre l’UPPP, ### 42. La gestion des risques budgétaires exige une bonne coordination entre l’UPPP, ### Coordination des acteurs et responsabilités - Les ministères gardiens des finances publiques (MEF et MB) ont une responsabilité particulière dans les processus PPP et disposent du mandat et de la vision globale nécessaires à la gestion des risques budgétaires. - L’UPPP (avis sur les PPP) apporte une expertise particulière en cadre financier et doit s’appuyer sur l’expertise et les connaissances des fonctionnaires de la DND-APD et de la DGB. - La coordination avec la DNIP, la ARMP et la DNCMP est également importante. - Références réglementaires mentionnées : Art. 36 du décret 41/2021 ; Art. 45 du décret 41/2021. ### Renforcement des capacités (paragraphes 43) - Objectif général : étendre la formation aux experts de la DND-APD et de la DGB. - Formations proposées : - À la DGB : former des cadres sur les PPP, leur cycle de vie, les risques budgétaires et les mécanismes d’atténuation. - Raison : la DGB doit pouvoir identifier et analyser les risques budgétaires des PPP et être suffisamment réactive pour éviter d’aggraver ces risques (retards de paiements aux concessionnaires pouvant conduire à un "default event", résiliation de contrat et nécessité d’acheter les actifs de la société concessionnaire). - À la DND-APD : former des cadres à l’analyse du potentiel impact des PPP sur la dette publique. - Raison : des situations de risque budgétaire extrême (ex. résiliation du contrat PPP) peuvent affecter considérablement et soudainement la dette et sa viabilité. ### Documentation, suivi et communication des risques (paragraphes 44) - Exigences : - Mettre en place un mécanisme d’enregistrement soutenant la prise de décision sur la base d’un retour d’expérience continu. - Créer une fiche de description des risques pour chaque projet, décrivant les passifs contingents et les autres risques budgétaires. - Agréger les passifs contingents et les présenter dans l’annexe à la loi de finances portant déclaration de risques budgétaires. - Présenter de manière proactive tous les risques explicites (contrats PPP, PPA, contrats d'achat longue-terme, législation applicable). - Mesures de communication : - Lors de la communication des risques implicites et des mesures d'atténuation, veiller à ne pas augmenter les risques budgétaires existants (risque d’aléa moral). - Possible anonymisation et/ou généralisation du chapitre publié si la publication risque d’attirer investisseurs opportunistes, détériorer la position de négociation, ou créer pression en faveur d’une solution avantageuse pour un partenaire privé. ### Approche active de la gestion des risques (paragraphes 45–46) - La gestion des risques budgétaires comprend : - L’identification des risques et le calcul de leur impact et probabilité. - La gestion active : accepter ou rejeter des contrats créant un risque budgétaire excessif. - Le rejet d’un contrat risqué doit conduire à la refonte du projet ou du contrat, et pas nécessairement au rejet de l’option PPP. - Attention aux conséquences des plafonds sur engagements directs : - Limiter uniquement les engagements directs de l’État en PPP peut inciter à augmenter les passifs éventuels et accroître les risques budgétaires. - En l’absence d’une limitation des obligations conditionnelles (ou d’une limitation du volume d’investissement en concessions), compléter la limitation des engagements directs par une analyse minutieuse des risques budgétaires. ### Gestion de portefeuille et corrélations de risques (paragraphe 47) - Nécessité de gérer le portefeuille de projets au-delà du risque lié à chaque projet. - Corrélations entre projets : - En général, corrélation positive entre projets liée à l’évolution de l’économie (demande augmente quand le PIB augmente). - Quelques corrélations négatives possibles (ex. réalisation d’un risque budgétaire dans un projet d’énergie take-or-pay peut réduire la probabilité d’occurrence dans d’autres projets d’énergie). - La gestion exige l’identification des corrélations et l’évaluation de l’impact budgétaire sous scénarios de chocs macroéconomiques. ### Recommandations opérationnelles (Section C) - Recommandation 2.1 : Accélérer la formation des agents du MEF et du MB sur les risques budgétaires sur la base d’un projet pilote. - Contexte : UPPP, DND-APD, DGB ont besoin de formations accélérées pour faciliter la prise en main et vulgariser l’outil PFRAM ; formations pratiques en continuité du séminaire de janvier 2024. - Action 2.1.1 : Sélectionner un projet pilote et organiser un atelier de discussion des risques budgétaires, inviter le ministère en charge du projet et appliquer le modèle PFRAM, y compris l’analyse de la matrice des risques budgétaires et, si applicable, l’analyse des contrats long-terme d’achat de services. [A faire en 2024] - Action 2.1.2 : UPPP, DND-APD et DGB réfléchissent à la rationalité du projet, la soutenabilité des risques et aux mesures d’atténuation. [A faire en 2024] - Action 2.1.3 : Utiliser les résultats de l’analyse des risques budgétaires pour contribuer à la préparation, structuration, négociation/renégociation ou gestion du contrat selon l’étape du projet. [A faire en 2024] - Recommandation 2.2 : Enregistrer les passifs contingents et autres risques budgétaires dans un fichier unique. - Contexte : Constituer un registre des risques budgétaires liés aux PPP pour suivi périodique et retour d’expérience (suite à recommandation de 2023 par la mission de suivi PIMA). - Action 2.2.1 : Compléter, avec le ministère en charge du projet, l’identification des passifs contingents, y compris ceux liés à la résiliation et aux contrats long-terme d’achat de services ; ajouter des notes sur risques budgétaires non explicites mais potentiellement importants (ex. dépassements de coûts de construction, risques politiques). [A faire en 2024] - Action 2.2.2 : Développer une fiche et un fichier des passifs contingents et autres risques budgétaires liés aux PPP et aux grands projets d’investissement public (PPP ou non-PPP). [A faire en 2024] - Action 2.2.3 : Instituer des règles d’actualisation périodique de ce registre en garantissant la conservation de l’information historique pour l’apprentissage. [A faire en 2025] ### Intégration des PPP dans la gestion des investissements publics et le cycle budgétaire (Sections III.A–C) - Constat national : - La Guinée fait face aux illusions budgétaires des PPP ; incitation à mobiliser des ressources extrabudgétaires en contexte de rareté des ressources. - Intégration des PPP dans la GIP et le cycle budgétaire est essentielle pour éclairer la décision budgétaire et réduire les risques excessifs. - Cloisonnement actuel : - Fort cloisonnement entre gestion des PPP, gestion des investissements publics et cycle budgétaire ; processus PPP séparés de la GIP au niveau réglementaire et organisationnel. - Le projet de décret GIP (en attente de validation) montre la volonté d’intégration mais l’intégration dans le budget n’est faite que pour les contributions directes de l’État ; les annexes prévues par décret ne sont pas encore produites. - Pratiques observées : - Recours massif aux offres spontanées dû aux insuffisances de financement des études préalables ; ACGP finance des études pour 44 projets présidentiels prioritaires mais d’autres projets manquent de financement d’études, laissant le champ aux offres spontanées. - Intégration urgente recommandée : - Intégrer tous les projets PPP dans la plateforme SIGPIP et dans le PIP ; au moment de la mission aucun PPP n’était reflété dans le PIP ni inscrit dans le budget (sauf flux budgétaires directs). - Adapter le SIGPIP pour assurer homogénéité des données entre projets classiques et PPP et n’intégrer au PIP que les projets ayant réalisé les études prévues par le projet de décret (article 13 pour IPT et article 16 pour PPP ; pour PPP l’étude de préfaisabilité et l’évaluation détaillée sont requises). - Créer une colonne "PRIVE" dans le tableau principal du PIP pour inclure les contributions privées et couvrir l’intégralité des dépenses d'investissement (FBCF). - Conserver la possibilité d’une base de données PPP dans une plateforme PPP pour suivre les projets tout au long de leur exécution, compte tenu de la durée généralement supérieure des PPP par rapport à la temporalité du PIP. - Intégration dans le cycle budgétaire : - Documenter les conséquences budgétaires via instruments et annexes supplémentaires dans la documentation budgétaire, en particulier aux premières phases du projet où écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité d'exercice sont importants. - Compléter la documentation budgétaire de court et moyen terme par des annexes mentionnant clairement les passifs certains et contingents liés aux PPP. - Tenir compte des spécificités des PPP à toutes les étapes du cycle budgétaire (stratégie, budgétisation, exécution, audit/contrôle) et compléter les instruments existants (ex. rapport trimestriel d’exécution) par des compléments spécifiques si nécessaire. - Intégration dès la budgétisation stratégique : inclure les PPP lors de la formulation de la stratégie de politique budgétaire pour gérer rigidité du budget et matérialisation anticipée de dépenses directes et de passifs contingents sur un horizon étendu. *FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL Rapport dʼAssistance Technique — contenu fourni par le chapitre source.* ### 59. Les PPP doivent également être pris en compte dans le cadrage macro- ### Les PPP doivent également être pris en compte dans le cadrage macro‑budgétaire ### Intégration des PPP dans le cadrage macro‑budgétaire - Le cadrage pour le budget 2024 en Guinée a inclus une note de programmation pluriannuelle relative aux PPP, mais ce cadrage prend uniquement en compte les dépenses directes du budget (contributions de l’Etat dans le cadre des PPP à paiement public, paiements de disponibilités, appels de garanties, etc.). - L'intégration des risques budgétaires est décisive à ce stade. - Cadres et outils mentionnés (structure institutionnelle et méthodologique) : Cadre légal (Loi PPP, GIP, loi de transparence), cadre organisationnel (UPPP, DGB, DNIP), cadre technique (Registre des risques, documents types), cadre méthodologique (analyses des risques, PFRAM). - Recommandation opérationnelle : Intégrer les risques des IPT et PPP dans la Déclaration sur les risques budgétaires (DRB) et présenter l’ensemble des PPP actifs et leurs effets sur le long terme (annexe ou équivalent). ### Stratégie PPP - Objectif : Déterminer niveau et modalités de recours aux PPP en cohérence avec la stratégie de développement, le cadre macro‑budgétaire et la stratégie de la dette publique à moyen et long terme. - Nécessité de poser des limites à l'exposition globale des finances publiques aux PPP. - Importance des passifs conditionnels pour la stratégie d'endettement et le profil de risque. - Contenu attendu d’une stratégie PPP : domaines d’utilisation, secteurs prioritaires, principes applicables, renforcement des capacités publiques (gestion des risques budgétaires). - Référence : L’annexe 3 propose une structure de la stratégie PPP. ### Maîtrise de l'exposition budgétaire aux PPP — constats et lacunes - Le dispositif guinéen reste trop restrictif dans l’interprétation de l’exposition : le décret 41/2021 (article 48) impose la publication annuelle d’une statistique des engagements de l’Etat au titre des PPP et que ces engagements soient mentionnés dans la loi de finances. - L’article 47 du décret plafonne la charge budgétaire annuelle liée aux PPP par chaque Personne publique à 15% de son budget d’investissement. - Projet de décret GIP : interprétation limitée aux engagements directs de l’État (PPP à paiements par l’État et garanties de l’Etat). - Lacune identifiée : ces dispositions ne prennent pas en compte les passifs conditionnels implicites, notamment ceux associés aux PPP à paiement par les usagers et aux clauses contractuelles économiquement équivalentes à des garanties formelles. - Conclusion : la notion d’"engagements de l'État" doit couvrir aussi ces engagements implicites. ### Normes additionnelles proposées pour maîtriser l’exposition aux PPP - PPP à paiement par les usagers : - Risque : insuffisance éventuelle de recettes payées par les usagers ou pression sur l’Etat pour se substituer au paiement des usagers. - Proposition : plafonner les investissements au titre des PPP à paiement par les usagers en pourcentage du total des investissements inclus dans le PIP sur une période de cinq ans (les trois dernières années et les deux suivantes). - Engagements hors bilan : - Proposition : poser une limite pour les garanties formelles et les clauses contractuelles ayant des impacts économiques et budgétaires équivalents aux garanties formelles. - La limite pourrait porter sur la valeur annuelle des garanties accordées par l’Etat, et sur des clauses contractuelles comme les revenus minimum et des compensations de résiliation anticipée de son fait. ### Fixation des plafonds et analyses requises - La détermination du niveau des plafonds nécessite des analyses détaillées dépendant des choix de politique budgétaire. - Proposition méthodologique : - Déterminer le volume maximal d’investissement en PPP sur la base d’une analyse de viabilité de la dette, en simulant l’impact de la réalisation d’engagements contingents liés aux PPP. - Calculer la limite sur les engagements formels au‑delà des paiements directs à la lumière du document de programmation économique et budgétaire pluriannuel (DPBP) afin d’identifier les marges de manœuvre budgétaire. - Inscrire les plafonds dans le DPBP et en loi de finances pour permettre un suivi annuel et renforcer l’information. - Décrire ces limites dans l’annexe PPP et/ou le chapitre PPP de la DRB. ### Expériences internationales (exemples chiffrés) - Brésil : dépenses courantes de l’Etat au titre des PPP limitées à 1% des revenus annuels nets de l’Etat (soit environ 0,3% du PIB). Etats fédéraux soumis à une limite de 5% de leurs revenus nets. - Cambodge : plafond annuel de 4% du PIB pour les engagements d’achat d’électricité dans le cadre d’accords de take‑or‑pay. - Inde (Karnataka) : stock de garantie plafonné à 80% des recettes de l’Etat des deux dernières années. Exemple chiffré : si recettes = 20% du PIB en moyenne sur deux ans, règle limite le stock de garanties à 16% au cours d’une année. - Pérou : VAN des engagements financiers du gouvernement au titre des PPP limitée à 7% du PIB (plafond appliqué au stock des paiements budgétaires et des garanties, utilisant la valeur estimée des paiements attendus pondérée par la probabilité d’occurrence). - Salvador et Honduras : limites comparables fixées à 3 et 5% du PIB respectivement. - Jordanie : limite sur obligations financières directes et indirectes initialement 60% du PIB, relevée à 80% du PIB. - Pologne : limite de dette publique de 60% du PIB intégrant garanties PPP (valeur attendue pondérée par probabilité). - Turquie : obligation de proposer un plafond en loi de finances portant sur les garanties et prêts rétrocédés, applicable à deux types de garantie PPP (montants investis par l’entreprise; garantie accordée au financement privé). ### Intégration des PPP dans le budget (outils et calendrier) - Outils d’intégration : - Lettre de cadrage devant aborder l’intégration des PPP dans les différents outils et le processus budgétaire. - Budgétisation des PPP à paiements publics en AE/CP, et autres ressources budgétaires pour les PPP. - Analyse et présentation des risques budgétaires liés aux PPP dans une DRB annexée au PLF. - Présentation des implications budgétaires des PPP à long terme dans une annexe budgétaire. - Intégration dans les conférences budgétaires et le PIP afin d’inclure les PPP dans la discussion des dépenses d’investissement. - Référence temporelle : un premier pilote d’AE pour investissements publics en AE/CP lancé dans le budget 2023 ; il n'est donc pas encore possible de budgétiser les AE/CP des projets PPP ni de comptabiliser les garanties publiques liées aux PPP. ### Proposition de traitement AE/CP pour les PPP (principes) - Contenus des AE proposés : - (i) « investissement » : coûts de conception et de construction + intérêts intercalaires éventuels ; - (ii) « fonctionnement » : coûts d’exploitation, entretien, maintenance ; - (iii) « financement » : frais financiers supportés par le partenaire privé et refacturés à la personne publique (hors intérêts intercalaires) ; - (iv) « dédit » : coût de la résiliation anticipée du contrat sous la responsabilité de la personne publique. - Règle proposée : les AE ouvertes à la signature du contrat couvrent l’investissement (au coût étalé dans le temps) et le dédit (dépense potentielle) ; les autres coûts récurrents annuels n’ouvrent droit qu’à l’ouverture de CP. - Tableau-type de gestion AE/CP (schéma synthétique) : - Coût d'investissement : Montant = Coût complet → Ouverture AE = À la signature du contrat ; Ouverture CP = Chaque année à dater de la mise à disposition. - Coûts liés au dédit : Montant = Montant contractuel → Ouverture AE = À la signature du contrat ; Ouverture CP = Le cas échéant. - Coûts de financement : Montant = Montant de l'annuité → Ouverture AE = Non ; Ouverture CP = Chaque année à dater de la mise à disposition. - Coûts d'exploitation : Montant = Montant de l'annuité → Ouverture AE = Non ; Ouverture CP = Chaque année à dater de la mise à disposition. ### PIP et rattachement au projet de loi de finances - Les AE/CP des investissements publics en mode PPP ainsi que les investissements publics traditionnels doivent être intégrés dans le budget. - Le PIP devrait être rattaché au projet de loi de finances (PLF). La première année du PIP est identique à celle du budget. - Il est conseillé d'annexer au PLF le PIP qui inscrit l'investissement dans un horizon de trois ans et précise tous les projets compris dans la LFI (Annexe 2). ### Déclaration sur les risques budgétaires (DRB) et calendrier - La présentation des risques budgétaires liés aux PPP dans une DRB est une bonne pratique à introduire en Guinée. - Contenu attendu d’une DRB : analyse des risques liés aux PPP et aux investissements publics traditionnels, mesures d’atténuation, présentation proactive de tous les risques explicites (incluant contrats PPP, PPA et autres contrats d'achat de long terme et la législation PPP). - Attention : la communication des risques implicites doit éviter d’augmenter les risques budgétaires existants (risque moral). - Niveaux d’analyse recommandés : - Pratiques sophistiquées : données de base accompagnées d’analyses quantitatives. - Pratiques intermédiaires : analyses approfondies sur le portefeuille et/ou PPP particulièrement exposés, analyses de matérialisation historique des risques. - Pratiques avancées : utilization de l’outil PFRAM pour analyse des risques. - Calendrier recommandé : première présentation des risques budgétaires liés aux PPP avec le PLF 2025 ; pour le budget 2025, un premier aperçu du portefeuille global et premières analyses issues de PFRAM sont réalistes. Si pas de DRB en 2025, intégrer les analyses dans l’annexe PPP. ### Présentation des engagements de l’État à long terme et transparence - Bonne pratique : présenter annuellement les engagements budgétaires futurs issus de PPP dans la documentation budgétaire. - Exigences actuelles du décret 41/2021 : - Article 47 : chaque Personne Publique engagée financièrement dans des PPP doit contenir une annexe détaillant ses engagements de paiement et de garantie pour l’exercice en cours et pour toute la durée de chaque contrat de PPP. - Article 48 : le MEF publie annuellement une statistique des engagements de l’Etat au titre des PPP souscrits au cours de l’année considérée et ceux résultant des exercices antérieurs. - Recommandation : remplir ces obligations via une Annexe PPP globale au budget comprenant politique, stratégie, mise en œuvre, engagements déjà pris et pipeline PPP. Une proposition de structuration de cette annexe est présentée dans l’annexe du rapport. *FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL — Rapport dʼAssistance Technique (extraits fournis)* ### 74. L’intégration des PPP dans l'exécution du budget est la troisième étape du ### L’intégration des PPP dans l'exécution du budget ### Intégration dans les rapports d'exécution et gestion des risques - L’intégration des PPP dans l'exécution du budget est la troisième étape du cycle budgétaire. Cette étape implique deux volets : - Documentation de l'exécution des investissements issus des PPP et des autres paiements liés aux PPP, notamment l'inclusion des PPP dans les rapports d'exécution du budget. Une annexe peut également prendre en compte les investissements réalisés par des tiers. - Gestion des risques budgétaires liés aux PPP via la tenue d’un registre des passifs conditionnels permettant de suivre toute matérialisation de risque en cours d’exécution et de procéder en permanence à l'identification et à l'analyse nécessaires des risques budgétaires liés aux PPP. - Processus à mettre en place dans l’UPPP : - Établir des notes à l'attention du cabinet et du Ministre en charge de l’économie, des finances pour maintenir le flux d'informations et informer les décideurs en temps réel. - Rendre compte de la matérialisation des risques dans les rapports trimestriels d'exécution pour aider à la conception des politiques de régulation budgétaire. ### Phases avancées du cycle budgétaire : évaluation ex-post et loi de règlement - Points clés : - Évaluation ex-post des PPP pour tirer des renseignements pour la gestion des PPP. Situation actuelle en Guinée : manque d’évaluation ex-post des projets exécutés. - Intégration des PPP dans la loi de règlement : une annexe à la loi de règlement comportant une évaluation des engagements hors bilan de l’Etat est prévue et intégrée dans le projet de décret GIP (mention au e) de l’article 53 de la loi organique). - Contrôles et audits externes : - Les PPP et le dispositif de gestion des PPP doivent être contrôlés et audités par la Cour des comptes et l’IGF. - Accent sur les processus et institutions responsables, leur conformité et qualité, ainsi que la qualité de la gestion des risques liés aux PPP. - Besoin de compétences en audit de PPP (notamment gestion des risques budgétaires liés aux PPP) pour les organes de contrôle. - Les enseignements des rapports de contrôles externes et des audits sont importants pour améliorer le dispositif, particulièrement dans les premières phases du recours aux PPP. ### Recommandations et actions (Section D) - Recommandation 3.1. Adopter des limites de l’exposition des finances publiques aux PPP ainsi que la stratégie PPP. - Contexte : maîtrise de l'exposition traitée trop restrictivement; le cadre ne prend pas en compte les passifs conditionnels implicites, notamment associés aux PPP à paiement par les usagers et aux dispositions contractuelles non garanties formellement par l'État. - Action 3.1.1. Analyser et définir les limites quantitatives à moyen et à long-terme d’une part pour les PPP à paiements par les usagers et d’autre part pour les dépenses directes du budget et des valeurs agrégés des garanties de l’Etat d'autre part (UPPP33, DGB, DNIP, DND-APD, DNPEC, DNP, 2024). - Action 3.1.2. Procéder à la formulation de la stratégie PPP (cf. Annexe ?), des principes fondamentaux, des secteurs prioritaires, du renforcement des ressources pour les études de faisabilité et du dispositif de gestion des risques liés aux PPP (DNPPP, UPPP, 2024). - Action 3.1.3. Présenter les analyses et propositions lors d'une réunion spécifique du comité PPP et finaliser la stratégie en prenant en compte les orientations du comité (UPPP, DNPPP, Comité PPP, fin 2024). - Action 3.1.4. Vulgariser la stratégie auprès de toutes les parties prenantes en Guinée et au niveau international (UPPP, DNPPP, 2025). - Recommandation 3.2. Intégrer tous les projets PPP dès le stade initial de la formulation de l’idée de projet dans le système SIGPIP et dès que les critères sont réunis dans le PIP. - Contexte : Aucun PPP n’est aujourd’hui reflété dans le PIP, ni inscrit dans le budget (à l’exception des flux budgétaires directs). Urgence d'accélérer l'intégration complète dans le SIGPIP des projets PPP pour lesquels les études de faisabilité sont réalisées; à moyen terme mise en place possible d'une plateforme PPP commune UPPP et DNPPP. - Action 3.2.1. Adapter la maquette de saisie dans le SIGPIP afin que les investissements en mode PPP puissent également être intégrés et définir un processus garantissant que tous les projets PPP en préparation sont inclus dans le SIGPIP (DNIP, UPPP, DNPPP, 2e trimestre 2024). - Action 3.2.2. Adapter les tableaux du PIP pour ajouter les ressources privées pour financer les infrastructures publiques (DNIP, UPPP, DGB, 2e trimestre 2024). - Action 3.2.3. Ajouter une annexe au PIP qui contient les informations les plus importantes comme les coûts totaux, le montant des investissements, les contributions de l’Etat sur tous les projets d'investissement actifs, c'est-à-dire la phase de construction en PPP (DNIP, UPPP, DGB, 3e trimestre 2024). - Action 3.2.4. Continuer le processus d’intégration des PPP en consolidant l’identification, l’évaluation et la sélection des projets en maintenant le processus décisionnel pour les grand projets structurants (DNIP, UPPP, DGB, à partir de 2025). - Note 33 : La mise en évidence signifie la fonction de chef de file. - Recommandation 3.3. Intégrer pleinement les PPP dans la loi de finances et la documentation budgétaire. - Contexte : la documentation budgétaire de court et moyen terme ne reflète pas encore les PPP en cours d’exécution et ceux en phase de préparation; adaptations nécessaires dans les quatre phases essentielles (stratégie, budgétisation, exécution et audit/contrôle). - Action 3.3.1. Définir dans le DPBP pour l’horizon triennal des limites pour les engagements en PPP (à paiement public ou par les usagers) compatible avec la stratégie PPP et montrer la compatibilité avec la stratégie PPP et la stratégie de la dette publique; reprendre les limites pour la 1re année dans le texte de la LFI (DGB, UPPP, DNIP, 2e trimestre 2025). - Action 3.3.2. Préciser à travers une lettre circulaire ou par arrêté du MEF que tout projet faisant sujet d’un appel d’offre ou de signature de contrat doit préalablement figurer dans le PIP et doit rester dans les limites définies par la LF (UPPP, DGB, DNI, 1er trimestre 2025). - Action 3.3.3. Créer une annexe PPP pour le PLF qui informe de manière exhaustive sur les engagements PPP résultants du passé, de l’année courante et du PLF avec les implications budgétaires qui en découlent pour chacune des années de la durée de ces PPP ainsi qu’un aperçu des projets en conception et préparation (Cf. Annexe 2 ; DGB, UPPP, 3e trimestre 2025). - Action 3.3.4. Enrichir la Déclaration des risques budgétaires annexée au PLF, en intégrant un chapitre détaillé sur les risques liés aux PPI et aux PPP (DGB, DNIP, UPPP, 3e trimestre 2024). ### Inventaire des PPP – statistiques et répartition sectorielle (Annexe 1) - Cette liste recense 86 projets dont le financement est envisagé en PPP (dont 3 avec financements extérieurs). - Répartition par secteur (colonnes : Secteurs / Nombre de PPP recenses / Dont projets présidentiels / Projets valorisés / Exécutés ou en cours d'exécution) : - Urbanisme, habitat et aménagement du territoire : 27 / 12 / 2 - Energie, hydraulique et hydrocarbures : 16 / 1 / 12 / 7 - Transports : 14 / 4 / 5 / 5 - Jeunesse et sport : 5 / 2 / 5 - Tourisme culture et artisanat : 4 / 3 - Commerce industrie et PME : 4 / 1 / 2 - Infrastructures et travaux publics : 3 / 1 / 2 - Administration du territoire et décentralisation : 3 / 1 / 1 - Sécurité protection civile : 2 / 2 - SONAP/PRG : 1 / 1 - Sante : 1 / 1 - Agriculture élevage : 1 / 1 - Fonction publique : 1 / 1 - Postes communications et économie numérique : 1 - Environnement : 1 / 1 - Pêche et économie maritime : 1 / 1 / 1 - Justice et droits de l'homme : 1 / 1 - Total général : 86 / 8 / 42 / 26 ### Annexes et outils méthodologiques (résumé) - Annexe 2 : Tableaux du PIP — modèles de tableaux pour intégrer contributions privées (NB. Les contributions privées se réfèrent aux investissements financés et non pas au coût total du projet). Abréviations : BNE, FINEX. - Annexe 3 : Proposition de structure de la stratégie PPP — contenus proposés : objectifs, périmètre, gouvernance, suivi (exemples : Ouganda, Australie, Rwanda, Pérou). - Annexe 4 : Proposition de structure de l’annexe PPP à inclure dans la documentation budgétaire — I. Le cadre pour les PPP; II. Le portefeuille des PPP en Guinée; III. Liste des contrats PPP avec engagements de paiement et de garanties pour toute la durée de chaque contrat. - Annexe 5 : Proposition de structure du chapitre PPP de la DRB avec des exemples internationaux (Burkina Faso, Kenya, Rwanda, Côte d’Ivoire) — présentation du portefeuille, des risques et canaux de transmission, quantification des risques budgétaires, mesures d’atténuation. - Annexe 6 : L’outil PFRAM — description : Le PFRAM (modèle d'évaluation des risques budgétaires en PPP) développé par le FMI et la Banque mondiale est un outil analytique permettant d'évaluer les coûts et les risques budgétaires liés aux projets de PPP. Mention d'une ressource en ligne pour le PFRAM (présentation des informations générales, versions et manuel de l’utilisateur). *FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL Rapport dʼAssistance Technique — Extraits du chapitre "L’intégration des PPP dans l'exécution du budget".* ### 1. Ce que fait le PFRAM. ### 1. Ce que fait le PFRAM. ### Traitement comptable et portée - Le PFRAM utilise les normes comptables internationales du secteur public (IPSAS) et le Manuel de statistiques des finances publiques 2014 pour déterminer si un PPP doit être traité au bilan ou hors bilan de l'État. - Si le PPP est traité au bilan : - il génère un passif ferme pour l'État et un actif non financier connexe de même valeur, quel que soit le type de projet ou la structure de financement. - ces engagements fermes seront classés comme des prêts dans les statistiques sur la dette du secteur public (selon le GFSM 2014). - Les garanties de revenu ou de dette accordées par le gouvernement doivent être comptabilisées comme des passifs éventuels conformément à IPSAS 19. - Les engagements conditionnels ne sont pas inclus dans les statistiques de la dette du secteur public mais sont déclarés séparément en tant que postes pour mémoire. - Bien que modélisé conformément aux normes de comptabilité d'exercice (IPSAS 32), le PFRAM estime l'impact d'un projet à la fois sur la base de la comptabilité d'exercice (compte de résultat, bilan) et sur la base de la comptabilité de caisse (tableau de financement). ### Ce que le PFRAM quantifie - les passifs à long terme liés à l’investissement en PPP ; - les passifs éventuels liés à la résiliation anticipée d’un contrat de PPP ; - les passifs éventuels associés aux garanties de l’État sur les revenus et la dette des concessionnaires ; - une notation des priorités concernant les risques budgétaires (explicites et implicites) liés aux PPP et leur gestion. ### Utilisation au cours du cycle de vie du projet - Au stade de la sélection des projets : évaluer l'impact fiscal du projet, individuellement ou dans le cadre du portefeuille de projets. - Au stade de la conception et de la passation des marchés : évaluer l'impact fiscal du projet lorsque la conception peut être affinée ou ajustée. - Au stade de la mise en œuvre : suivre le projet et aider à gérer les implications fiscales des projets individuels et du portefeuille de projets. - Capacité de stockage et simulation : - peut stocker des informations provenant d’un maximum de 30 projets différents ; - peut simuler des chocs macroéconomiques conjoints sur n’importe quel sous-ensemble de projets stockés. - Interfaces et sorties : ensemble de « pop-up Windows » pour saisir les données et obtenir sorties (graphiques, tableaux, rapports PDF) ; accès direct aux feuilles de calcul Excel pour saisie, simulations supplémentaires et formatage non standard des sorties. ### Entrées requises (données d’entrée de PFRAM) - PFRAM peut être utilisé à n'importe quel stade si les informations sont fournies ou estimées ; en l'absence d'informations, l'utilisateur peut émettre des hypothèses. - Données macroéconomiques requises : - PIB nominal en monnaie nationale (milliards) - PIB réel en monnaie nationale (milliards) - Déflateur du PIB (unités) - Taux de change nominal - Solde primaire en comptabilité d'exercice (milliards) - Solde en comptabilité d'exercice (milliards) - Solde de trésorerie (en milliards) - Projections de la dette brute de l'État (en milliards) - Recettes publiques (milliards) - Données sur le projet : revenus (si possible, décomposant la demande et les tarifs, et son évolution dans le temps) ; coûts de construction, de maintenance et d’exploitation ; garanties fournies par le gouvernement. - Risques liés à chaque projet PPP : - le contrat doit définir la répartition des risques ; l'autorité contractante doit créer une matrice des risques et un registre des risques documentant la probabilité et l'impact des risques évalués périodiquement. - risques non identifiés ou mal répartis : incapacité du partenaire privé à gérer le projet (faillite), modifications du projet/contrat demandées par le gouvernement entraînant transfert de coûts, renégociation due à une demande plus faible que prévu, changements exogènes (évolution technologique, mouvements démographiques, changements de préférences des consommateurs). - importance d'une gestion continue et proactive des conséquences des changements exogènes pour atténuer les impacts. ### Sorties fournies par le PFRAM - Présentation des passifs des projets (directs et éventuels) et des risques budgétaires ; résultats des simulations de chocs sous forme de tableaux et graphiques. - Impact d’un PPP sur les états financiers de l’administration publique (impact marginal d'un PPP individuel) : - comptabilité d'exercice : recettes et dépenses ; - bilan de l'État : actif et passif ; - flux de trésorerie de l'État : entrées ou sorties de fonds ; - comptabilité de caisse : dépenses de l'État, recettes et sorties de trésorerie ou dépenses conformément à la comptabilité de caisse ou au budget de caisse. - Impact statistique attendu sur : - les prêts et emprunts nets, - la dette brute, - la dette nette, - le solde de trésorerie. - Estimation de la valeur des passifs éventuels découlant de garanties de revenu minimum ou de la dette de la société concessionnaire. - Simulation de chocs macroéconomiques : - un choc peut être conçu comme un écart temporaire ou permanent de la croissance du PIB, de l'inflation ou du taux de change nominal par rapport à la projection de base ; - présente l’impact des chocs sur : la capacité et le besoin de financement ; le solde de trésorerie ; la dette publique ; les passifs éventuels liés aux garanties de revenu ou dette. - Simulation d’une résiliation anticipée : - calcule l'impact sur la dette brute du projet et sur le budget de l'État et le solde de trésorerie lorsqu'il s'agit d'indemniser le partenaire privé pour : - (A) la valeur comptable de l'actif (indemnité de type A, la plus courante en cas de résiliation pour faute du concessionnaire) ; - (B) la perte de rendement du projet (indemnité de type B, généralement ajoutée en cas de résiliation pour cause d’intérêt public). - Génération d'une matrice synthétique des risques du projet : - présente l'évaluation du risque fiscal pour chacune des 11 catégories de risque sous la forme d'une carte thermique. ### Ce que PFRAM ne fait pas - PFRAM ne peut pas justifier la pertinence économique et/ou sociale d'un projet : il ne remplace pas une évaluation complète du projet ni une analyse coûts-avantages ; il n'évalue pas la qualité ou la pertinence d'un projet ni ne distingue les bons des mauvais projets. - PFRAM ne peut pas déterminer la meilleure option de passation du projet (PPP ou investissement public traditionnel) ; il examine uniquement les implications macro-budgétaires lorsque le projet est réalisé sous la forme d'un PPP. - PFRAM ne remplace pas une évaluation financière et économique complète du projet : il n'évalue pas la viabilité du projet ; le modèle financier détaillé (plan d'affaires) doit être préparé par l'entité publique contractante et mis à disposition du MEF. - PFRAM n'est pas adapté aux contrats à durée flexible ou indéterminée : la logique du modèle repose sur la détermination du taux d'intérêt et du coût de financement ; si le contrat est à durée indéterminée ou flexible, ces éléments ne peuvent pas être calculés. - PFRAM ne tient pas compte de la corrélation entre les différents risques au sein d'un projet ou entre les projets : il suppose implicitement que tous les risques et projets ne sont pas corrélés. *Source : tarfa2024041 - 1. Ce que fait le PFRAM. FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL Rapport dʼAssistance Technique.* --- _Source: https://www.imf.org/-/media/files/publications/tar/french/tarfa2024041.pdf_