## 1. Quelques chiffres de l’aide aux pays à faible revenu, 2000-2009 ## Source details **Canonical URL:** [1. Quelques chiffres de l’aide aux pays à faible revenu, 2000-2009](https://www.imf.org/-/media/websites/imf/imported-publications/external/french/np/pp/2011/_061511af.pdf) ## Other formats - [Markdown version](/-/media/websites/imf/imported-publications/external/french/np/pp/2011/_061511af.pdf.md) - [Structured JSON version](/-/media/websites/imf/imported-publications/external/french/np/pp/2011/_061511af.pdf.json) --- ### Résumé analytique — constats principaux - États fragiles : institutions déficientes, manque de légitimité, environnement politique vindicatif/antagonique accroissant le risque de violence. - Coûts de la fragilité : souffrances locales élevées; débordements directs (conflits, criminalité, maladies) et indirects via relations économiques. - Rôle du FMI : engagement par les programmes, assistance technique (AT) et formation. - Bénéfices observés de l’engagement du FMI : - Renforcement des cadres de politique macroéconomique. - Amélioration de la performance économique au fil du temps. - Accroissement progressif des capacités institutionnelles et humaines. - Quinze pays à faible revenu en situation précaire ont obtenu un allègement de leur dette au titre de l’initiative PPTE et de l’Initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM). - Limites et risques observés : - Mise en œuvre des programmes en dents de scie due à calendriers de réforme trop hardis ou évaluations trop optimistes des capacités d’exécution. - Conditionnalité souvent ambitieuse; mises en œuvre fréquemment interrompues. - Dans certains États fragiles à revenu intermédiaire, contraintes de capacités ayant entraîné des retards considérables des revues des programmes. ### Recommandations de politiques et aménagements proposés - Pour les pays à faible revenu fragiles : - Utilisation plus complète de la Facilité de crédit rapide (FCR) pour accompagner une approche plus souple de l’ajustement et des réformes en cas de besoin; la FCR servant de passerelle vers les accords au titre de la FEC. - Pour les États fragiles à revenu intermédiaire : - Création d’un guichet unifié de financement concessionnel, à l’instar de la FCR, pour l’aide d’urgence, offrant une souplesse accrue par rapport aux guichets de financement d’urgence existants au titre du CRG. - Ajustements d’accès et de conception : - Légère augmentation de la limite d’accès cumulé à la FCR et des limites d’accès comparables à la facilité d’aide d’urgence non concessionnelle, assortie de mesures de sauvegarde adéquates. - Intégration d’une plus grande souplesse à la conception des programmes, dans le respect de la conditionnalité normale, pour tenir compte des capacités d’exécution limitées et de l’importance d’assurer des prestations «immédiatement bénéfiques» aux populations. - Prioriser la création d’emplois, une croissance inclusive et la planification en prévision de situations d’urgence dans les programmes conclus avec des États fragiles. - Catalyse et coordination : - Promouvoir des mécanismes renforçant le rôle de catalyse du FMI; financement des États fragiles largement couvert par des ressources hautement concessionnelles des bailleurs à moyen/long terme, avec réduction progressive du rôle du FMI. - Intégrer une composante d’appui budgétaire liée aux programmes soutenus par le FMI aux Fonds fiduciaires pluri-donateurs (FFPD). - Collaboration étroite avec les bailleurs, notamment sur le terrain, pour hiérarchiser les objectifs clés, identifier les «bénéfices immédiats» et évaluer les incidences financières, y compris l’identification des impasses financières. - Renforcement de l’assistance technique et des ressources humaines : - Poursuite de la planification de l’AT sur un horizon à moyen terme et de prestations «sur le terrain» (création de fonds fiduciaires thématiques, gestion par programme des projets financés sur ressources extérieures). - Poursuite de la formation des responsables nationaux. - Attention accrue aux moyens en effectifs consacrés aux États fragiles et aux incitations pour le personnel suffisamment qualifié. ### Caractéristiques de la fragilité et contraintes de financement - Définition opérationnelle : application de la méthode d’engagement aux PFR considérés fragiles par la Banque mondiale (FCS) — faible note EPIN et existence d’un conflit récent. - Contraintes observées : - PIB par habitant des PFR fragiles est en moyenne inférieur de 60 % à celui des autres PFR. - Recettes intérieures des PFR fragiles inférieures d'environ cinq points de PIB. - APD demeure cruciale; APD plus volatile et moins élevée par habitant que pour les autres PFR; distribution de l’aide très biaisée en faveur de quelques pays. - L’aide semble culminer près de deux ans après la fin du conflit et s'épuiser progressivement au bout de cinq ans environ. - Aide budgétaire très limitée; difficultés à faire face aux dépenses publiques courantes. ### Extraits chiffrés de l’aide (tableau 1 tel que présenté) - APD nette, en pourcentage du PNB - Moyenne16.29.8 - Maximum57.726.3 - Minimum2.80.2 - APD nette par habitant - Montant moyen de dollars EU, 2000-2009 par pays73.186.0 - Montant médian de dollars EU 40.753.1 - Taux de croissance moyen27.416.0 - Volatilité de l'aide - Vol. moyenne - taux de croissance de l'APD nette/hab.60.948.2 - Vol. moyenne - APD nette par habitant34.631.5 ### Croissance, volatilité et ruptures - PFR fragiles : croissance du PIB réel inférieure et plus volatile que celle des autres PFR, surtout depuis le milieu des années 1990. - Accélérations de la croissance : nombre globalement similaire entre PFR fragiles et non fragiles. - Ralentissements : beaucoup plus fréquents et plus persistants dans les PFR fragiles que dans les PFR non fragiles. ### Violences, risque de conflit et impacts économiques - Risque de conflit civil : les PFR fragiles courent deux fois plus de risques que d'autres PFR d'être confrontés à des conflits civils. - Chocs économiques (prix alimentaires et énergétiques) augmentent le risque de conflit; institutions politiques adéquates réduisent ce risque. - Réformes rapides peuvent momentanément accroître le risque de violence si elles modifient le rapport de forces. ### Coûts et effets transfrontaliers (chiffres) - Coût d'un conflit civil pour un pays et ses voisins estimé à environ 64 milliards de dollars. - Coût pour un État fragile et ses voisins sur toute la durée de la fragilité estimé à 100 milliards de dollars environ. ### Principes et directives pour un engagement effectif - Consensus multilatéral : priorité au rétablissement de la paix et à l’édification de l’État; action multidimensionnelle requise (sécurité, institutions politiques, gouvernance, infrastructures, capital humain, gestion macroéconomique). - Durée et rythme : - Sortie de la fragilité : processus de longue haleine; RDM 2011 signale que l’amélioration institutionnelle à partir d’un niveau comme Haïti ou le Ghana a duré de 15 à 30 ans. - Probabilité d’un changement soutenu débutant en n’importe quelle année est de 1,6 %, impliquant qu’il faut en moyenne 59 ans pour sortir d’une situation précaire. - Temps minimum pour rétablir l’État de droit observé : 17 ans; vitesse moyenne des 20 pays les plus rapides : 36 ans pour l’efficacité du gouvernement et 41 ans pour l’État de droit. - Hiérarchisation rigoureuse des objectifs pour obtenir des résultats rapides : - Priorités recommandées : emploi, sécurité et justice. - Initiatives précoces : programmes de travaux publics, démobilisation des soldats. - Gains rapides doivent profiter aux pauvres, à la classe moyenne et aux élites pour mobiliser un appui aux réformes. - Moment propice pour commencer à changer les perceptions : environ six mois après le lancement des réformes (exemple : 150 premiers jours au Libéria). ### Encadré — gestion des finances publiques en situation précaire (enseignements principaux) - Priorités : - Simplifier la réforme de l’assiette fiscale; privilégier aspects fondamentaux. - Exécution du budget comme priorité initiale pour établir crédibilité et assurer exécution des programmes. - Méthodes de substitution/supplémentation des capacités (experts AT assumant fonctions de routine) cruciales (ex. Afghanistan, Kosovo, Libéria). - Transparence et responsabilisation : institutions de vérification et publication transparente des données budgétaires essentielles. - Réformer aussi les administrations infranationales; mécanismes simples de GFP pour suivre l’argent localement. - Réforme juridique de la GFP souvent tardive (3–4 ans après le lancement) et utile seulement si respect fondamental des procédures existe. - Liens entre réforme GFP et salaires de la fonction publique : salaires compétitifs nécessaires pour retenir le personnel qualifié. ### Coordination des bailleurs et efficacité de l’aide - Problèmes : - Absence de hiérarchisation des initiatives; prolifération d’accords désagrégés imposant fardeau administratif aux autorités des PFR. - OCDE : absence d’évaluation réaliste des capacités et des politiques par les bailleurs citée parmi les raisons du faible taux d’exécution des plans stratégiques nationaux. - Résultats empiriques (Chauvet et Collier, 2008) : - L’AT pendant les premières années du redressement a un effet statistiquement positif sur la probabilité de sortie de la précarité. - L’AT intense avant début du redressement n’influe guère; l’assistance utile quand le pays dispose d’un minimum de capital humain, économique et politique. - Peu de preuves d’un impact négatif d’un financement extérieur précoce sur le redressement. - Estimation PROBIT : incidence de l’aide financière insignifiante, AT réduit sensiblement la probabilité de ralentissement de la croissance dans les États fragiles. ### Rôle du FMI et instruments utilisés - Rôle du FMI : - Promouvoir la stabilité macroéconomique; renforcer les capacités (GFP, mobilisation des recettes, banque centrale, systèmes de paiement, statistiques); catalyser l’appui des bailleurs; fournir assistance financière. - Engagement quantitatif : - "Durant la dernière décennie, il a conclu quelque 37 accords d'assistance avec 21 de ces pays." - "Le FMI a également fourni une aide d'urgence à 11 reprises." - Augmentation des ressources humaines jusqu'en 2008. - Instruments : - FRPC/FCE comme mécanismes principaux. - Instrument d'aide d'urgence post-conflit (AUPC) : recours généralement limité à un ou deux décaissements post‑conflit. - Programmes de référence (utiles en cas d’arriérés). - Utilisation de la TSC et modifications facilitant l'accès à l'allégement de la dette. - Exécution et conditionnalité : - Programmes du FMI dans les PFR soumis en moyenne à 30 conditions structurelles. - PFR fragiles tenus à 8,8 conditions structurelles en moyenne vs 6,8 pour autres PFR. - Réalisation des repères structurels : environ 33 % respectés (PFR fragiles) vs près de 39 % (PFR non fragiles). - Achèvement des programmes TSC : moins de la moitié achevés avec succès pour PFR fragiles vs environ 56 % pour PFR non fragiles. - Plus du tiers des programmes dérapent presque immédiatement dans les PFR fragiles vs 13 % dans les PFR non fragiles. - Causes d’interruption : principalement dérapages de la politique économique; chocs exogènes rarement la cause principale. ### Disbursements, accès et durée d’engagement - Accès initial FRPC : similaire entre PFR fragiles et non fragiles (normes : 90 % de la quote-part pour première utilisation; 65 % pour deuxième). - Décaissements reçus : - Période 1988–2010. - Nombre médian d'années avec décaissement FRPC pour un PFR fragile : 8 ans. - Nombre médian d'années pour PFR non fragiles : 15 ans. - En excluant certains pays fragiles sans programme appuyé, médiane pour PFR fragiles passe à 10 ans. - Conclusion : interruptions fréquentes et conception des programmes insuffisamment adaptée aux spécificités des situations précaires. ### Utilisation et rôle plus fréquent proposé de la FCR (sections 52 et 65) - FCR : - Conçue pour cas où conditionnalité relative à l'accès aux TSC est inapplicable (capacités institutionnelles/politiques très limitées). - Recours plus fréquent proposé pour besoins urgents de balance des paiements en phases initiales de transition. - Décaissements FCR possibles même dans le contexte d'arriérés envers créanciers bilatéraux dans certains cas. - FCR vue comme transition vers la FEC; une série de FCR peut être nécessaire lorsque contraintes d’exécution persistent. - Accès et plafonds proposés : - Aide annuelle plafonnée actuellement à 25 % de la quote-part et total cumulé à 75 % de la quote-part (FCR), limitant la transition à trois ans. - Proposition : modeste relèvement du plafond cumulatif de l'accès de la FCR à, disons, 100 or 125 % de la quote-part, sans modifier le plafond annuel. - Pour pays autres que PFR : étudier un plafond cumulatif comparable pour une facilité non concessionnelle similaire; par exemple doubler le plafond cumulé actuel de l’AUPC à 100 % de la quote-part. - Effets sur financement FMI : - Modifications proposées ne devraient pas augmenter le financement total du FMI; échelonnement mieux aligné sur capacité de mise en œuvre. - Accès annuel dans une FCR généralement inférieur à celui de la FEC. - En cas d'utilisation complète de la FCR, norme d'accès de l'accord ultérieur FEC équivalente à 75 % de la quote-part (au lieu de 120% de la quote-part pouvant s'appliquer avec encours inférieurs dans la FCR). ### Souplesse de la conception des programmes et priorités opérationnelles - Arbitrage court terme vs stabilité moyen terme : - Stabiliser macroéconomie à moyen terme essentiel; besoins urgents (sécurité, création d’emplois, résultats rapides) peuvent justifier flexibilité à court terme. - FCR ou facilité d'urgence du CRG plus adaptés lorsque conditionnalité TSC non applicable. - Contenu des programmes pour États fragiles : - Priorité à création d'emplois et croissance solidaire. - Prévoir dispositifs explicites pour imprévus (chocs économiques/politiques). - Hiérarchisation systématique des réformes structurelles; programmes simplifiés axés sur renforcement de l'État, avec moins de repères structurels initialement. - Catalyse des ressources des donateurs via appui rapproché aux programmes du FMI; utilité des FFPD pour lier soutien budgétaire aux programmes appuyés par le FMI. - Association diffuse des financements des donateurs lorsque FFPD absent (ex. Cisjordanie et Gaza): nécessite calibration pour éviter volatilité de l’aide. ### Indicateurs, suivi politique et coordination - Comprendre contexte politique : - Mesurer ampleur du soutien politique et son évolution; recourir aux analyses des donateurs et évaluations des représentants résidents. - Suivre indicateurs de fragilité (violence, perception de l'État) dans rapports des services du FMI; suivre l’emploi en complément de la croissance du PIB. - Intensifier coopération avec donateurs : - Rôle du FMI : hiérarchiser, participer aux décisions sur mesures à effets financiers, comprendre contexte politique. - Nécessité d’une présence sur le terrain renforcée; représentants résidents travaillant plus activement avec donateurs. - Assistance technique : - Plans de renforcement des capacités cohérents et financés; importance d’une présence sur le terrain et de conseillers résidents. - Initiatives récentes : Fonds de fiducie spécialisés, gestion programmatique des projets financés par l’extérieur, Plan régional d'allocation (PRA) et Note de stratégie régionale (NSR) envisagés. - Proposition : nouveau Fonds de fiducie spécialisé pour États fragiles et expansion des fonds de fiducie AT spécifiques aux pays. ### Ressources humaines et procédures internes du FMI - Mesures proposées : - Renforcer équipes des services affectées aux États fragiles. - Prioriser détachements des représentants résidents dans les États fragiles; attirer candidats de haute qualité pour détachements. - Développer compétences au-delà de la macroéconomie : connaissance du contexte local, économie politique, aptitudes diplomatiques et sécurité. - Principes et modules de formation pour préparer le personnel aux contextes de fragilité. - Incitations : congés de compensation supplémentaires, incitations liées à la carrière, reconnaissance dans décisions de promotion. - Obstacles à l’attraction du personnel : - Environnements dangereux, conditions de travail ardues, niveaux de stress élevés et perception d’absence de reconnaissance et perspectives de carrière. ### Analyses empiriques et résultats clés (sélection) - Échantillon : 72 pays (dont 40 États fragiles). - Taux moyen de croissance du PIB réel par habitant, 1970-2009 : - Pays à faible revenu non fragiles : 1.7% - Pays à faible revenu fragiles : 0.6% - Ensemble des pays à faible revenu : 1.1% - Évolution de l'écart de croissance : - 1980-1994 : 0.8% - 1995-2009 : 2.4% - Caractéristiques des ruptures (1960-2009) : - États fragiles présentés près de deux fois plus de ruptures à la baisse que pays non fragiles (21 contre 12). - Fonction impulsion-réaction (chocs et pertes de production) : - Quatre ans après choc des termes de l’échange : perte d’environ 5 % pour États fragiles vs environ 2 % pour autres PFR. - Choc de l’IDE : baisse d’environ 10 % dans États fragiles. - Choc politique (accentuation de l’exercice du pouvoir exécutif sans contrôle) : perte de 15 % dans États fragiles contre 5 % dans autres PFR. - Résultats Probit (extraits — coefficients et significativité) - Scolarisation secondaire: 0.161*** (0.0645) ; -0.0445 (0.0390) - Rente de ressources (% PIB): -4.565** (2.589) ; 1.696 (1.320) - Ln de la population: 0.298** (0.158) ; -0.0491 (0.0914) - Aide (% PIB) décalée: -0.0583* (0.0359) ; -0.00495 (0.0217) - Ass. tech. (% PIB) décalée: 0.219** (0.127) ; -0.225*** (0.0974) - Constant: -4.884**** (1.533) ; -1.112 (0.895) - Observations: 344579 - Erreur type robuste entre parenthèses - Significativité: **** p<0.01, *** p<0.05, ** p<0.1, * p<0.15 - Interprétation empirique : - L’AT accroît fortement la probabilité d’échapper à la fragilité politique et réduit la probabilité d’une rupture à la baisse; de grands volumes d’aide financière peuvent parfois freiner l’inversion. ### Études de cas et enseignements pratiques (sélection) - Libéria (2003-2010) : - Pertes humaines : 250.000 morts – soit plus de 5 % de la population. - Recul du revenu par habitant près de 80 % durant le conflit. - Ratio dette/PIB supérieur à 700 % à la transition. - Chronologie : fin de guerre 2003; élections 2005; PR engagé en février 2006; FRPC/FEC triennal en 2008; allègement complet de la dette à la mi-2010. - Réserves de change en 2006 : guère plus de 5 millions de dollars EU. - GEMAP et plan «150 jours» : priorités opérationnelles et AT intensive; rôle crucial des conseillers résidents. - Freins : arriérés, surendettement, mobilisation de 550 millions de DTS requise, délais décisionnels longs. - Soudan : - Réussites : maîtrise budgétaire, réduction de l’inflation, rétablissement du taux de change, modernisation des outils de gestion, respect de la plupart des conditions malgré calendrier chargé, AT massive (>100 missions entre 1998 et 2010). - Limites : exonérations fiscales, retards banques publiques, renforcement des capacités lent, incapacité à obtenir allègement de dette causant «saturation de l’ajustement». - Cisjordanie et Bande de Gaza : - Succès : internalisation du programme, coordination forte avec bailleurs, amélioration des statistiques, appui AT financé par donateurs. - Améliorations requises : meilleure coordination des décaissements des bailleurs, présence sur le terrain d’experts arabophones. - Iraq : - Programme et résultats : AC approuvé 24 février 2010 prévoyant décaissement d'environ 3,8 milliards de dollars EU (2376,8 millions de DTS ou 200 % de la quote-part); inflation réduite à moins de 5 percent; renforcement des réserves; réformes GFP et secteur pétrolier. - Contraintes : sécurité, faible capacité institutionnelle, missions et AT souvent menées dans pays tiers; nécessité de conseillers résidents mais coûts élevés de protection. ### Conclusions, questions à débattre et étapes proposées - Changements requis : - Voir engagement en fragilité comme processus de longue haleine; prendre en compte l’économie politique des réformes. - Reconnaître qu’erreurs inévitables; procéder par tâtonnements avec soutien institutionnel. - Questions posées aux administrateurs (extraits) : - Évaluation de l’engagement du FMI dans les États fragiles (Section IV). - Avis sur propositions de la Section V, incluant recours plus fréquent à la FCR, facilité d’urgence non concessionnelle réformée, modification des limites d’accès, souplesse de l’élaboration des programmes, utilisation plus efficace des FFPD, plus grande attention au contexte politique, coordination accrue donateurs‑FMI, renforcement de l’AT, et questions RH. - Étapes possibles : - i) préparer documents du Conseil sur positions et décisions relatives à l’accès FCR et facilité réformée; - ii) préparer une note d’orientation sur propositions avalisées par le Conseil; - iii) approfondir travail interne sur incitations pour travailler en États fragiles. *Source: _061511af (extraits du document PDF fourni).* ### 1. Quelques chiffres de l’aide aux pays à faible revenu, 2000-2009 .......................................10 ### 1. Quelques chiffres de l’aide aux pays à faible revenu, 2000-2009 .......................................10 ### Résumé analytique — constats principaux - Les États fragiles présentent des institutions déficientes et manquent de légitimité, avec un environnement politique vindicatif/antagonique qui accroît le risque de violence. - La fragilité impose des coûts élevés et de lourdes souffrances aux populations locales et peut déborder directement sur les pays voisins (conflits, exacerbation de la criminalité et de maladies) et indirectement à travers les relations économiques. - Le FMI s’est résolument engagé aux côtés des États fragiles, par les programmes qu’il appuie, son assistance technique (AT) et ses actions de formation. - Bénéfices observés de l’engagement du FMI dans les pays à faible revenu fragiles : - Renforcement des cadres de politique macroéconomique. - Amélioration de la performance économique au fil du temps. - Accroissement progressif des capacités institutionnelles et humaines. - Quinze pays à faible revenu en situation précaire ont obtenu un allègement de leur dette au titre de l’initiative PPTE et de l’Initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM). - Limites et risques observés : - Mise en œuvre des programmes en dents de scie, reflétant des calendriers de réforme trop hardis ou des évaluations trop optimistes des capacités d’exécution. - Conditionnalité des accords en faveur des États fragiles apparue relativement ambitieuse, avec mises en œuvre fréquemment interrompues. - Dans certains États fragiles à revenu intermédiaire, contraintes de capacités si lourdes que les revues des programmes ont été parfois considérablement retardées. ### Recommandations de politiques et d’aménagements proposés - Pour les pays à faible revenu fragiles : - Utilisation plus complète de la Facilité de crédit rapide (FCR) pour accompagner une approche plus souple de l’ajustement et des réformes en cas de besoin, la FCR servant de passerelle vers les accords au titre de la FEC. - Pour les États fragiles à revenu intermédiaire : - Création d’un guichet unifié de financement concessionnel, à l’instar de la FCR, pour l’aide d’urgence, offrant une souplesse accrue par rapport aux guichets de financement d’urgence existants au titre du CRG. - Ajustements d’accès et de conception : - Légère augmentation de la limite d’accès cumulé à la FCR et des limites d’accès comparables à la facilité d’aide d’urgence non concessionnelle, assortie de mesures de sauvegarde adéquates. - Intégration d’une plus grande souplesse à la conception des programmes, dans le respect de la conditionnalité normale, pour tenir compte des capacités d’exécution limitées et de l’importance d’assurer des prestations «immédiatement bénéfiques» aux populations. - Prioriser la création d’emplois, une croissance inclusive et la planification en prévision de situations d’urgence dans les programmes conclus avec des États fragiles. - Catalyse et coordination : - Promotion de mécanismes renforçant le rôle de catalyse de l’engagement du FMI ; à moyen et long terme, nécessité que le financement des États fragiles soit largement couvert par des ressources hautement concessionnelles des bailleurs, avec une réduction progressive du rôle du FMI. - Proposition d’intégrer une composante d’appui budgétaire liée aux programmes soutenus par le FMI (ou suivi par le FMI) aux Fonds fiduciaires pluri-donateurs (FFPD). - Collaboration plus étroite avec les bailleurs de fonds, notamment sur le terrain, pour hiérarchiser les objectifs clés, participer à l’identification des «bénéfices immédiats» et évaluer les incidences financières, y compris l’identification des impasses financières. - Renforcement de l’assistance technique et des ressources humaines : - Poursuite des efforts de planification de l’AT sur un horizon à moyen terme et de prestations «sur le terrain» (création de fonds fiduciaires thématiques, gestion par programme des projets financés sur ressources extérieures). - Poursuite de la formation des responsables nationaux. - Attention accrue aux moyens en effectifs consacrés aux États fragiles et aux incitations pour le personnel suffisamment qualifié. ### Introduction — objectifs et portée de l’étude - La communauté internationale reconnaît que les problèmes des États fragiles exigent des approches ciblées et que, bien que certains pays se soient affranchis de la fragilité, beaucoup n’ont pas réussi une transition soutenue vers une situation moins précaire, ce qui souligne la nécessité de préserver la paix et la sécurité. - En 2008, le FMI a revu son expérience et envisagé des mesures pour améliorer la qualité de son engagement dans les États fragiles; le Conseil d’administration a préconisé «une approche programmatique graduelle, souple et à moyen terme» pour aider les pays à faible revenu en situation précaire. - Objectif de l’étude : déterminer les moyens par lesquels le FMI pourrait renforcer son engagement dans les États fragiles, en tenant compte de l’expérience récente et de l’évolution de la réflexion dans la communauté internationale. - Structure de l’étude : - Section II : caractéristiques de la fragilité. - Section III : principes et directives pour une action efficace dans les États fragiles. - Section IV : évaluation de l’efficacité de l’engagement du FMI. - Section V : domaines pour renforcer la capacité du FMI. - Section VI : conclusion et thèmes de discussion. - Appendices : définitions de la fragilité; caractéristiques de la croissance du PIB réel dans les États fragiles à faible revenu; interventions de la communauté internationale; études de cas (Libéria, Irak, Soudan, Cisjordanie et Gaza, Yémen, République Centrafricaine). ### Caractéristiques de la fragilité (points clés) - Les États fragiles se définissent généralement par : - Institutions considérées comme déficientes. - Gouvernements jugés dépourvus de légitimité. - Risque accru de violence. - Les dimensions de la fragilité affectent la stratégie d’engagement : priorité au rétablissement de la paix, à la cohésion sociale et à l’édification de l’État. - Contraintes différenciées : - Contraintes de financement et de capacités importantes dans nombre d’États fragiles. - Certains pays disposent de ressources naturelles ou, parmi les PRI, de capacités administratives considérables. - Définition et mesures utilisées dans l’étude : - Analyse axée sur le groupe de PFR considérés par la Banque mondiale comme fragiles au titre de son Initiative en faveur des pays fragiles et touchés par des conflits (FCS), en raison d’une faible note à l’Évaluation des politiques et institutions nationales (EPIN) et de l’existence d’un conflit au cours des dernières années. - Reconnaissance que plusieurs définitions internationales existent (appendice 1) et que les listes se chevauchent considérablement; l’étude n’établit pas de liste propre au FMI mais applique la méthode d’engagement aux pays présentant les caractéristiques de fragilité identifiées. *Document: _061511af - 1. Quelques chiffres de l’aide aux pays à faible revenu, 2000-2009 .......................................10* ### 7. Les PFR fragiles sont souvent (mais pas toujours) caractérisés par d'énormes ### 7. Les PFR fragiles sont souvent (mais pas toujours) caractérisés par d'énormes ### Contraintes de ressources intérieures et aide extérieure - PIB par habitant des PFR fragiles est en moyenne inférieur de 60 % à celui des autres PFR. - Les recettes intérieures des PFR fragiles sont inférieures d'environ cinq points de PIB. - L'aide publique au développement (APD) demeure cruciale pour nombre de PFR fragiles malgré le risque qu'une aide financière excessive à un stade précoce entrave la transition hors de la fragilité. - Les PFR fragiles ont reçu moins d'aide par habitant que les autres PFR sur la dernière décennie; la répartition de l'aide est très biaisée en faveur de quelques pays. - L'aide aux PFR fragiles est en général plus volatile que celle accordée à d'autres PFR. - L'aide semble culminer près de deux ans après la fin du conflit et s'épuiser progressivement au bout de cinq ans environ. - L'aide budgétaire est très limitée et les pays ont du mal à faire face aux dépenses publiques courantes. ### Extraits chiffrés de l'aide (tableau 1 tel que présenté) - APD nette, en pourcentage du PNB - Moyenne16.29.8 - Maximum57.726.3 - Minimum2.80.2 - APD nette par habitant - Montant moyen de dollars EU, 2000-2009 par pays73.186.0 - Montant médian de dollars EU 40.753.1 - Taux de croissance moyen27.416.0 - Volatilité de l'aide - Vol. moyenne - taux de croissance de l'APD nette/hab.60.948.2 - Vol. moyenne - APD nette par habitant34.631.5 ### Croissance, volatilité et ruptures - Les PFR fragiles sont plus vulnérables aux chocs, ce qui entraîne une croissance plus faible et plus volatile. - Les PFR fragiles ont affiché une croissance du PIB réel inférieure à celle des autres PFR, particulièrement depuis le milieu des années 1990. - En moyenne, les PFR fragiles ont connu un nombre globalement similaire d'accélérations de la croissance que les PFR non fragiles. - Toutefois, le ralentissement de la croissance a eu lieu beaucoup plus souvent dans les PFR fragiles que dans les PFR non fragiles. - Le ralentissement de la croissance dans les PFR fragiles est en outre beaucoup plus persistant que dans les PFR non fragiles. ### Violences, risque de conflit et impacts économiques - Les PFR fragiles courent deux fois plus de risques que d'autres PFR d'être confrontés à des conflits civils. - Les chocs économiques, en particulier relatifs aux prix alimentaires et énergétiques, peuvent accroître le risque de conflit. - Des institutions politiques appropriées qui atténuent les chocs économiques réduisent le risque de conflit. - Si les retombées du développement ne sont pas équitablement réparties (clientélisme, corruption généralisée), le risque de conflit peut s'accroître rapidement. - Le processus de réforme lui-même peut accroître passagèrement le risque de violence lorsque la réforme modifie le rapport de forces et suscite la résistance d'intérêts établis; la rapidité des réformes peut être associée à une aggravation de l'instabilité politique. ### Coûts et effets transfrontaliers - Le coût d'un conflit civil pour un pays et ses voisins est estimé à environ 64 milliards de dollars. - Le coût pour un État fragile et ses voisins sur toute la durée de la fragilité est estimé à 100 milliards de dollars environ. - Les effondrements économiques, dysfonctionnements du maintien de l'ordre et maladies liées aux conflits ne sont généralement pas circonscrits aux frontières nationales. ### Principes et directives pour un engagement effectif en situation précaire - Consensus multilatéral : rétablissement de la paix et édification de l'État essentiels; action multidimensionnelle requise : sécurité, institutions politiques, gouvernance, infrastructures, capital humain, gestion macroéconomique. - La sortie de situations de fragilité est généralement un processus de longue haleine. - RDM 2011 signale que l'amélioration de la qualité des institutions à partir du niveau d'un pays comme Haïti ou le Ghana a duré de 15 à 30 ans. - Probabilité d'un changement soutenu débutant en n'importe quelle année est de 1,6 %, impliquant qu'il faut en moyenne 59 ans pour sortir d'une situation précaire. - Dans un échantillon étudié, le temps minimum pour rétablir l'État de droit est de 17 ans; à la vitesse moyenne des 20 pays les plus rapides, il a fallu en moyenne 36 ans pour assurer l'efficacité du gouvernement et 41 ans pour rétablir l'État de droit. - Le rythme de la réforme doit être adapté aux capacités du pays ; des réformes trop ambitieuses risquent de susciter des attentes irréalistes et d'interrompre l'engagement des bailleurs. - La communauté internationale doit être prête à un engagement continu durant la longue période nécessaire pour rétablir la légitimité de l'État; un désengagement trop précoce nuit à l'efficacité de l'engagement. - Hiérarchisation rigoureuse des objectifs pour obtenir des résultats rapides : - Priorités recommandées : emploi, sécurité et justice. - Initiatives précoces utiles : programmes de travaux publics, démobilisation des soldats. - Les gains rapides doivent profiter non seulement aux pauvres, mais aussi à la classe moyenne et aux élites pour mobiliser un appui aux réformes. - Moment propice pour commencer à changer les perceptions : environ six mois après le lancement des réformes; exemple : réformes promises et adoptées dans les 150 premiers jours au Libéria. - Travailler par l'intermédiaire de l'État reste crucial pour asseoir la légitimité de l'État ; toutefois, quand la capacité publique est insuffisante, les bailleurs peuvent mener certaines activités en dehors du secteur public (organisations de la société civile). - L'aide extérieure visant à améliorer la gouvernance est importante pour gérer les risques sécuritaires, programmatiques et fiduciaires liés à l'engagement dans les États fragiles. - Contenu et enchaînement des interventions : - Assistance technique, concours financiers et un environnement macroéconomique relativement stable contribuent à la réussite des réformes. - Nécessité d'une participation massive et précoce de la communauté internationale à la prestation de l'assistance technique et d'une emphase sur des politiques macroéconomiques saines. - Une aide financière peut être utile en début de période pour mobiliser un appui initial à la transition; un surcroît d'assistance financière est particulièrement utile dès lors que les capacités de base ont été renforcées et qu'un minimum de stabilisation macroéconomique a été réalisé. ### Encadré 1 — Améliorer la gestion des finances publiques en situation précaire (principaux enseignements) - La réforme de l'assiette fiscale doit être simple et privilégier les aspects fondamentaux, compte tenu des capacités limitées. - Priorité initiale : exécution du budget pour établir la crédibilité, assurer l'exécution des programmes de développement et garantir la fluidité des concours financiers. - Exemple : après le conflit du Kosovo, mise en place d'un compte unique du trésor sans ressources extrabudgétaires et d'un système intégré de gestion financière avec un plan comptable commun. - Méthodes de substitution et de "supplémentation" des capacités (experts d'assistance technique assumant des fonctions de routine) ont été cruciales pour la mise en œuvre des réformes de la GFP; elles servent également de mesure fiduciaire (Afghanistan, Kosovo, Libéria). - Réformes axées sur la transparence et l'obligation de rendre compte doivent intervenir au début du processus ; institutions de vérification et responsabilisation parlementaire sont indispensables ; publication transparente des données budgétaires essentielle. - La réforme de la GFP doit cibler non seulement le Ministère des finances, mais aussi les ministères hiérarchiques et les administrations infranationales chargées de la prestation des services ; mécanismes simples de GFP sont nécessaires pour suivre l'argent au niveau local. - La réforme du cadre juridique de la GFP n'est pas un point de départ essentiel ; les réformes juridiques surviennent souvent trois ou quatre ans après le lancement des réformes et durent au moins deux ans; un cadre juridique utile seulement lorsqu'un respect fondamental des procédures et des capacités de mise en œuvre existent. - Liens étroits entre la réforme de la GFP et les salaires de la fonction publique : en l'absence de salaires compétitifs, il est très difficile de retenir un personnel qualifié. *Source: _061511af - 7. Les PFR fragiles sont souvent (mais pas toujours) caractérisés par d'énormes (PDF).* ### 24. Pour mener à bien l'engagement dans les États fragiles, il faudrait que tous les ### 24. Pour mener à bien l'engagement dans les États fragiles, il faudrait que tous les ### Coordination des bailleurs et effets sur l'efficacité de l'aide - Large consensus sur la nécessité de renforcer la coordination des bailleurs de fonds dans certains domaines. - Problème majeur : absence de hiérarchisation des initiatives, ce qui pousse les bailleurs de fonds à "faire cavaliers seuls". - Compte tenu des contraintes de capacités des PFR, il s'ensuit que l'on progresse moins vite vers des objectifs concrets qu'il n'en serait le cas avec une meilleure hiérarchisation. - La prolifération des accords de financement signés lorsque les bailleurs distribuent l'aide de façon désagrégée à diverses administrations publiques : - risque de fausser les processus politiques et de créer des tensions entre les partenaires nationaux; - impose un fardeau administratif considérable aux autorités des pays bénéficiaires; - empêche les gouvernements des États fragiles de bénéficier pleinement de l'assistance des bailleurs. - OCDE (2010b) : "l'absence d'une évaluation réaliste des capacités et des politiques — surtout de la part des bailleurs de fonds" citée comme l'une des principales raisons du faible taux d'exécution des plans stratégiques nationaux. - OCDE (2010c) : préoccupations concernant "les niveaux constamment élevés des allocations en situation de conflit et de précarité, ce qui limite largement la souplesse des financements des bailleurs". ### Résultats empiriques sur les redressements (Encadré 2) - Chauvet et Collier (2008) — résultats empiriques : - L'assistance technique fournie pendant les premières années du redressement a "un effet statistiquement positif et considérable sur la probabilité de sortie de la précarité". - Une assistance technique intense avant le début du redressement "n'influe guère sur la probabilité de la transition". - L'assistance des bailleurs est utile quand le pays dispose d'un niveau minimum de capital humain, économique et politique. - "Il existe peu de preuves d'un impact négatif d'un financement extérieur précoce sur le redressement." - Méthodologie : estimation PROBIT — "l'incidence de l'aide financière est insignifiante, tandis que l'assistance technique réduit sensiblement la probabilité de ralentissement de la croissance dans les États fragiles." - Résultat robuste à l'ajout de variables structurelles comme l'éducation et de variables macroéconomiques telles que l'inflation. ### Rôle du FMI dans les États fragiles (section IV.A) - Le FMI est bien placé pour jouer un rôle important dans l'effort international d'aide aux pays pour s'affranchir de la précarité; ce rôle est largement reconnu par la communauté internationale. - Éléments du rôle du FMI : - Promouvoir la stabilité macroéconomique : - "Le développement économique est un élément crucial de la lutte contre la précarité." - L'appui du FMI aux programmes est un complément essentiel des efforts nationaux en matière de stabilité macroéconomique. - Renforcer les capacités : - Assistance technique pour l'amélioration des capacités institutionnelles des États fragiles, notamment en GFP, mobilisation des recettes, opérations de la banque centrale et systèmes de paiement, et statistiques macroéconomiques de base. - Formation dans les domaines macroéconomique, budgétaire et financier. - Catalyser l'appui des bailleurs de fonds : - L'engagement du FMI contribue à catalyser l'assistance; "l'aide budgétaire est décaissée à la suite d'une évaluation du FMI attestant d'une bonne performance macroéconomique". - L'allégement de la dette multilatérale et bilatérale est étroitement lié à une bonne performance dans le cadre d'un programme avec le FMI. - Fournir une assistance financière : - "Le concours financier du FMI permet aux pays de répondre à des besoins de balance des paiements et peut rehausser rapidement l'appui en cas de chocs." - Le FMI a fourni également un allégement de dette aux PFR admissibles. ### Engagement du FMI auprès des PFR fragiles et instruments utilisés (section IV.B) - Engagement quantitatif : - "Durant la dernière décennie, il a conclu quelque 37 accords d'assistance avec 21 de ces pays." - "Le FMI a également fourni une aide d'urgence à 11 reprises." - Le FMI a affecté des ressources humaines considérables; augmentation de ces ressources jusqu'en 2008. - Instruments utilisés : - Principaux mécanismes : Facilité pour la réduction de la pauvreté ou la croissance (FRPC)/Facilité élargie de crédit (FCE). - Instrument d'aide d'urgence post-conflit (AUPC) : recours généralement limité à un ou deux décaissements dans la période immédiatement consécutive au conflit. - Programmes de référence : utilisés lorsque les arriérés envers le FMI empêchaient l'engagement appuyé par des instruments financiers (exemples : Soudan, Libéria); efficacité pour donner des conseils et organiser une assistance technique de grande envergure. - L'utilisation de la TSC et modifications facilitant l'accès à l'allégement de la dette. - Résultats liés à l'utilisation des programmes : - "Les pays engagés de la manière la plus soutenue dans un programme ont connu les améliorations les plus rapides." - Mise en évidence d'améliorations de la croissance du PIB réel, de l'inflation, du solde global des administrations publiques, des exportations, du compte courant, des réserves extérieures et des IDE (voir figure 3). ### Capacités, conditionnalité et exécution des programmes - Composition des conditions : - Les programmes accordent une attention considérable aux réformes budgétaires (GFP et mobilisation des recettes) et aux réformes visant la banque centrale. - "Les études récentes ont attesté de l'amélioration des capacités en matière de GFP." - Nombre et nature des conditions : - "Les programmes du FMI dans les PFR sont soumis en moyenne à 30 conditions structurelles." - Les PFR fragiles étaient tenus d'observer "8,8 conditions structurelles en moyenne, contre 6,8 pour les autres PFR." - Compte tenu du nombre légèrement inférieur de revues achevées dans les PFR fragiles, "le nombre moyen de conditions pour chaque revue a été plus élevé pour ces pays." - Exécution des objectifs et résultats des programmes : - La réalisation des objectifs structurels dans les PFR fragiles a été difficile : - "Environ 33 % seulement des repères structurels ont été respectés (à temps, en retard ou en partie)." - Dans les PFR non fragiles, "près de 39 % des repères ont été atteints." - Achèvement des programmes : - "Moins de la moitié des programmes de la TSC avec les PFR fragiles ont été achevés avec succès, c'est-à-dire avec achèvement des six revues, contre 56 % environ pour les PFR non fragiles." - "Plus du tiers des programmes ont dérapé presque immédiatement (autrement dit, une revue de programme ou moins a été achevée) dans les PFR fragiles, contre 13 % seulement dans les PFR non fragiles." - Causes d'interruption : - Dans les programmes dont moins de la moitié des revues ont été achevées, les interruptions sont surtout attribuables à des dérapages de la politique économique. - Un programme bien engagé a été interrompu pour cause d'instabilité politique dans un quart seulement de ces cas. - Les chocs économiques exogènes ne semblent pas avoir été une raison importante d'interruption dans ces cas. - Fréquence et délais : - "Au cours de la dernière décennie, deux PFR fragiles seulement ont réalisé deux programmes FRPC successifs sans interruption." - "Les revues de programmes au titre d'accords en vigueur ont souvent été retardés." (Figure 4) - Allégement de la dette : - "La mise en œuvre d’un programme a permis à quelque quinze PFR en situation précaire d'obtenir un allégement de dette au titre de l'Initiative PPTE et de l'Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM)." *Extrait du document PDF fourni par le FMI.* ### 35. Suite à des interruptions fréquentes, les décaissements du FMI au titre des ### _061511af - 35. Suite à des interruptions fréquentes, les décaissements du FMI au titre des ### Disbursements et accès initial - L'accès initial accordé aux PFR fragiles dans le cadre des programmes appuyés par la FRPC correspondait à celui consenti au titre de programmes similaires avec les PFR non fragiles. - Normes indicatives d'utilisation des ressources de la FRPC en place pendant la plus grande partie de cette période : - 90 % de la quote-part pour ceux qui l'utilisent pour la première fois. - 65 % pour ceux qui l'utilisent pour la deuxième fois. - Malgré cet accès initial similaire, les PFR fragiles ont reçu moins de décaissements que les PFR non fragiles : - Période considérée : 1988–2010. - Nombre médian d'années pendant lesquelles un PFR fragile a bénéficié d'un décaissement au titre d'un programme appuyé par le FMI : 8 ans. - Nombre médian d'années pour les PFR non fragiles : 15 ans. - Remarque de l'analyse : en excluant certains pays fragiles qui n'ont jamais eu de programme appuyé par le FMI, le nombre médian d'années pendant lesquelles un PFR fragile reçoit un décaissement du FMI augmente légèrement pour s'établir à 10 ans. ### Interruption des programmes et conception adaptée - Le FMI a principalement utilisé les mécanismes FRPC/FEC, nécessitant un seuil de politiques correspondant à la norme de conditionnalité de la TSC. - Le FMI a reconnu les risques inhérents à l'engagement dans les États fragiles mais a cherché à les gérer avec des programmes ambitieux. - En raison de capacités limitées dans les États fragiles : - Les programmes ont souvent été interrompus. - L'engagement en matière de politique a été moins continu qu'on ne l'a souhaité. - Conclusion provisoire : les formes d'engagement n'ont sans doute pas suffisamment tenu compte des caractéristiques spécifiques des situations précaires. ### Engagement du FMI dans les pays à revenu intermédiaire (PRI) fragiles - Raisons de l'instabilité dans les PRI fragiles : clivages ethniques, régimes perçus comme manquant de légitimité, marginalisation économique. - Exemples de pays appuyés : Bosnie et Herzégovine (depuis 1995), République fédérative de Yougoslavie (2000), Irak (2004), Liban (2007-2008). - Modalités : - Engagement initial souvent sous forme d'un ou plusieurs décaissements au titre de l'AUPC. - Progrès en renforcement des capacités ont permis, en général, de passer à un appui au titre d'un accord TSC. - Performance générale : globalement satisfaisante, avec des revues de programmes parfois retardées et nécessité d'adapter la conception des programmes aux contraintes de capacités. - Cas spéciaux non membres ou à arriérés : le FMI a fourni des conseils de politique économique et de l’assistance technique (exemples : Cisjordanie et Gaza, Kosovo). ### Assistance technique et formation - Le renforcement des capacités institutionnelles est un élément clé de l'engagement du FMI dans les États fragiles. - Domaines ciblés : activités de la banque centrale, opérations budgétaires, gouvernance des finances publiques (GFP). - Caractéristiques de l'assistance technique du FMI : - Généralement plus réduite et plus ciblée que les interventions de grande envergure des donateurs bilatéraux et multilatéraux. - Efficacité souvent dépendante du concours d'autres bailleurs de fonds et de la formation offerte. - Une proportion considérable financée par des principaux donateurs. - Niveaux observés : - Les PFR en situation précaire ont reçu près les mêmes niveaux d'assistance technique que les autres PFR : en moyenne une année-personne environ par pays. - Par rapport aux autres PFR, une plus forte proportion de l'assistance technique aux PFR fragiles est assurée par des conseillers résidents. - Besoin d'assistance "sur le terrain" : - Dans les phases initiales de transition, un soutien à la mise en œuvre est particulièrement important en plus des avis stratégiques. - Exemple : désignation d'un expert international comme gouverneur de banque centrale en Bosnie-Herzégovine jugée cruciale lors de l'introduction de la nouvelle monnaie nationale. - Initiatives et volumes de formation : - DFID finance une initiative de placement de conseillers résidents dans les pays de la région Moyen-Orient et Asie centrale : à ce jour quelque cinq conseillers sont en poste. - Formation délivrée par l'Institut du FMI (INS) et départements fonctionnels : - Plus de 2500 responsables ont participé aux cours de l'INS, du Département des finances publiques, du Département des marchés monétaires et de capitaux et du Département des statistiques au cours des cinq dernières années. - Région MENA : de 2005 à avril 2011, près de 1800 responsables ont assisté à des cours offerts par l'INS. - 12 cours nationaux durant la même période (pays exemples : Afghanistan, Irak, Cisjordanie et bande de Gaza) ont attiré près de 350 responsables. ### Coordination avec les donateurs - Modalités générales : similarité avec la collaboration dans d’autres pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire, mais plus intense ; prédominance du partage d'informations plutôt que de la formulation conjointe d'une stratégie intégrée. - Relations avec la Banque mondiale et les banques régionales de développement (BRD) : - Collaboration étroite, incluant travail conjoint aux sièges (Notes consultatives conjointes, analyses de viabilité de la dette, travaux liés à l'initiative PPTE). - Dans certains cas, participation des BRD aux missions du FMI sur des questions spécifiques. - Avant d'approuver de nouvelles opérations, la Banque mondiale et les BRD demandent au FMI d'évaluer officiellement si les politiques macroéconomiques préconisées ont été mises en œuvre de manière satisfaisante. - Contacts avec donateurs bilatéraux : plus informels ; missions du FMI rendent visite aux donateurs, présentent un rapport de mission ; participation à des réunions de groupes consultatifs. - Rôle des représentants résidents : - Fournissent des informations d'actualité sur les activités des donateurs et tout changement d’orientation. - Recueillent des renseignements sur la situation politique locale, y compris via des contacts avec des acteurs non liés au développement. ### Comment le FMI peut-il optimiser son engagement ? (Leçons et orientations) - Éléments-clés d'une présence fructueuse dans les États fragiles : - Être présent dès le début et prêt à rester présent à long terme. - Adopter une philosophie de réformes soigneusement ordonnées, adaptées au renforcement des capacités. - Aider les autorités à offrir des « résultats rapides » à la population pour renforcer la légitimité de l'État. - Gestion des risques : - Reconnaître que les autorités peuvent ne pas être en mesure d'accomplir les réformes et que les programmes peuvent dérailler. - Gérer les risques en tenant compte de ce qu'un État fragile peut accomplir de manière réaliste dans un délai donné, tout en respectant les normes de conditionnalité applicables et les autres exigences habituelles du FMI. - Peser les risques d'un soutien international trop timide, susceptible d'échouer à aider les pays à émerger progressivement de leur situation de fragilité, avec des retombées négatives pour les pays fragiles et d'autres pays. - Approche pluridimensionnelle et coordination : - Une présence fructueuse implique des efforts pluridimensionnels (sécurité, stabilité politique, développement économique). - Chaque partenaire international, y compris le FMI, doit agir dans un cadre cohérent d'initiatives lancées par la communauté internationale. *Source : document fourni* ### 52. La communauté internationale a engagé un certain nombre d'initiatives en vue de ### _061511af - 52. La communauté internationale a engagé un certain nombre d'initiatives en vue de ### Contexte et initiatives internationales - Le Réseau international sur les situations de conflit et de fragilité (INCAF) élabore des principes destinés à favoriser une réponse bien coordonnée de la communauté internationale dans les États fragiles. - La Banque mondiale a préparé une série de propositions pour appliquer les conclusions du RDM 2011. - La Banque mondiale et la Banque africaine de développement (BAD) ont préparé un Document de cadrage conjoint (DCC) sur l'efficacité et les modalités de l’appui budgétaire. - La plupart des changements proposés n'exigeraient pas de modification des politiques du FMI, mais viseraient à mieux tirer parti de la souplesse déjà prévue par les politiques existantes. - Rôle spécifique du FMI : mettre l'accent sur ses compétences fondamentales, fournir un soutien fiable aux programmes, assistance technique, et intervenir pour des besoins urgents de balance des paiements tout en tenant compte de la faiblesse des capacités, du risque d'instabilité intérieure et des besoins de financement de long terme. ### Critères d'éligibilité et considérations d'évaluation - Critères proposés pour l'application de la démarche : - a) de graves insuffisances au niveau des institutions et de la mise en œuvre des politiques, relevées dans l’Évaluation politique et institutionnelle des pays (EPIN) de la Banque mondiale ou à l'aide d'autres informations pertinentes51; - b) un climat politique divisé, illustré par une instabilité ou des conflits politiques récents ou la probabilité d'un risque important d'instabilité politique attestée par des informations crédibles; - c) de graves contraintes au niveau des ressources; - d) une vulnérabilité aux chocs. - Conditions supplémentaires pour envisager une intervention effective : - a) les autorités sont fermement résolues à procéder à des réformes et à renforcer les capacités et, plus précisément, les autorités ont la maîtrise du train de réformes; - b) la communauté internationale offre un soutien concerté. - Importance du discernement : les caractéristiques de la fragilité varient dans le temps et selon les pays; difficulté de mesurer la volonté politique et l'intérêt de la communauté internationale. ### Utilisation de la Facilité de crédit rapide (FCR) et proposition d'une Facilité d'urgence non concessionnelle réformée - Contexte : - La refonte récente des instruments de prêts concessionnels et des changements du cadre de conditionnalité ont accru la capacité du FMI à intervenir plus souplement dans les situations fragiles. - La création de la FCR permet d'offrir un soutien sur mesure lorsqu’un dispositif à moyen terme traditionnel de type FEC n'est pas encore d'actualité52. - Caractéristiques et utilisations proposées de la FCR : - La FCR a été conçue, entre autres, pour des circonstances où la conditionnalité relative à l'accès aux tranches supérieures de crédit (TSC) «est inapplicable, par exemple dans les cas où les capacités institutionnelles et politiques sont très limitées (comme ce peut être le cas de pays qui sortent d'un conflit ou d'autres épisodes de fragilité ou d’instabilité)». Dans ces cas, on attend des pays membres «qu'ils déploient des efforts pour passer à un programme qui donne accès aux TSC (en général dans le cadre de la FEC), auquel cas la transition pourrait être appuyée moyennant le recours répété à la FCR»53. - Contrairement aux pratiques passées, on pourrait davantage faire appel à la FCR afin de satisfaire les besoins urgents de balance des paiements pendant les phases initiales de la transition dans les nombreux cas de fragilité persistante d'un pays à faible revenu54. - Un recours plus fréquent à la FCR pourrait adapter plus étroitement la conditionnalité et la capacité de mise en œuvre des pays membres fragiles, favoriser le renforcement des capacités avant une transition à des accords assortis d'une conditionnalité relative à l'accès aux TSC, et réduire la probabilité d'interruptions de programmes. - Les décaissements de la FCR peuvent être effectués dans certains cas appropriés, même dans le contexte d'arriérés envers les créanciers bilatéraux55. - Le Conseil peut, au cas par cas, approuver la mise en œuvre d'un programme appuyé par la FCR qui compterait comme antécédent pour un pays membres aux fins du point de décision de l'initiative PTTE. - Rôle de transition vers la FEC : - La FCR continuerait de servir de transition vers une FEC qui resterait l'instrument privilégié de l’engagement du FMI dans les États fragiles. - Durée de l'utilisation d'une FCR dépend des circonstances; une série de FCR peut être nécessaire lorsque des contraintes de mise en œuvre persistent56. - Une fois la transition vers la FEC effectuée, les programmes devront être élaborés en tenant compte des réalités spécifiques aux pays, bien que l'adhésion à la norme exigée pour l'accès aux TSC reste impérative. - Pour les pays autres que les pays à faible revenu : - Mise en place d'une facilité similaire à la FCR aux fins d'une assistance générale d'urgence renforcerait les mécanismes d'urgence du CRG. - L’AUPC a été conservée (sous une forme non bonifiée) principalement pour les pays membres qui ne sont pas admissibles aux facilités concessionnelles du FMI58, mais son utilité est limitée car elle ne peut être utilisée que dans des situations post-conflit. - Proposition : un mécanisme du CRG similaire à la FCR offrant un financement pour un large éventail de besoins urgents; caractéristiques possibles : - i) une gamme plus large de circonstances conduisant à l'admissibilité; - ii) un accès plus élevé; - iii) un nouveau «label» pour préciser ses objectifs; - iv) des décaissements directs assortis de sauvegardes pour atténuer les préoccupations relatives aux capacités ou à la politique économique; - v) des conditions standard des prêts financés par le CRG. - Si le pays membre n'a pas d'encours de crédit du CRG, il pourrait au départ tirer sur la première tranche de crédit (qui n'exige pas de politiques donnant accès aux TSC), sous réserve que le pays membres déploie des efforts raisonnables pour résoudre ses problèmes59. ### Conséquences pour la politique d'accès - Limites actuelles et proposition de relèvement : - Pour les pays qui sortent d’une situation de fragilité, l’aide annuelle est plafonnée à 25 % de la quote-part et le total cumulé à 75% de la quote-part, limitant un appui au titre de la FCR à trois ans. - Proposition : un modeste relèvement du plafond cumulatif de l'accès de la FCR à, disons, 100 or 125 % de la quote-part, donnant davantage de temps pour la transition vers la FEC sans modifier le plafond annuel de l'accès. - Justification et cohérence : - Proposition conforme aux principes de la réforme de 2009 des facilités en faveur des pays à faible revenu. - Le recours à une série d'achats au titre de la FCR puis à des accords au titre de la FEC aiderait les pays à faible revenu fragiles à atteindre une situation macroéconomique stable et durable, associée à la réduction de la pauvreté et une croissance solide. - Les sous-limites d'accès appliquées à la FCR resteraient nettement inférieures aux limites globales des facilités du compte de fiducie FRPC, compte tenu de l'absence d'un programme permettant d'accéder aux TSC. - Effets sur le financement total du FMI : - Avec les modifications proposées, le financement total du FMI ne devrait pas augmenter, mais son échelonnement serait mieux aligné sur la capacité de mise en œuvre. - L'accès annuel autorisé dans une FCR est généralement inférieur à celui de la FEC61. - En cas d'utilisation de l'accès complet de la FCR, la norme d'accès de l'accord ultérieur au titre de la FEC serait équivalente à 75 % de la quote-part (au lieu des 120% de la quote-part qui pourrait s'appliquer avec des encours inférieurs dans le cadre de la FCR). - Pour les pays autres que les pays à faible revenu : - Étudier un plafond cumulatif comparable pour une facilité non concessionnelle similaire à la FCR, par exemple doubler le plafond cumulé actuel de l’AUPC à 100 % de la quote-part. - Envisager la modification des plafonds d'accès annuels pour tenir compte des facteurs spécifiques à l'origine des besoins de balance des paiements des pays à revenu intermédiaire. - Risques et sauvegardes : - L’augmentation proposée des plafonds cumulatifs pour la FCR et la nouvelle facilité proposée ne devraient pas beaucoup accroître les risques pour le FMI62. - Mesures atténuantes : séquençage plus approprié du financement, faible relèvement proposé des plafonds d’accès cumulés, nécessité d'une réponse internationale concertée, exigence d'antécédents de politiques macroéconomiques adéquates pour les utilisations répétées, démonstration que l'accès supérieur n'entraîne pas un risque sérieux pour la viabilité de la dette. ### Davantage de souplesse et de réalisme dans l'élaboration des politiques - Arbitrage entre besoins à court terme et stabilité à moyen terme : - À moyen terme, la stabilité macroéconomique est vitale pour sortir de la fragilité. - À court terme, il peut être urgent de faire face à des dépenses liées à la sécurité (ex. démobilisation de soldats, programme d'emplois pour les hommes jeunes) ou d’offrir des « résultats rapides » tangibles à la population. - Les avis de politique économique doivent tenir compte de ces besoins pour décider du rythme d'atteinte de la stabilité macroéconomique63. - Instruments appropriés : - Ces arbitrages peuvent être plus faciles à gérer dans le cadre d'une FCR ou d'une facilité d'urgence du CRG qui ne requièrent pas la conditionnalité relative aux TSC. - Après transition vers un accord au titre de la FEC, adopter une démarche de réforme progressive et réaliste conforme aux capacités du pays, tout en respectant la norme de conditionnalité relative aux TSC. - Dans les pays à revenu intermédiaire où la fragilité peut être surmontée plus rapidement et la stabilité macroéconomique n'a pas été gravement compromise, les programmes devraient particulièrement viser des « résultats rapides ». - Lorsque les capacités sont sérieusement entamées, privilégier une stratégie d'engagement similaire à celle des pays à faible revenu. *Source: _061511af - 52. La communauté internationale a engagé un certain nombre d'initiatives en vue de* ### 65. Les programmes dans les États fragiles doivent aussi faire particulièrement ### 65. Les programmes dans les États fragiles doivent aussi faire particulièrement attention aux questions qui suivent ### Création d'emplois et croissance solidaire - Dans les États fragiles, la qualité, les sources et la répartition de la croissance et de l'emploi sont particulièrement importants et peuvent même être cruciaux pour étayer la stabilité politique. - Les services du FMI devraient, en tirant le meilleur parti de l'expertise d'autres institutions, particulièrement de la Banque mondiale, faire figurer l'importance de ces questions dans leur analyse et leurs avis de politique économique. ### Dispositifs pour imprévus - Dans les États fragiles, où les chocs économiques et politiques ainsi que les dérapages stratégiques sont monnaie courante, les programmes appuyés par le FMI doivent prévoir des dispositifs explicites pour les principaux imprévus. ### Hiérarchisation des réformes structurelles (section 66) - Le manque de capacités de mise en œuvre rend impérative la hiérarchisation systématique des réformes structurelles. - Un programme simplifié axé sur les principaux domaines du renforcement de l'État améliorera les chances que les réformes essentielles soient mises en œuvre. - Normalement, cette hiérarchisation ferait intervenir moins de repères structurels dans les programmes appuyés par le FMI que dans les cas de pays non fragiles, au moins pendant la phase initiale de transition. - Des «créneaux d'opportunité» peuvent parfois permettre la mise en œuvre de réformes plus ambitieuses lorsque la volonté politique, l'acceptation par la population et l'effort concerté des donateurs convergent. ### Catalyse des ressources des donateurs (sections 67–70) - Constat : - Les États fragiles ont souvent de plus gros besoins de financement que les autres pays dont le revenu est comparable, car leurs déséquilibres macroéconomiques sont généralement prolongés et ils sont plus vulnérables aux chocs. - Les donateurs font face à d'importants obstacles : risques élevés, faiblesse des institutions, difficultés de dialogue et fragmentation du soutien avec une présence souvent limitée sur le terrain. - L'aide globale, et en particulier l’appui budgétaire, n'arrive souvent pas à satisfaire les besoins des pays. - Rôle du FMI : - Les programmes du FMI peuvent jouer un rôle crucial pour débloquer le soutien budgétaire des donateurs en aidant les pays à éviter la mauvaise gestion macroéconomique et en prêtant concours au suivi et à l'amélioration de la GFP. - Le soutien étroit de quelques donateurs bilatéraux aux programmes appuyés par le FMI permettrait de minimiser les «coûts de transaction» associés à la fourniture d'aide dans des situations fragiles. - Pour les autorités, remplacer un cadre faisant intervenir de nombreux donateurs aux conditionnalités chevauchantes par un train uniforme de mesures de politique économique est avantageux compte tenu des graves insuffisances en matière de capacités. ### Fonds fiduciaires pluri-donateurs (FFPD) liés au soutien budgétaire (section 69) - Proposition : - Relier, dans le cadre de FFPD, la composante du soutien budgétaire aux programmes appuyés par le FMI. - Caractéristiques et expériences citées : - Les FFPD sont presque exclusivement axés sur le développement et ont été créés dans un petit nombre de pays. - Exemple opérationnel cité : le Fonds fiduciaire de reconstruction de l'Afghanistan (ARTF) avec un guichet récurrent et un guichet d'investissement ; le guichet récurrent finance les dépenses budgétaires récurrentes sur la base du cadre macroéconomique budgétaire du gouvernement afghan, revu par le FMI et la Banque mondiale, et les décaissements reposent sur des critères d'éligibilité convenus avec le gouvernement. - Modalité d'utilisation : - Le soutien budgétaire des FFPD serait vraisemblablement déclenché ultérieurement, une fois que le pays aura stabilisé l'économie et amélioré la GFP suffisamment pour que des ressources additionnelles soient utilisées à bon escient. - À mesure que la situation s'améliore, le soutien budgétaire des FFPD compléterait l'assistance financière du FMI ; avec la diminution des besoins en financement du FMI, le soutien budgétaire des FFPD serait assujetti au soutien qu’offre le FMI avec les accords de précaution ou assortis d'un faible accès aux ressources du FMI. - Lorsque le pays sort de la situation de fragilité, le soutien des FFPD pourrait se poursuivre dans le contexte d'une surveillance, ou conjointement à un instrument de soutien à la politique économique (ISPE). - Mesures de mitigation : - Pour éviter toute perturbation inutile dans les flux d'aide en cas de dérapage de la mise en œuvre du programme, les fonds des FFPD alloués initialement au soutien budgétaire pourraient être décaissés par d'autres circuits (peut-être avec un retard). - Remarque : - Les FFPD spécifiques à un pays englobent un large éventail d'activités financées par les donateurs ; il devrait donc être possible de modifier les modes de fourniture de l'aide. ### Association diffuse des financements des donateurs aux programmes du FMI (section 70) - Lorsqu'il n'y a pas de FFPD spécifique au pays, il faut davantage compter sur les options habituelles d'association diffuse des financements des donateurs aux programmes du FMI. - Exemple de modèle : la démarche adoptée dans le cas de la Cisjordanie et la bande de Gaza, où le FMI fournit le cadre de politique macroéconomique appuyé par les décaissements des donateurs. - Risques et limites : - Ces mécanismes nécessitent une mise au point méticuleuse afin d'éviter d’induire une trop grande volatilité de l’aide. - Certains pays membres peuvent ne pas être en mesure d'attirer des dons ou des ressources hautement concessionnelles en volumes requis, ou les décaissements des donateurs peuvent être retardés, avec des effets négatifs particulièrement sérieux dans les États fragiles (en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, ce dernier inconvénient s'est traduit par l'apparition d'arriérés). - Recommandation : - Les services du FMI, en coordination avec la Banque mondiale, devraient attirer davantage l'attention des donateurs sur les risques d'un ajustement imputable à un financement insuffisant. ### Comprendre le contexte politique (sections 71–73) - Importance : - Bien comprendre le contexte politique est nécessaire pour juger les risques de l'engagement ; ceci est particulièrement important dans les États fragiles où l'accord des responsables de la transition sur le processus de changement réduit le risque de conflit et accroît les chances de réussite. - Éléments à mesurer : - Il est crucial de mesurer l'ampleur du soutien politique et son évolution éventuelle, y compris via le travail d'autres donateurs. - Le FMI doit saisir les risques et les nuances politiques, connaître l'histoire récente du pays et tenir compte des exigences particulières lors de l'élaboration de ses programmes. - Suivi des indicateurs de fragilité : - Il pourrait être utile de suivre les progrès des indicateurs de fragilité dans les rapports des services du FMI ; ces indicateurs pourraient inclure des indicateurs de violence ou les conclusions d'enquêtes sur la perception de l'État. - Le FMI pourrait collaborer avec l'OIT et d'autres institutions qui produisent des statistiques sur le marché du travail afin d'aider les pays à communiquer des données plus fiables sur l'emploi. - Outre la croissance globale du PIB, il est important de suivre l'emploi. - Communication dans les rapports : - Les rapports des services du FMI doivent clairement expliquer comment les programmes ont été mis au point pour s'adapter au contexte politique et social, et comment le contexte politique, les lignes de fracture sociales, les attentes sociales et les capacités de l'État ont influé sur les principales mesures structurelles et sur le panachage du financement et de l'ajustement. - Les services du FMI devraient s'inspirer des analyses publiées par les donateurs et les représentants résidents devraient être encouragés à faire leur propre évaluation de la situation politique et à en rendre régulièrement compte au siège, même si toutes ces informations ne peuvent figurer sur les documents du Conseil en raison de leur sensibilité. ### Intensifier la coopération avec les donateurs (sections 74–77) - Nécessité : - Le modèle d'engagement proposé exige une coordination très étroite avec la communauté des donateurs. - Rôles utiles du FMI : - Hiérarchisation : les services du FMI peuvent rappeler aux donateurs l'enveloppe des ressources et aider à hiérarchiser les quelques objectifs clés afin d’en faciliter la réalisation. - Résultats rapides : le FMI peut participer au processus de prise de décisions sur la nécessité des mesures clés afin de veiller à ce que les conséquences financières soient prises en compte, même si la mise en œuvre sera réalisée par d'autres partenaires. - Compréhension politique : - Une coordination plus étroite avec les donateurs aiderait le FMI à mieux comprendre le contexte politique. - Modalités : - Les modalités d'une coordination plus efficace devront être définies par les donateurs eux-mêmes ; l’INCAF examine cette question et a proposé un mécanisme pour améliorer la coordination au niveau du pays. - Présence sur le terrain : - Pour collaborer étroitement avec les donateurs, le FMI devra avoir une plus grande présence sur le terrain, ce qui peut exiger que les chefs de mission se rendent sur place plus fréquemment que tous les trimestres ou tous les six mois. - Les représentants résidents pourraient devoir travailler plus activement avec les donateurs pour mettre au point des solutions créatives aux problèmes des États fragiles. ### Assistance technique (sections 78–80) - Besoin : - Dans les États fragiles, des plans de renforcement des capacités cohérents et suffisamment financés sont essentiels pour appuyer les actions de politique économique dans le cadre de programmes appuyés par le FMI ou pour faciliter l'adoption des recommandations du FMI dans le cadre de la surveillance. - Les plans doivent reconnaître que, compte tenu des graves lacunes en matière de capacités, le rythme d'adoption des recommandations peut-être plus lent. - Présence sur le terrain et conseillers résidents : - L'évaluation des besoins doit distinguer les cas où une présence sur le terrain est nécessaire pour mettre en œuvre les principales recommandations de bonnes pratiques au début de la transition. - Les conseillers résidents peuvent aider à la mise en œuvre au jour le jour, transférer des connaissances et renforcer les capacités de manière plus intense que dans le cadre d'une mission. - Le FMI a déjà détaché des conseillers résidents financés par les donateurs dans les États fragiles pour aider à la mise en œuvre des avis de politique économique et pour coordonner et suivre les recommandations d'assistance technique ; il convient de poursuivre ces efforts. - Perspective à moyen et long terme : - Poursuivre les initiatives récentes visant à adopter pour l'assistance technique du FMI une perspective à moyen terme afin de satisfaire les besoins à long terme de renforcement des capacités des États fragiles. - Initiatives récentes incluent les Fonds de fiducie spécialisés et la gestion par le Département des finances publiques de tous les projets financés par l'extérieur selon une démarche programmatique à moyen terme. - Il serait utile d'envisager l'adoption sur plusieurs années d'un Plan régional d'allocation (PRA) et d’une Note de stratégie régionale (NSR). - Financement souple et lacunes potentielles : - Avec la réduction des ressources internes destinées à l'assistance technique, le financement souple se fait plus rare pour les États fragiles lorsque la dynamique politique change et des opportunités d'engagement se présentent. - Un nouveau Fonds de fiducie spécialisé pour les États fragiles pourrait combler cette lacune ; on pourrait aussi envisager une nouvelle expansion des fonds de fiducie aux fins de l’assistance technique spécifique à un pays. - Participation : - Lors de l'élaboration des plans de renforcement des capacités et pour améliorer l'efficacité de l'assistance technique, il est important d'obtenir la participation des centres d'assistance technique régionaux et de faire participer les principaux donateurs au processus dès le départ. ### Questions de ressources humaines (section G) - Le document indique la nécessité d'aborder les questions de ressources humaines pour soutenir une présence accrue sur le terrain et la mise en œuvre des mesures évoquées (texte interrompu à la fin de l'extrait). *Extrait du document fourni.* ### 81. Il pourrait aussi être utile de procéder à un certain nombre de changements dans ### _061511af - 81. Il pourrait aussi être utile de procéder à un certain nombre de changements dans ### Renforcement des procédures internes et des capacités du FMI pour les États fragiles - Mesures proposées dans l'enveloppe budgétaire globale du FMI : - i) renforcer les équipes des services du FMI affectées à des États fragiles; - ii) établir la priorité des détachements des représentants résidents dans les États fragiles, notamment s'agissant de la fourniture de conseils pratiques pour aider à la mise en œuvre des politiques; - iii) attirer des candidats de haute qualité pour travailler sur les pays qui sont dans des situations fragiles ou pour y être détachés. - Compétences requises : - Les compétences nécessaires vont au-delà des compétences macroéconomiques habituelles; elles doivent inclure une connaissance et une appréciation du contexte local et une capacité à saisir les subtilités et les nuances des différents contextes politiques. - Le FMI devrait envisager de mettre au point des principes et des modules de formation pour préparer les membres de ses services à travailler dans des contextes de fragilité. - Incitations à réviser : - Une revue de la gamme des prestations du FMI pourrait assurer que les personnes acceptant des détachements dans des conditions de vie et de travail difficiles reçoivent des incitations appropriées. - Incitations additionnelles possibles pour le personnel basé au siège : congés de compensation supplémentaires pour ceux se rendant dans des pays moins sûrs; incitations liées à la carrière. - Il est essentiel de faire clairement savoir que l'institution accorde une grande valeur au travail réalisé sur les États fragiles et que ce travail est pris en compte dans les décisions de promotions. - Obstacles identifiés (note de bas de page) : - "Les environnements dangereux, les conditions de travail ardues, les niveaux de stress élevés et la perception d’une absence de reconnaissance et de perspectives de carrière sont autant d’obstacles cités lorsqu’il s’agit d’attirer des candidats pour travailler sur des État fragiles." ### Conclusions, questions à débattre et étapes suivantes - Changement de perspective requis : - Le FMI devra voir l'engagement dans les situations de fragilité comme un processus de longue haleine où les risques ne peuvent être facilement éliminés, mais où l'institution peut concrétiser des avantages tangibles d'une transition réussie. - L'institution doit prendre en compte l'économie politique des réformes dans les situations de fragilité, au-delà d'une définition étroite centrée sur la stabilité macroéconomique et les réformes structurelles. - Soutien institutionnel et acceptation d'erreurs : - Il sera indispensable de rallier le soutien institutionnel pour faire évoluer les opérations du FMI. - Il faudra reconnaître que des erreurs sont inévitables et que le processus d'engagement se fera par tâtonnements. - Questions posées aux administrateurs (paraphrasées sous forme de points énumérés présents dans le texte) : - Quelle est l'évaluation de l'engagement du FMI dans les États fragiles présenté dans la Section IV? - Que pensent-ils des propositions visant à renforcer l'efficacité de l'engagement du FMI dans les États fragiles, telles que décrites dans la Section V, incluant : - un recours plus fréquent à la FCR et à une facilité de financement d'urgence non concessionnelle réformée; - des modifications des limites d'accès au titre de la FCR et de la facilité réformée du CRG pour l'assistance d'urgence; - la souplesse accrue de l'élaboration des programmes; - une utilisation plus efficace des FFPD pour catalyser les ressources des donateurs; - une plus grande importance accordée au contexte politique; - une coordination plus étroite entre les donateurs et les services et FMI; - la fourniture d'une assistance technique; - les questions relatives aux ressources humaines? - Étapes possibles suivant les vues des administrateurs : - i) préparation de documents du Conseil présentant des positions spécifiques et des décisions relatives à l'accès dans le cadre de la FCR et d’une facilité de financement d'urgence non concessionnelle réformée; - ii) préparation d'une note d'orientation sur les propositions avalisées par le Conseil; - iii) travail interne plus approfondi sur les incitations à travailler sur des États fragiles. ### Définitions de la fragilité et indices transversaux - Notion et consensus de base (OCDE 2007) : - "un État est fragile lorsque les instances étatiques n’ont pas la capacité et/ou la volonté politique d’assumer les fonctions essentielles requises pour faire reculer la pauvreté et promouvoir le développement, ni d’assurer la sécurité de la population et le respect des droits de l’homme". - Extraits de définitions institutionnelles (Tableau 2) : (présentés textuellement dans le document) - Banque mondiale (2011b) : «État fragile» est le terme utilisé pour décrire les pays aux prises avec des difficultés de développement particulièrement graves : faible capacités institutionnelles, mauvaise gouvernance et instabilité politique. Souvent ces pays sont en proie à des violences constantes, réminiscences de graves conflits antérieurs. - OCDE (2008) : Un État fragile [est] dans l’incapacité de répondre aux attentes ou de gérer les mutations des attentes de la population, par le processus politique [...].Les questions relatives à la légitimité de l’État (...) auront une incidence sur ces attentes, tandis que les résultats, mesurés à l’aune des besoins de la population, ainsi que la qualité de la participation/du processus politique, renforceront (ou affaibliront) cette légitimité. - CE (2007) : Le concept de fragilité s’applique à des structures faibles ou défaillantes et à des situations dans lesquelles le contrat social est rompu du fait de l’incapacité ou du refus de l’État d’assurer ses fonctions de base... - DFID (2005) : Le DFID définit les États fragiles, à des fins pratiques, comme ceux dont les gouvernements ne peuvent ou ne veulent fournir les prestations essentielles de l’État à la majorité de leur population... - USAID (2005) : L’USAID emploie l’expression « État fragile » pour désigner un large éventail de situations où les structures étatiques sont déstructurées, défaillantes ou en recomposition [...]. - Indices de fragilité : - Les indices se fondent généralement sur l’exercice des fonctions essentielles de l’État selon les critères : i) accomplissement effectif; ii) exercice de l’autorité (monopole de l’usage légitime de la force); iii) légitimité (acceptation publique). - Les indices intègrent des dimensions sécuritaires, politiques, économiques, sociales et environnementales et utilisent différentes méthodes d’agrégation. - Convergence des classements : - Malgré différences méthodologiques, les classifications des États fragiles sont globalement convergentes; les listes reposant sur les notes attribuées aux indicateurs sont largement convergentes (Tableau 3). ### Analyse empirique centrée sur la fragilité et le cadre macroéconomique - Échantillon et caractérisation : - Échantillon de 72 pays (dont 40 sont des États fragiles). - Les États fragiles présentent, outre la fragilité politique, une faible capacité institutionnelle, une mauvaise gouvernance et une situation de conflit, ainsi qu'une très grande fragilité macroéconomique manifestée par une croissance lente et en dents de scie. - Résultats de croissance (période 1970-2009) : - Taux moyen de croissance du PIB réel par habitant, 1970-2009 : - Pays à faible revenu non fragiles : 1.7% - Pays à faible revenu fragiles : 0.6% - Ensemble des pays à faible revenu : 1.1% - Évolution de l'écart de croissance : - L'écart de croissance entre États fragiles et États non fragiles : - 1980-1994 : 0.8% - 1995-2009 : 2.4% - Interprétation : L'écart s'est fortement accru au milieu des années 1990 avec la mondialisation commerciale et financière; les États non fragiles ont tiré parti du contexte favorable, alors que les États fragiles en ont faiblement profité. - Caractéristiques des ruptures de croissance (1960-2009) : - Les États fragiles ont présenté près de deux fois plus de ruptures à la baisse que les pays non fragiles (21 contre 12). - Conclusion implicite : le faible taux moyen de croissance des États fragiles résulte principalement de longues périodes de croissance fortement décalée voire négative, plutôt que d'épisodes prolongés de faible croissance stable. *Source : Extrait du document PDF fourni.* ### 94. Une vaste série d’indicateurs montre que les conditions préalables de la croissance ### 94. Une vaste série d’indicateurs montre que les conditions préalables de la croissance ### Diagnostics comparatifs des États fragiles et des pays à faible revenu - Les États fragiles présentent un cadre institutionnel moins robuste (note EPIN et Indice de gestion de l’investissement public (IGIP) plus faibles). - Plus forte probabilité et fréquence de conflits civils dans les États fragiles. - La situation géographique montre qu’un pourcentage plus élevé d’États fragiles sont côtiers, ce qui accroît la vulnérabilité aux catastrophes naturelles malgré un avantage comparatif pour les échanges. - Les États fragiles ont une base d’exportation moins diversifiée (Indice de Herfindahl, moyenne: 0.43 vs 0.31). ### Caractéristiques du niveau de développement humain et de l’investissement - Investissement, éducation et santé: les États fragiles sont en très net retard par rapport aux autres pays à faible revenu. - Dans les États fragiles, en moyenne 10 % seulement de la population atteint le niveau secondaire. - Taux de mortalité infantile signalé dans le texte: 9,6 %. - Indicateur graphique du taux de mortalité infantile: 96 (taux moyen pour 1.000 naissances vivantes) pour les États fragiles vs 71 pour les pays à faible revenu non fragiles. - PIB réel par habitant (IDM, 2007, Dollars EU constants de 2000, moyenne): 378018 vs 524963 (présentation graphique). - Ratio investissement/PIB moyen, en pourcentage: (valeurs affichées graphiquement) 21 vs 24; autres chiffres associés affichés: 3.0, 1.2, 3.7, 1.8 (préserver l’apparence originale des données graphiques). ### Stabilité macroéconomique: comparaisons chiffrées - Le degré d’instabilité macroéconomique est beaucoup plus élevé dans les États fragiles. - Ratio dette publique/PIB des États fragiles est le triple de celui des autres pays à faible revenu (énoncé textuel). - Réserves de change des États fragiles sont inférieures à celles des pays à faible revenu. - Inflation moyenne sur la période 1970-2007: 15 % pour les États fragiles contre 14 % dans les autres pays à faible revenu. - Valeurs graphiques associées (présentées dans la source): Ratio dette publique/PIB en pourcentage, moyenne: -63, -53 (présentation graphique); avoirs de réserves en millions de dollars EU, moyenne: (valeurs affichées graphiquement). ### Sensibilité aux chocs: résultats des fonctions impulsion-réaction - Méthodologie: fonction impulsion-réaction basée sur un modèle autorégressif du taux de croissance de la production, augmenté de chocs de substitution suivant Cerra et Saxena (2008); estimations avec marge d’erreur d’un écart-type tirée d’un millier de simulations de Monte Carlo. - Taille de l’échantillon graphique: - Note 1: Nombre de pays: 34; nombre d’observations: 1063 (États fragiles). - Note 1: Nombre de pays: 17; nombre d’observations: 391 (Pays à faible revenu non fragiles). - Pertes de production observées: - Quatre ans après un choc des termes de l’échange: perte de production d’environ 5 % pour les États fragiles vs baisse d’environ 2 % pour les autres pays à faible revenu. - Choc de l’IDE: baisse brutale et prolongée de la production d’environ 10 % dans les États fragiles. - Choc politique (accentuation de l’exercice du pouvoir exécutif sans contrôle): perte de 15 % dans les États fragiles contre 5 % dans les autres pays à faible revenu. - Conclusion empirique: pertes de production plus fortes et persistantes liées aux variables politiques et économiques dans les États fragiles, contrairement aux autres pays à faible revenu. ### Rôle de l’aide extérieure et de l’assistance technique (AT) - L’AT, l’aide financière et les réformes macroéconomiques peuvent contribuer à des inversions de tendance mais doivent être convenablement enchaînées; la coordination et la bonne articulation de l’AT, des financements et des réformes sont cruciales. - Résultats empiriques et études antérieures: - Chauvet et Collier (2008): prestations d’assistance technique appropriées peuvent fortement réduire le temps de défaillance d’un État; d’importants volumes d’aide financière peuvent avoir un effet inverse. - Collier et Hoeffler (2004): pour les pays sortant d’une guerre civile, les bailleurs de fonds devraient étaler progressivement leur aide au cours des quatre premières années qui suivent la fin du conflit; expérience observée: montants substantiels d’aide sont souvent fournis dès la fin du conflit puis réduits alors qu’ils devraient augmenter. - Résultats de l’extension Probit (déterminants des ruptures à la baisse): - L’AT accroît fortement la probabilité d’échapper à la fragilité politique (amorce d’une inversion durable). - L’AT peut réduire la probabilité d’une rupture à la baisse dans les États fragiles. - Ces résultats sont robustes à l’inclusion d’autres variables comme les conflits, l’éducation et la croissance démographique. - Interprétation: l’AT est peut-être la forme d’aide la plus puissante pour amorcer une inversion de tendance dans les États fragiles, tandis que d’importants volumes d’aide financière peuvent parfois freiner l’inversion. ### Résultats de la régression Probit (Tableau 4) — coefficients et statistiques - Variables et coefficients (présentation fidèle à la source): - Scolarisation secondaire: 0.161*** (0.0645) ; -0.0445 (0.0390) - Rente de ressources (% PIB): -4.565** (2.589) ; 1.696 (1.320) - Ln de la population: 0.298** (0.158) ; -0.0491 (0.0914) - Aide (% PIB) décalée: -0.0583* (0.0359) ; -0.00495 (0.0217) - Ass. tech. (% PIB) décalée: 0.219** (0.127) ; -0.225*** (0.0974) - Constant: -4.884**** (1.533) ; -1.112 (0.895) - Observations: 344579 - Erreur type robuste entre parenthèses - Significativité: **** p<0.01, *** p<0.05, ** p<0.1, * p<0.15 ### Principales recommandations de politique et directives internationales - Coordination, séquençage et articulation: - Nécessité d’une véritable coordination et d’un enchaînement adéquat entre AT, financements et réformes pour renforcer la situation économique et stimuler la croissance. - Ordre de priorité et enchaînement stricts des objectifs, fondés sur des cycles de planification annuels les premières années. - Rôle spécifique de l’AT et de l’aide financière: - Prioriser l’AT adaptée pour réduire durablement la fragilité politique et macroéconomique. - Utiliser prudemment les montants élevés d’aide financière et l’échelonner selon les étapes de transition. - Amélioration de la coordination des bailleurs: - Un bailleur de fonds pilotant le processus et coordonnant avec la Banque mondiale et le FMI est préconisé pour établir l’ordre de priorité. - Instruments financiers et flexibilité: - Mécanismes de mutualisation des financements (FFPD) sont pertinents mais demandent du temps pour leur mise en place; d’autres formes d’assistance sont nécessaires aux étapes initiales de transition. - La FCR peut être utilisée pour besoins urgents de balance des paiements; l’aide financière du FMI peut aider à couvrir les coûts récurrents de la transition. - Principes d’engagement (OCDE): - Prendre le contexte comme point de départ; ne pas nuire; axer l’action sur le renforcement de l’État; donner la priorité à la prévention; reconnaître les liens politiques-sécurité-développement; promouvoir la non-discrimination; s’aligner sur les priorités locales; convenir de mécanismes concrets de coordination; agir vite mais rester engagé assez longtemps et accroître la prévisibilité de l’aide; éviter les poches d’exclusion. - Propositions INCAF: - Pacte de transition: partenariat formel entre acteurs nationaux et internationaux, adossé à un cadre de responsabilisation mutuelle en appui aux objectifs de renforcement de l’État et de consolidation de la paix. - Priorisation stricte des objectifs et renforcement de la coordination et de la direction des opérations dans les pays. *Source: Extrait du chapitre PDF fourni — données et analyses figurant dans le contenu fourni.* ### 103. La Banque mondiale a récemment adopté des procédures de mise en œuvre de la formule ### 103. La Banque mondiale a récemment adopté des procédures de mise en œuvre de la formule d’engagement dans les États fragiles ### Mise en œuvre de la formule d’engagement (Banque mondiale) - Horizon de mise en œuvre : effort de longue haleine bien que certaines actions puissent être menées à court terme (dans les 12 mois à venir). - Gestion des risques : - Être plus tolérante au risque inhérent aux interventions dans les États fragiles. - Intégrer aux règles de passation des marchés des normes fiduciaires mieux adaptées au contexte des pays fragiles. - Veiller à une plus grande sensibilisation au contexte politique et faire en sorte que les risques y afférents soient bien signalés au Conseil. - Croissance inclusive : - Reconnaissance de l’importance d’une croissance inclusive et de la nécessité de créer de l’emploi. - La Société financière internationale (SFI) devrait investir davantage dans les États fragiles. - L’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) élabore un instrument d’assurance contre les risques liés aux situations de fragilité. - Ressources humaines : - Modifier les politiques de gestion des ressources humaines pour les interventions en États fragiles. - Offrir perspectives de carrière et possibilités de formation (en économie politique, en diplomatie et en sécurité) aux personnels intervenant dans les États fragiles. - Insister sur la connaissance du contexte et de l’économie politique locales dans le recrutement. - Amélioration de la coordination : - Mettre en place une approche mieux coordonnée sur tous les secteurs d’engagement. - Amorce d’une plateforme des États fragiles à Nairobi pour mieux coordonner les actions de tous les acteurs engagés dans ces pays. - Instruments financiers modulables : - Adapter et élargir le champ des instruments financiers au service des États fragiles et en conflit. - Instaurer à moyen terme des règles assouplies de financement des États en situation de fragilité et de conflit. ### Document de cadrage conjoint (Banque mondiale / Banque africaine de développement) — DCC (Fournir un appui budgétaire dans les situations de fragilité) - Objectif : améliorer la coordination et la mutualisation de la gestion du risque inhérent aux « appuis budgétaires » dans les situations de fragilité pour la Banque mondiale et la BAfD, en collaboration avec l’Union européenne et le FMI. - Finalité : mieux aider les pays en situation de précarité à s’engager sur la voie de la stabilité et de la résilience. - Principes : mieux prévoir et cibler les concours budgétaires sur les causes profondes de la fragilité et des conflits. ### Trois principaux messages du DCC - Approche des appuis budgétaires : - Les appuis budgétaires ne doivent pas être considérés comme un simple transfert de ressources financières au budget d’un État dans une optique exclusive de GFP. - Ils doivent être considérés comme un élément clé d’un ensemble d’aides comprenant : un dialogue de politique reposant sur des preuves tangibles, un travail d’analyse, une AT, des actions de renforcement des capacités, ainsi que des transferts financiers. - Cet ensemble doit être explicitement axé sur le traitement des causes sous-jacentes de la fragilité et épauler la transition vers la résilience. - Rôles possibles de l’appui budgétaire : stabiliser le cadre macrobudgétaire, permettre à l’État de remplir ses fonctions essentielles pour asseoir sa légitimité et contribuer au maintien de la stabilité politique; soutenir les efforts à long terme de paix et de renforcement de l’État; contribuer au renforcement des capacités des pays bénéficiaires en acheminant l’aide à travers des structures nationales. - Gestion et mutualisation des risques : - Les éléments de risques entourant la fourniture de l’appui budgétaire doivent faire l’objet d’une analyse plus approfondie et être diffusés plus largement entre les trois institutions. - Agir ensemble pour mutualiser le risque est une source essentielle de valeur ajoutée, résultant d’une meilleure coordination des méthodes d’intervention. - Le risque d’un non engagement doit être comparé aux avantages potentiels d’une stabilisation réussie du pays, y compris des possibles externalités positives au plan régional (et mondial). - Choix des instruments et complémentarité : - Examiner de façon plus systématique le choix et la nature complémentaire des prêts et dons d’appui budgétaire adossés à des politiques ainsi que d’autres instruments de soutien aux dépenses de fonctionnement comme les FFPD. - Affiner le dosage des instruments et sources de financement selon le degré de risque pour éviter les effets néfastes du retard ou du retrait des décaissements fournis par un seul mécanisme. ### Recommandations et axes d’action du DCC - Améliorer la coordination entre bailleurs de fonds. - Renforcer la raison d’être des appuis budgétaires. - Améliorer la connaissance du contexte politique et économique. - Procéder à une analyse approfondie du risque. - Envisager des axes d’intervention non traditionnels : réforme du secteur de la sécurité, État de droit et justice. - Accroître la prévisibilité et l’efficacité de l’aide par le bon dosage d’instruments et de sources de financement et veiller à la transition vers des appuis-programmes le cas échéant (une série d’opérations financées en une seule tranche). - Améliorer les systèmes de suivi et d’évaluation. --- ### Appendice 4. Étude de cas : Interventions du FMI au Libéria 2003-2010 — Perspectives et défis ### I. Aperçu général (Libéria) - Conflits : périodes prolongées de guerre civile entre plusieurs factions durant les deux dernières décennies (conflits de 1989-96 et 2000-03). - Pertes humaines et impact : - 250.000 morts – soit plus de 5 % de la population. - Le revenu par habitant chutait de près de 80 % durant le conflit. - Effets macroéconomiques : - Transition de pays à revenu intermédiaire à pays à faible revenu avec un ratio dette/PIB colossal de plus de 700 %. - Chronologie institutionnelle : - Fin de la guerre civile en 2003 ; gouvernement de transition national mis en place. - Élections d’octobre/novembre 2005 ayant porté Ellen Johnson Sirleaf à la Présidence en janvier 2006. ### II. Chronogrammes et étapes d’engagement du FMI - Réponse initiale : le FMI a repris rapidement ses interventions après la signature du Traité de paix de 2003. - Activités en 2003-2004 : - Mission d’évaluation post-conflit en décembre 2003. - Évaluation des besoins en assistance technique (AT) par FAD, MCM (alors MFD) et STA. - Elaboration d’un programme d’AT et aide à la politique budgétaire pour janvier-juin 2004. - Programme réel : - Des dérapages macroéconomiques et de gouvernance à partir du second semestre 2004 ont empêché le passage immédiat à un PR. - PR engagé en février 2006 après l’élection du nouveau gouvernement. - Normalisation et allègement de la dette : - Politiques du FMI aménagées pour permettre l’allègement de la dette. - Appui financier du FMI dans le cadre d’un programme triennal FRPC/FEC en 2008. - Point de décision et point d’achèvement de l’initiative PPTE atteints, avec allègement complet de la dette à la mi-2010. - Réserves : en 2006, les réserves de change ne dépassaient guère 5 millions de dollars EU en 2006. ### III. Formes d’engagement et rôle de l’assistance technique (AT) - Priorités du PR et du programme : budget des administrations centrales en équilibre, comptes de la banque centrale en équilibre, réformes structurelles de la gestion monétaire et financière, et des statistiques. - Gestion budgétaire : déploiement d’experts internationaux pour suivre les transactions et renforcer les capacités des régies financières via le programme GEMAP. - Plan d’action « 150 jours » : mesures axées sur quatre piliers — renforcer la paix et la sécurité; relancer l’activité économique; reconstruire l’infrastructure et assurer les services de base; renforcer la gouvernance et l’État de droit. - Assistance technique : - AT fournie dès la période 2004-05 puis sensiblement accrue en 2006-07 pour appuyer le PR. - Envoi de conseillers résidents à partir d’avril 2006; détachement d’un conseiller résident à la Banque centrale dans le cadre du GEMAP. - AT couvrait un large éventail de domaines urgents et a été déterminante pour l’activation des déclencheurs PPTE et l’allègement complet de la dette. ### IV. Facteurs essentiels ayant facilité l’engagement du FMI - Reprise rapide des conseils de politique et de l’AT à la stabilisation sécuritaire en 2003. - Changement politique en 2006 : - L’arrivée du gouvernement Johnson Sirleaf a renforcé l’engagement du FMI. - Application de l’accord GEMAP de surveillance financière, renforcement de la gouvernance et assurances aux bailleurs de fonds. - Objectifs gouvernementaux : allègement complet de la dette et stabilité macroéconomique. - Importance de l’AT de grande envergure pour accélérer la normalisation des relations financières et susciter la participation des bailleurs de fonds. - Présence d’un Représentant résidant du FMI dès le début du PR (prise de fonction en avril 2006) : utile pour établir des rapports de confiance techniques et politiques. ### V. Facteurs qui ont freiné l’engagement du FMI - Conditionnalité liée à l’apurement des arriérés et à l’obtention d’assurances des autres créanciers pour l’allègement de leurs créances. - Mobilisation nécessaire de 550 millions de DTS auprès de la communauté internationale pour apurer les arriérés; l’allègement de dette accordé par le FMI à des pays en situation d’arriérés (Libéria, Somalie et Soudan) n’étant pas inclus dans le dispositif de financement des PPTE. - Délais décisionnels : - Discussions internes et bilatérales sur les options de financement longues (années 2006 et 2007). - Décision du Conseil d’administration en septembre 2007 assortie d’un délai supplémentaire de six mois pour confirmer la participation des membres. - Politique du FMI sur les bons antécédents : période d’évaluation d’environ deux ans avant rétablissement du droit de vote, synchronisée avec l’obtention des assurances de financement. - Incapacité initiale du FMI à fournir un appui financier au Libéria les deux premières années post-conflit, en raison : - de l’ampleur des arriérés, - du degré élevé de surendettement, - du fait que l’allègement de la dette ne pouvait être couvert par les ressources existantes de l’initiative PPTE. - Recours à d’autres bailleurs : - Plusieurs bailleurs bilatéraux et quelques multilatéraux, dont la Banque mondiale, ont massivement subventionné le Libéria à partir de 2006. - Ces fonds et leur décaissement ont en grande partie échappé aux procédures budgétaires, à quelques exceptions près. *Source : Extraits du chapitre PDF intitulé "_061511af - 103. La Banque mondiale a récemment adopté des procédures de mise en œuvre de la formule" (pages et paragraphes fournis).* ### 120. De l’avis des autorités, la politique d’équilibre budgétaire appliquée sur la période ### 120. De l’avis des autorités, la politique d’équilibre budgétaire appliquée sur la période ### Politique d’équilibre budgétaire (Libéria) - Les autorités jugent que la politique d’équilibre budgétaire appliquée sur la période 2006-10 dans le cadre du PR et du programme FRPC/FEC a constitué une contrainte lourde, notamment durant la récession mondiale de 2009. - Au départ, la charge de la dette publique du Libéria excluait tout nouveau prêt. - À mesure que l’encours de la dette se réduisait et que les déclencheurs du point d’achèvement PPTE étaient activés, un modeste financement aurait été possible pour faire face aux chocs exogènes, en 2009 en particulier. - En 2009, le programme a été modifié pour permettre, le cas échéant, un financement extérieur concessionnel d’investissements d’importance macroéconomique (le port maritime national). - Aucun financement intérieur n’a été envisagé malgré : - la forte accumulation de liquidité dans le système bancaire; - l’augmentation du niveau d’accès au titre de l’accord. - Les autorités ont appliqué la politique d’équilibre des comptes publics pour : - bénéficier de l’appui du FMI pour traiter avec les différents créanciers; - maîtriser les pressions internes sur le budget. - Les autorités estiment qu’une plus grande souplesse aurait été possible si l’appui suffisant à l’allègement de dette avait été plus facile à mobiliser. ### Conditions de l’appui financier du FMI aux pays très fragiles - Les conditions de l’appui financier du FMI aux pays très fragiles manquent de souplesse. - Le Libéria devait rechercher des sources de financement extérieur hautement concessionnelles en reprenant l’emprunt après le point d’achèvement PPTE, pour maintenir les facteurs de vulnérabilité de sa dette à de bas niveaux. - Les financements du FMI au titre de l’accord FEC ou d’autres guichets concessionnels ne répondent pas au critère minimum de 35 % d’élément de libéralité prévu pour les financements extérieurs dans le programme appuyé par le FMI. - Ce niveau est par ailleurs loin des 50 % de dons des financements d’autres institutions multilatérales. ### Engagement intensif sans financement — Soudan (résumé des enseignements) - Contexte : crise économique grave avec déficits budgétaires monétisés, inflation à trois chiffres, large écart entre taux de change officiel et marché parallèle, accumulation d’arriérés extérieurs. - Ce qui a bien fonctionné : - Prompt rétablissement de la stabilité via mise en œuvre d’un PR. - Maîtrise du déficit budgétaire en base caisse et réduction des crédits aux entreprises publiques, contenant ainsi l’expansion de la masse monétaire et faisant baisser l’inflation. - Rétablissement de l’écart de change entre cours officiel et marché parallèle grâce à une dépréciation contrôlée et au retour de la confiance vis‑à‑vis de la monnaie. - Modernisation et amélioration progressive des outils de gestion : réformes fiscales, élargissement de la base d’imposition, modernisation de l’administration, amélioration de la GFP, renforcement des capacités et introduction d’instruments de gestion monétaire inspirés de la Sharia. - Respect de la plupart des conditions malgré un calendrier de réforme chargé (ex. le PR de 1998 comportait 52 repères structurels). - Conditionnalité bien orientée et étagée, soutenue par une AT massive — considérablement supérieure aux 100 missions qui ont séjourné au Soudan entre 1998 et 2010. - AT adaptée au contexte local, notamment pour les instruments de gestion monétaire compatibles avec les banques islamiques. - Limites et insuffisances : - Persistance de larges exonérations fiscales maintenant le ratio recettes pétrolières/PIB bas. - Retards dans le traitement des problèmes des banques publiques. - Renforcement des capacités, particulièrement en GFP, lent et marqué par des périodes d’immobilité voire d’inversion. - Incapacité à obtenir l’allègement de dette a été une grande source de frustration et a eu un coût social énorme, entraînant une « saturation de l’ajustement84 ». - Recommandation institutionnelle : Les administrateurs ont exprimé une préférence pour poursuivre la série des PR plutôt que de passer à un simple dispositif de surveillance, pour maintenir le cadre macroéconomique, soutenir les réformes structurelles, faciliter l’apurement des arriérés et l’allègement de la dette lorsque les assurances seront reçues. ### Cisjordanie et Bande de Gaza (WBG) — ce qui a bien fonctionné et axes d’amélioration - Contexte et rôle du FMI : - Le FMI est entré en relation avec l’Autorité palestinienne (AP) en 1994 dans le cadre des accords d’Oslo, apportant conseils macroéconomiques et AT (fiscale, GFP, supervision et réglementation bancaire, statistiques). - Le FMI a contribué au Plan palestinien de réforme et de développement (PPRD) présenté en 2007 et a suivi sa mise en œuvre en 2008, 2009 et 2010; en 2010-11 le FMI a travaillé sur le Plan national palestinien (PNP) pour 2011-2013. - Ce qui a bien fonctionné : - Internalisation et faisabilité du programme en tenant compte du contexte politique et des contraintes de capacités. - Coordination avec les départements fonctionnels (SPR, FAD, MCM) et apport d’AT pour les réformes structurelles. - Fermeté de l’engagement simultané de toutes les parties prenantes, compte tenu de la forte dépendance de l’économie palestinienne vis‑à‑vis d’Israël et des bailleurs. - Appui informel du Conseil d’administration au PPRD en 2007, renforçant la crédibilité devant les bailleurs. - Rapports semestriels fournissant analyses opportunes et approfondies. - Amélioration de la qualité, de la transparence et de l’actualité des statistiques ; objectif du PCBS de remplir tous les critères de la Norme spéciale de diffusion des données (NSDD) en 2011. - Forte coordination avec les bailleurs de fonds et la Banque mondiale sur les réformes clés (croissance, réforme des régimes de retraite, subventions des services publics, GFP, développement du secteur financier). - Accord des bailleurs pour financer l’AT (ex. initiative d’assistance du DFID aux états fragiles). - Ce qui aurait pu mieux fonctionner : - Coordination entre les bailleurs de fonds et l’AP : déficits et retards de décaissement ont accru arriérés de paiement intérieurs et recours au financement des banques commerciales; nécessite renforcement du cadre de concertation et meilleur suivi des promesses de financement. - Mise en place trop tardive d’un système informatisé de gestion financière et de procédures de gestion de trésorerie, retard due au conflit Fatah-Hamas de 2006–début 2007 et au retard d’AT jusqu’à la mi-2007. - Besoin d’une présence sur le terrain d’experts arabophones en AT; recrutement rendu difficile par contraintes politiques et de visas. ### Iraq — pays à revenu intermédiaire en situation fragile (enseignements clés) - Contexte et rôle du FMI : - Engagement étroit depuis 2003 : conseils monétaires et budgétaires, AT institutionnelle. - En septembre 2004 le FMI a approuvé une AUPC en faveur de l’Iraq, qui conjuguée à une AVD a ouvert la voie à un accord avec les créanciers du Club de Paris. - L’Iraq a conclu un accord de confirmation (AC) visant stabilité macroéconomique, promotion de la croissance et réformes structurelles. - Progrès accomplis : - Malgré l’insécurité, maîtrise de politiques macroéconomiques saines, inflation ramenée en dessous de 10 percent. - Réserves de change considérablement améliorées. - Rehaussement des prix du carburant intérieur pour éliminer subventions directes des produits pétroliers. - Renforcement de l’assise financière du régime de retraite, créant marge de manœuvre pour dépenses d’investissement et sociales. - Mesures prises pour renforcer la GFP, accroître la transparence du secteur pétrolier et rétablir les capacités de la banque centrale; restructuration engagée de deux grandes banques publiques. - Avancées vers la viabilité de la dette à long terme : en 2004, le Club de Paris a accepté de réduire la dette extérieure de l’Iraq de 80 % en valeur actualisée nette; la troisième et dernière tranche de l’allègement a été consentie après l’achèvement de la dernière revue de l’AC en décembre 2008. - Accord bilatéral conclu avec plusieurs créanciers non membres du Club de Paris, processus encore à mener à son terme. - Programme courant : - Le Conseil d’administration du FMI a approuvé un nouvel AC le 24 février 2010 permettant le décaissement de 3,8 milliards de dollars EU environ (2376,8 millions de DTS ou 200 % de la quote-part). - Objectifs : préserver la stabilité macroéconomique, appuyer le programme de réformes structurelles pour assurer une croissance durable et la réduction de la pauvreté, accès aux ressources du FMI si nécessaire. - Trois piliers du programme de réformes structurelles : modernisation du système de GFP de l'Iraq; développement du secteur financier; renforcement de la gouvernance dans les secteurs budgétaire, financier et pétrolier. - Ce qui a bien fonctionné : - Internalisation du programme : ancrage des politiques macroéconomiques et progrès des réformes structurelles, adoption de budgets basés sur des hypothèses plus réalistes, sauvegarde de l'indépendance de la banque centrale. - Stabilité macroéconomique : inflation réduite à moins de 5 percent, taux de change stabilisé, position de réserve renforcée, reprise de la croissance largement portée par le secteur pétrolier. - Souplesse : évaluation fondée sur les résultats plutôt que sur le nombre de critères de réalisation ou repères structurels; revues réalisées tous les six mois pour tenir compte des retards dans la disponibilité des données. - Coordination avec départements fonctionnels (SPR, Département juridique, etc.) et contributions cruciales des départements spécialisés (DFP, FAD, MCM). - Les publications et documents du FMI ont servi de source cohérente d’informations sur l’évolution et les politiques économiques de l’Iraq. - Soutien des donateurs pour financer l’assistance technique via un fonds fiduciaire d'assistance technique spécifique au pays. - Coordination étroite avec la Banque mondiale pour mettre en œuvre les réformes (GFP, secteur financier, transparence du secteur pétrolier); la Banque mondiale a offert un soutien budgétaire parallèlement à l'accord de confirmation en cours et les opérations ont été présentées simultanément aux Conseils d'administration. *Source: _061511af - 120. De l’avis des autorités, la politique d’équilibre budgétaire appliquée sur la période (extrait PDF).* ### 136. La reconstruction des principales institutions économiques et la mise en œuvre des ### 136. La reconstruction des principales institutions économiques et la mise en œuvre des ### Reconstruction des institutions et contraintes rencontrées - La reconstruction des principales institutions économiques et la mise en œuvre des réformes structurelles ont en général été plus lentes que programmé ou que ce que l'on aurait espéré. - Causes identifiées : - Très faible niveau de capacité institutionnelle de l'Irak. - Conditions précaires de la sécurité. - Contraintes politiques et manque de compréhension de la situation sur le terrain. ### Mesures et améliorations souhaitables (leçons tirées) - Assistance technique in situ - Les contraintes de sécurité ont interdit aux services du FMI de se rendre en Irak depuis l'attentat à la bombe du siège des Nations Unies en Irak en 2003. - Les missions — à la fois les missions des départements géographiques et les missions d'assistance technique — se sont déroulées dans des pays tiers, ce qui a gêné l'efficacité de la fourniture d'assistance technique. - L'absence possible de conseillers résidents, notamment à la banque centrale et au Ministères des finances, a limité la capacité d'appui compte tenu des importantes lacunes des capacités administratives. - Il aurait été utile que le représentant résident du FMI puisse être localisé à Bagdad; cela n'a pas été possible en raison des coûts très élevés de protection et de l'absence de prestations compétitives pour ceux travaillant dans des situations risquées. - Accent renforcé sur la gouvernance - Les principales institutions économiques étant encore en cours de reconstruction, des problèmes de gouvernance se posent. - L'absence de présence dans le pays a rendu les questions de gouvernance plus difficiles à détecter. - Coordination de l'assistance technique entre donateurs - La coordination avec les donateurs autres que la Banque mondiale a été moins fréquente que souhaitable, reflétant en partie le manque de présence du FMI dans le pays. - Cela a parfois entraîné un manque d'information sur les projets et les activités des autres donateurs. - Fréquence de l'engagement - Eu égard aux graves contraintes de capacités et au manque de présence dans le pays, il aurait été souhaitable que les missions soient plus fréquentes, tant au niveau du département géographique que de l'assistance technique. - La fréquence des missions a néanmoins été gênée par des limites de ressources du côté du FMI et par les contraintes imposées aux autorités qui devraient se rendre dans des pays tiers. - Efforts pour surmonter les insuffisances des données - La mauvaise qualité des données et les longs retards dans leur disponibilité ont compliqué l'analyse et la formulation des stratégies. - Il aurait été utile d'insister davantage sur leur amélioration, à l’aide d’une assistance technique supplémentaire. ### Programmes avec ressources limitées — République Centrafricaine et Yémen - Effet de l'assistance des donateurs - La nature sporadique et volatile de l'assistance des donateurs a eu un impact considérable sur les stratégies de développement dans nombre de pays à faible revenu en situation de fragilité. - Les donateurs cherchent à atteindre des objectifs politiques et de développement; si ces repères ne sont pas atteints, l'aide peut être réduite. - Des changements dans d'autres pays bénéficiaires ou dans les conditions économiques des pays donateurs peuvent aussi influer sur le volume de l'aide. - Conséquence: plusieurs pays doivent compter sur des enveloppes de ressources instables et souvent insuffisantes, empêchant de satisfaire les besoins de la population et d'atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD); cela entrave aussi le renforcement de l'État. - République Centrafricaine - L'assistance budgétaire est très restreinte. - Dépenses limitées à environ 15 % du PIB. - Les traitements et les salaires représentent tout juste 5 % du PIB. - Les dépenses de capital sont d'une ampleur similaire à celles des salaires. - Conséquence: très difficile d'opérer une véritable transition; le rapport du FMI sur le pays n° 10/332 indique qu'une assistance supplémentaire des donateurs est requise en 2010 pour appuyer l'exécution du budget et faire face aux dépenses cruciales en matière de développement, telles que la reprise de la fourniture des services publics essentiels. - Yémen - L'épuisement des réserves pétrolières à moyen terme exige un ajustement brutal des dépenses. - L'insuffisance du financement extérieur a été de 0,7 % du PIB en 2010. - Conséquences signalées dans le rapport du FMI sur le pays n° 10/300 : programmation d'un financement intérieur supérieur (une augmentation du soutien budgétaire de la banque centrale), baisse des investissements publics et de plus faibles dépenses prioritaires. - Indicateurs graphiques (Graphique 14 — éléments textuels décrits) - Pour la République Centrafricaine : recettes publiques totales, dons, dépenses publiques totales (contexte: aides et dépenses publiques très limitées, dépenses totales contraintes autour de 15 % du PIB). - Pour le Yémen : recettes publiques totales, dons, dépenses publiques totales (contexte: faiblesse de l'aide extérieure — 0,7 % du PIB en 2010 — conduisant à des ajustements domestiques). *Source: Extrait du document PDF fourni.* --- _Source: https://www.imf.org/-/media/websites/imf/imported-publications/external/french/np/pp/2011/_061511af.pdf_