## _cr1398f

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### Préface — mission FAD à Lomé (19 septembre–2 octobre 2012)
- Objectifs de la mission :
  - (1) Faire le point des progrès réalisés dans la mise en œuvre du plan d’actions prioritaires de réforme de la gestion des finances publiques (PA-RGFP) dans les domaines couverts par le projet, et assurer le suivi des recommandations des missions FAD de 2010 et 2011.
  - (2) Définir une feuille de route pour la mise en œuvre du projet UE-FMI, en séquençant notamment les missions de court terme.
  - (3) Proposer un cadre institutionnel de pilotage des réformes et de coordination des bailleurs pour la mise en œuvre de la SRFP.
  - (4) Élaborer les termes de référence de MM. Blaise Yehouenou et Ephrem Ghonda Makiadi, conseillers résidents pour la période d’octobre 2012 à septembre 2013.
- Composition : Mission dirigée par M. Maximilien Queyranne, comprenant Melle Delphine Moretti, M. Jean Gustave Sanon, MM. Blaise Yehouenou et Ephrem Ghonda Makiadi.
- Parties prenantes rencontrées : MEF, SP-PRPF, DGTCP, Direction du budget, Direction du contrôle financier, Direction générale des douanes, Direction générale des impôts, Cour des comptes (CdC), BCEAO, AFD, BAD, Banque mondiale, PNUD, Ambassade de l’Union européenne.
- Financement : Mission financée par l’Union européenne dans le cadre du projet de renforcement de la gestion des finances publiques de la République du Togo.

### Résumé des conclusions et constats clés
- Objectifs généraux du projet (terme fixé à mai 2015) :
  - Renforcer le cadre institutionnel pour la mise en œuvre et le suivi des résultats du PA-RGFP et améliorer la coordination des appuis fournis par les bailleurs.
  - Établir un programme de communication et une stratégie de formation pour le personnel du MEF et de la CdC.
  - Poursuivre les travaux d’amélioration des procédures d’exécution budgétaire, de la comptabilité, de l’information financière et de la gestion de trésorerie, en cohérence avec les directives de l’UEMOA.
- Constats positifs :
  - Engagement des services du ministère dans la mise en œuvre des réformes.
  - Progrès notables en matière de comptabilité, notamment production du premier compte général des administrations financières en 2011.
- Principales insuffisances et défis :
  - Cadre institutionnel de pilotage stabilisé mais activités et résultats à renforcer ; coordination avec les PTF à relancer.
  - Insuffisance de coordination interne au MEF et absence d’outils communs de suivi et de coordination.
  - Exécution budgétaire : allègement engagé mais accélération et simplification nécessaires ; anticipation insuffisante en début d’exercice.
  - Faible exécution des dépenses d’investissement due à mauvaise programmation/budgétisation, retards dans les passations de marchés, application insatisfaisante des procédures d’appel d’offres ; délais de paiements non suivis.
  - Gestion de la trésorerie : cadre mis en place mais manque d’efficacité ; décisions de paiement prises indépendamment du comité technique de trésorerie ; plans de trésorerie non fiables ; nombre élevé de comptes bancaires publics et apurement des comptes débiteurs à réaliser ; nécessité de mise en place du compte unique du trésor (CUT) et mécanisme de nivellement des comptes.
  - Comptabilité publique : absence d’une comptabilité des recettes en partie double ; anomalies dans la balance générale ; nécessité d’améliorer cohérence entre documents comptables et budgétaires.
  - Réorganisation future du MEF stratégique mais projet d’arrêté perfectible.

### Feuille de route — Chronogramme indicatif des missions d’AT (sélection)
- Conseiller résident du FAD — conduite des réformes
  - Buts : Renforcer le pilotage de la réforme des finances publiques; organiser la coordination des bailleurs; améliorer les données sur les finances publiques; assurer coordination locale et pilotage du projet; assurer des formations en GFP.
  - Date : Octobre 2012
  - Ressources : 1 expert, 18 mois
- Conseiller résident du FAD — exécution budgétaire, comptabilité, trésorerie
  - Buts : Optimiser procédures d’exécution budgétaire et leur suivi; renforcer gestion de la trésorerie; fiabiliser la comptabilité publique; assurer des formations.
  - Date : Octobre 2012
  - Ressources : 1 expert, 24 mois
- Appuis techniques ciblés (exemples avec dates et ressources exactes) :
  - Fiabiliser la balance générale des comptes; préparer la clôture des comptes 2012; former la DGTCP — Décembre 2012 — 1 expert, 2 semaines.
  - Définir une stratégie et un plan de formation intégrant les directives UEMOA — Janvier 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Finaliser le projet d’arrêté portant organisation du MEF — Janvier 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Fiabiliser les plans prévisionnels de trésorerie; préparer un projet d’arrêté pour assurer le fonctionnement du comité de trésorerie — Avril 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Alléger la chaîne de la dépense — Mai 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Établir la feuille de route de la mise en œuvre de la nouvelle LOLF — Juin 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Missions et appuis divers entre Novembre 2013 et Mars 2015 — typiquement 1 expert, 1–2 semaines selon activité.

### Recommandations principales prises en charge (extraits et échéances)
- Pilotage des réformes et coordination avec les bailleurs :
  - Outil unique de pilotage consolidant PA-RGFP et plans d’actions des directions — Décembre 2013.
  - Bilan détaillé de la mise en œuvre du PA-RGFP — Décembre 2013.
  - Outils méthodologiques de compte-rendu et de suivi des réformes — Juin 2013.
  - Convention avec les bailleurs et matrice commune des appuis budgétaires — Septembre 2013.
- Mise en œuvre des directives de l’UEMOA :
  - Feuille de route pour la mise en œuvre progressive du futur cadre issu des directives — Septembre 2013.
  - Plan de communication sur les mutations en matière de GFP — Septembre 2013.
  - Atelier de haut niveau sur la mise en œuvre du nouveau cadre de GFP — Septembre 2013.
- Exécution budgétaire et marchés publics :
  - Adapter la nomenclature budgétaire aux dispositions de la directive UEMOA 08/2009 — Juin 2014.
  - Traçabilité des dépenses d’investissement financées par les bailleurs dans le système d’information — Mars 2013.
  - Mobiliser les ministères pour transmission des PPM prévisionnels 2013 en même temps que dépôt du PLF — Septembre 2013.
  - Tableau consolidé des PPM communiqué avant début d’exercice — Novembre 2013.
- Gestion de la trésorerie et CUT :
  - Projet d’arrêté définissant le mécanisme de collecte des données pour le plan de trésorerie — Juin 2013.
  - Parachever la clôture des comptes des administrations publiques encore en banque commerciale — Décembre 2013.
  - Banques transmettent trimestriellement la liste des comptes ouverts par structures publiques — Décembre 2013.
  - Nivellement quotidien des comptes de recettes au compte courant du RGT et nivellement journalier du compte RGT vers celui de l’ACCT — Mars 2013.
- Production des informations financières :
  - Revoir procédures et renforcer moyens informatiques pour fiabiliser la tenue de la comptabilité — Juillet 2014.
  - Poursuivre la fiabilisation de la balance générale en développant le contrôle interne comptable — Décembre 2014.
  - Améliorer qualité des données financières pour la loi de règlement via meilleure coordination — Juin 2013.
  - Étude d’impact sur prise en charge des opérations de caisse par la PGT et préciser régime de responsabilité des comptables — Mars 2013.
  - Identifier sources de données et acteurs devant alimenter le TOFE pour communication à la direction de l’économie — Mars 2013.
  - Recenser et communiquer à la BCEAO tous les comptes bancaires entrant dans la détermination de la position nette du gouvernement — Mars 2013.
  - Stratégie et plan de formation pour mise en œuvre du PA-RGFP et application progressive du nouveau cadre UEMOA — Février 2013.
  - Former acteurs de la chaîne de la dépense aux fondamentaux de la GFP — Septembre 2013.
- Modernisation du MEF :
  - Intégrer audit interne à l’IGF — Février 2013.
  - Reclasser fonctions de gestion de la dette à la DGTCP et fonctions de lutte contre la pauvreté à la DPPE — Février 2013.
  - Supprimer dispositions de l’arrêté conférant au CF le contrôle des entités publiques soumises au mode de gestion privée et unifier la tutelle financière du secteur public — Février 2013.

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### Historique des missions d’AT et cadre du projet conjoint UE–FMI
- Depuis 2006 : nombreuses missions d’AT du FAD et d’AFRITAC Ouest ont appuyé la modernisation des finances publiques.
- Mission FAD juin 2009 : plan d’actions à moyen terme proposé ; constat de progrès mais faiblesses persistantes (absence du CUT, faiblesse de la comptabilité et de l’information financière publique).
- UEMOA (directive de juin 2009) : mise en œuvre échelonnée du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2019; orientations incluent programmation budgétaire à moyen terme, déconcentration de l’ordonnancement, budgets de performance par programmes, adoption d’une comptabilité générale en droits constatés.
- Mission FAD juillet 2010 : stratégie de réforme sur dix ans et PA-RGFP 2010–14.
- Convention d’AT signée entre la DUE et le FAD pour le gouvernement togolais; convention financera l’AT du FAD jusqu'en juin 2015 et deux conseillers résidents placés auprès du ministre des finances.

### Pilotage, types d’appui et priorités opérationnelles
- Pilotage assuré par le Département des finances publiques (division GFP II); deux conseillers résidents auprès du ministre : M. Ephrem Ghonda Makiadi (18 mois) et M. Blaise Yehouenou (jusqu'à 2 ans).
- Types d’appui :
  - Stratégie de réformes, conduite des réformes, assistance opérationnelle (conseillers résidents + experts court terme), formation et sensibilisation.
- Priorités opérationnelles :
  - Redynamiser structures existantes, fournir outils méthodologiques, opérationnaliser PA-RGFP.
  - Exécution budgétaire : alléger procédures, renforcer suivi, déconcentration de l’ordonnancement.
  - Gestion de la trésorerie : opérationnalisation du CTT, amélioration plans de trésorerie, renforcement CUT.
  - Production des données : fiabiliser balances générales et TOFE en phase initiale; comptabilité en droits constatés envisagée à plus long terme.
  - Modernisation du ministère : finalisation projet d’arrêté organisationnel.

### Principaux risques pour la mise en œuvre et mesures d’atténuation
- Risque institutionnel et politique (ex. retard adoption projet LOLF) — atténuation : focaliser d’abord sur amélioration du système actuel.
- Risque lié à projets de réformes dans la sphère financière (réorganisation MEF, création office togolais des recettes, caisse des dépôts) — atténuation : appui à finalisation du projet d’arrêté et accompagnement par conseillers résidents.
- Risque capacités d’absorption du MEF — atténuation : conseillers résidents facilitent communication, priorité à formation.
- Risque absence d’intervention sur préparation budgétaire — atténuation : intervention d’AFRITAC Ouest sur préparation budgétaire.

### Suivi et évaluation
- Département des finances publiques du FMI assurera revue et approbation des rapports d’AT court terme; mission d’inspection au terme de la première année.
- Reporting : rapports périodiques au DUE au Togo; objectifs et indicateurs définis dans la convention UE–FAD.

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### PA-RGFP — Diagnostic d’exécution et recommandations opérationnelles
- Déconnexion entre PA-RGFP et plans d’actions des directions du MEF : absence de consolidation empêche base de données et suivi périodique détaillé.
- Revues semestrielles insuffisantes pour suivi opérationnel ; prochaine revue identifiée en novembre 2012 pour bilan complet.
- Groupe inter-bailleurs insuffisamment actif ; proposition : relancer le groupe, cartographie exhaustive des interventions, chiffrage des besoins d’AT, convention avec PTF.
- Modalités d’appui : objectif assurer mise en œuvre du PA-RGFP sur 2012–2014 et renforcer pilotage et suivi; indicateurs vérifiables incluent minutes des revues conjointes et réunions du cadre de partenariat.

Indicateurs vérifiables et échéances (extraits)
- Feuille de route détaillée avec système de suivi — Septembre 2013
- PA-RGFP s’appuie sur mécanisme de suivi des résultats — Juin 2013
- Coûts d’exécution du PA-RGFP évalués pour au moins une période triennale — Mars 2013
- Plan d’action annuel préparé à intervalles réguliers — A partir de décembre 2012
- Structures et personnes responsables présentent régulièrement les résultats dans le comité sectoriel — A partir de décembre 2012
- Revues sectorielles conjointes se tiennent chaque semestre — échéancier opérationnel associé

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### Nomenclature budgétaire, exécution et marchés publics — constats et cibles
- Nomenclature budgétaire : très fragmentée, comporte neuf segments (8 sans le titre), format chapitre entre dix (10) et quinze (15) caractères; codification économique non conforme au MSFP 2001; absence de classification programmatique de la directive.
- Exécution budgétaire :
  - À la date du 30 juin 2012, seuls 10% de la catégorie des dépenses d’investissement financées sur ressources intérieures ont pu être payés.
  - Causes : programmation insuffisamment sélective, budgétisation insincère, chaîne de la dépense lourde, marchés peinant à s’exécuter.
- SIGFIP :
  - Plate-forme de saisie des fiches d’engagements par les AC prévue opérationnelle à partir de janvier 2013.
  - Pour un démarrage en 2013, formation des AC avant fin 2012 nécessaire.
- Chaîne de la dépense :
  - Plus de cinq cents AC au Togo contre une vingtaine d’agents ayant le profil de contrôleur financier.
  - Ordonnancement centralisé au MEF; DF ordonnateur délégué des dépenses de fonctionnement; DFCEP ordonnateur délégué des dépenses d’investissement.
- Marchés publics :
  - DNCMP validé 64 plans de passation des marchés pour 2012.
  - Retards et rejets : au 1er semestre 2012, DNCMP a validé 194 dossiers sur 543 attendus; DNCMP a rejeté 152 dossiers à la première saisine.
  - Délai observé en 2011 pour avis de non objection : 60 à 90 jours ; objectif réduit visé à 15 jours (délai cible).
- Résultats attendus/indicateurs (extraits) :
  - Délai entre soumission des dossiers à la DNCMP et décision de non objection réduit à au maximum 20 jours (contre 75 à 90 jours actuellement) — 31 décembre 2014 (objectif suivi jusqu’à Mars 2015).
  - Déconcentration de l’ordonnancement en place dans au moins 3 des principaux ministères dépensiers — Mars 2015.

Modalités d’appui : objectifs améliorer exécution budgétaire, dépenses d’investissement et marchés publics; renforcer capacités des fonctionnaires; livrables attendus via conseillers résidents et experts court terme.

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### Gestion de la trésorerie et compte unique du Trésor (CUT)
- Gouvernance des comités :
  - Comité de trésorerie (CT) inactif : dernière et unique réunion : 3 mai 2011; CTT ne s’était pas réuni depuis le 22 juin 2012 à fin septembre 2012.
  - Composition prévue incluant BCEAO; en pratique présidé par le secrétaire général du ministère.
  - Décisions de paiement ignorent souvent le plan de trésorerie.
- Outils et limites :
  - Plan de trésorerie formellement amélioré ; projet d’arrêté élaboré en juin 2012 ; plan ne comporte aucun montant au titre des financements extérieurs.
  - Programmation des décaissements : PPM et PE non utilisés ; programmation basée sur décaissements antérieurs et évolution du PIB.
  - Recommandation : améliorer programmation mensuelle des encaissements et mise à jour du plan de trésorerie au fur et à mesure.
- Recours au court terme :
  - Prévision émissions bons/obligations : deux émissions prévues en janvier 2012 et juin 2012 respectivement de 30 milliards et 50 milliards.
  - Réalisation : 13 milliards d’obligations émis en janvier 2012 ; en juin 2012, 50 milliards (30 milliards d’obligations et 20 milliards de bons du Trésor). Le remboursement de 20 milliards en juin 2012 concernait une émission intervenue en 2011.
- Établissement du CUT :
  - Stratégie DGTCP (avril 2012) soumise à la BCEAO ; quatre objectifs incluant réduction nombre de comptes en banques commerciales et transfert comptes projets à la BCEAO.
  - Au 30 juin 2012, administrations publiques disposent de 165 comptes dans les banques commerciales (augmentation de 64 comptes depuis juin 2011 où il y avait 101 comptes).
  - Plusieurs comptes présentent des soldes débiteurs ; DGTCP n’a pas fourni nombre des comptes débiteurs ni montants des soldes créditeurs.
  - Actions requises : fichier complet des comptes bancaires avec soldes ; relation avec banques pour traitement comptes débiteurs.
- Recommandations prises en charge :
  - Projet d’arrêté définissant mécanisme de collecte des données pour le plan de trésorerie.
  - Clôture des comptes des administrations publiques encore en banques commerciales.
  - Banques transmettent trimestriellement la liste des comptes ouverts par les structures publiques.
  - Mécanisme de nivellement quotidien des comptes de recettes vers le compte courant du RGT et nivellement journalier du compte RGT vers celui de l’ACCT.
- Indicateurs vérifiables et échéances (extraits) :
  - Plan annuel de gestion de la trésorerie cohérent et mensualisé régulièrement élaboré — Fin 2013
  - Cadre institutionnel de gestion de la trésorerie opérationnel et produisant rapports réguliers — A partir de septembre 2013
  - Plans de passation des marchés élaborés par principaux ministères dépensiers — Fin 2013
  - Plan annuel pour l'émission d'emprunts à court terme cohérent avec le plan annuel de gestion de la trésorerie — Mai 2015
  - Mise à jour semestrielle de l'inventaire des comptes ouverts dans les banques commerciales — A partir de décembre 2013
  - Stratégie et plan d’action pour l’établissement du CUT adoptés — Fin 2014

Plan d’action opérationnel (extraits) : appui au renforcement du comité de trésorerie — Octobre 2012 — 1 expert, 24 mois; appui établ. plans de trésorerie prévisionnel — Avril 2013 — 1 expert, 2 semaines; etc.

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### Production des informations financières — Comptabilité et TOFE
- Recommandations antérieures :
  - Réorganiser et améliorer comptabilité des recettes ; poursuivre installation des comptables des douanes et impôts pour comptabilité en partie double.
  - Fiabiliser la balance générale consolidée (BGC) et reddition des comptes ; finaliser stratégie de passage à la comptabilité d’exercice.
- Situation constatée :
  - Comptables principaux de l’Etat ne disposent pas de l’ensemble des informations nécessaires ; comptabilité en partie double non effective.
  - BGC au 31 décembre 2011 : actions de fiabilisation menées mais insuffisances significatives subsistent (anomalies comptes 855.1, 856.1, 980, 984 et 99 ; écarts entre montants transférés sur comptes de l’ACCT et montants déclarés dans situations mensuelles).
  - Exemple : résultat de la gestion 2011 présenté dans différents documents diffère de 73 milliards de FCFA.
  - PLR prend en compte 76 milliards de francs CFA de dépenses en capital financées sur ressources extérieures et 33 millions de francs CFA de dépenses ordinaires non retracées dans documents comptables.
  - Manuel de procédures de reddition du compte de gestion du budget de l’Etat en cours de finalisation.
- Opérations de caisse :
  - Arrêté a confié l’ensemble des opérations de caisse à la PGT, y compris opérations dont elle n’est pas assignataire ; multiplicité d’écritures de transfert entre comptables principaux.
  - Recommandation : étudier impact sur délais de paiement et préciser régime de responsabilité des comptables.
- TOFE :
  - Dispositif de production du TOFE sans contrôle qualité explicite ; Direction de l’économie produit le TOFE de manière irrégulière ; dernier TOFE disponible pour exercice 2012 présente situation à fin juin 2012 (retard de trois mois).
  - Recommandation : TOFE produit dans les six semaines suivant la clôture du mois.
  - Dialogue et réconciliation insuffisants entre Direction de l’économie, DGTCP et autres directions ; divergence entre rubriques TOFE et SIGFIP.
  - Recommandation : DGTCP connaître et communiquer tous les comptes de l’Etat relevant des administrations publiques au sens du MSFP 2001.
- Recommandations prises en charge :
  - Revoir procédures et renforcer moyens informatiques pour fiabiliser tenue de la comptabilité.
  - Poursuivre fiabilisation de la BGC via contrôle interne comptable.
  - Améliorer qualité des données financières pour la loi de règlement via meilleure coordination.
  - Étude d’impact sur prise en charge opérations de caisse par la PGT et préciser régime de responsabilité.
  - Identifier sources de données et acteurs alimentant le TOFE et recenser/communiquer à la BCEAO tous les comptes bancaires entrants dans la détermination de la position nette de l’État.
- Indicateurs vérifiables et échéances (extraits) :
  - Comptes définitifs de 2012 clos et présentés à la CdC en 2013 au plus tard à fin juillet 2013 — Juillet 2013
  - Comptes définitifs de 2013 clos et présentés à la CdC en 2014 selon délais prévus par la LOLF — Juillet 2014
  - Balance consolidée des comptes de l’Etat établie mensuellement — Mai 2015
  - La Cour des comptes participe à des formations sur exécution budgétaire et comptabilité — A partir de mars 2013

Extraits comptables (en millions de francs CFA) repris :
- Budget général : ressources 314,499
- Budget général : dépenses ( 354,738)  ( 438,873)  (84,135)
- Résultat budget général ( 40,239)  ( 124,374)  (84,135)
- CAS : ressources 1,831
- CAS : dépenses (820)
- Résultat CAS 1,011
- Ressources extérieures 101,281
- Dépenses sur opérations de trésorerie (7,157)  Non renseigné .7157
- Ressources sur opérations à caractère temporaire 673  Non renseigné.(673)
- Dépenses sur opérations à caractère temporaire (3,933)  Non renseigné.3,933
- Résultat sur opérations à caractère temporaire (3,260)  Non renseigné.3,260
- Résultat d'exécution de la loi de finances 2011 51,636  (22,081)  (73,717)

Plan d’action opérationnel (extraits) : fiabiliser BGC et procédures de clôture 2012 — Décembre 2012 — 1 expert, 2 semaines ; appui clôture comptes 2013 — Février 2014 — 1 expert, 2 semaines ; dispositif contrôle interne comptable — Novembre 2014 — 1 expert, 2 semaines ; mise en œuvre nouveau plan comptable — Mars 2015 — 1 expert, 2 semaines.

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### Modernisation du Ministère des Finances — formation, organisation et pilotage
- Formation :
  - Besoin identifié de formation ciblée par métier (budgétaire, comptable, administrateur de crédit, auditeur).
  - MEF a préparé termes de référence pour modules de formation à soumettre aux bailleurs.
  - Recommandations prises en charge : stratégie et plan de formation pour mise en œuvre du PA-RGFP et application progressive du cadre UEMOA — Stratégie et plan attendus Février/Mars 2013 ; formations à partir de Septembre 2013.
- Organisation du ministère :
  - Décret n° 2012-006/PR du 7 mars 2012 modifie organisation ; projet d’arrêté relatif à l’organisation du MEF en préparation.
  - Recommandations : intégrer audit interne au sein de l’IGF ; reclasser fonctions de gestion de la dette à la DGTCP et fonctions de lutte contre la pauvreté à la DPPE ; clarifier tutelle financière du secteur public.
  - Livrables attendus : organigramme du MEF et stratégie de formation — Mars 2013.
- Modalités d’appui et indicateurs :
  - Objectifs : renforcer capacités des fonctionnaires et rendre opérationnelle réorganisation.
  - Indicateurs : stratégie et plan d’action approuvés — Mars 2013 ; effectifs formés — A partir de septembre 2013.

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### Nouvel arrêté portant organisation — plan d’action et TORs des conseillers
- Activités clés :
  - Finaliser projet d’arrêté portant organisation du MEF — Janvier 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Appui mise en application recommandations audit organisationnel — Octobre 2012 — 1 expert, 18 mois (conseiller conduite des réformes) et Octobre 2012 — 1 expert, 24 mois (conseiller exécution budgétaire/comptabilité/trésorerie).
  - Stratégie et plan de formation intégrant directives UEMOA — Janvier 2013 — 1 expert, 2 semaines.
- Termes de référence (sélection) :
  - M. Ephrem Ghonda Makiadi — affectation du 3 octobre 2012 – 15 septembre 2013 (pouvant être prolongée de 6 mois) — objectifs : pilotage réforme, coordination bailleurs, amélioration information sur finances publiques — résultats attendus incluent redynamisation comité suivi, consolidation PA-RGFP, plan de communication, mise en œuvre stratégie de formation, facilitation production TOFE.
  - M. Blaise Yehouenou — affectation du 3 octobre 2012 – 15 septembre 2013 (pouvant être prolongée d’un an) — objectifs : appui renforcement exécution budgétaire, gestion de la trésorerie, comptabilité ; activités par programme (1, 2, 3, 8) — résultats attendus incluent nomenclature élaborée, arrêté adopté, tableau de bord suivi délais, plans de trésorerie fiables, CUT effectif, plan comptable mis à jour, procédures PLR/CGAF établies.
- Reporting et contrôle qualité :
  - Rapports mensuels après premier mois puis trimestriels au chef de division et copie au gestionnaire du projet; rapports en français précédés d’un résumé en anglais; contrôle qualité assuré par gestionnaire du projet au sein de la division GFP II.

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### Programmes du PA-RGFP — actions et résultats attendus (extraits par programme)
- Programme 1 (contrôle financier et déconcentration) :
  - Objectifs : contrôleurs financiers auprès des ministères pilotes; étendre déconcentration ordonnancement et contrôle financier.
  - Activités indicatives : formation des DAF et contrôleurs financiers — Deuxième année d’affectation (indicatif).
- Programme 2 (mobilisation des ressources) :
  - Objectifs : comptabilisation des recettes DGI et DGD en partie double conforme plan comptable de l’Etat.
  - Activités (Première année) : rédaction instruction comptable, assistance mise en place comptabilité partie double dans régies financières.
  - Résultats attendus (Première année) : instruction rédigée; tenue de comptabilité en partie double dans régies financières.
- Programme 3 (prévision, programmation et exécution budgétaire) :
  - Action 3.4.1 : système de gestion prévisionnelle de la trésorerie ; appui renforcement activité comité de trésorerie (Première année) ; appui plans de trésorerie annuels, mensuels, hebdomadaires (Deuxième année indicatif).
  - Résultats : rapports mensuels du comité de trésorerie; plans de trésorerie fiables.
  - Optimisation chaîne de la dépense : mise en œuvre propositions d’améliorations ; réduction délais de paiement.
  - CUT : appui clôture comptes bancaires publics (Première et Deuxième année) ; résultat indicatif : CUT effectif.
- Programme 8 (système de comptabilité de l’Etat et restitution) :
  - Activités (Première année) : mise à jour plan comptable; procédure détaillée production comptes de gestion, CGAF et PLR; formation.
  - Résultats (Première année) : plan comptable mis à jour; procédure établie; données financières 2013 fiabilisées.
  - Préparer passage à comptabilité d’exercice — appui définition stratégie (Deuxième année indicatif).

Annexe — échéancier indicatif des résultats : voir dates d’achèvement listées pour chaque indicateur (ex. Septembre 2013, Mars 2013, Fin 2013, Mai 2015, etc.).

*Source: _cr1398f - extraits du projet conjoint de l’Union européenne et du Département des finances publiques (FAD) — chronogramme indicatif des missions et plan d’action opérationnel.*

### 1. Chronogramme indicatif des missions d’assistance technique programmées dans le cadre du

### _cr1398f - 1. Chronogramme indicatif des missions d’assistance technique programmées dans le cadre du

### Préface — mission FAD à Lomé (19 septembre–2 octobre 2012)
- Objectifs de la mission :
  - (1) Faire le point des progrès réalisés dans la mise en œuvre du plan d’actions prioritaires de réforme de la gestion des finances publiques (PA-RGFP) dans les domaines couverts par le projet, et assurer le suivi des recommandations des missions FAD de 2010 et 2011.
  - (2) Définir une feuille de route pour la mise en œuvre du projet UE-FMI, en séquençant notamment les missions de court terme.
  - (3) Proposer un cadre institutionnel de pilotage des réformes et de coordination des bailleurs pour la mise en œuvre de la SRFP.
  - (4) Élaborer les termes de référence de MM. Blaise Yehouenou et Ephrem Ghonda Makiadi, conseillers résidents pour la période d’octobre 2012 à septembre 2013.
- Composition de la mission :
  - Mission dirigée par M. Maximilien Queyranne, comprenant Melle Delphine Moretti, M. Jean Gustave Sanon, MM. Blaise Yehouenou et Ephrem Ghonda Makiadi.
- Principales parties prenantes rencontrées :
  - Ministère de l’économie et des finances (MEF), SP-PRPF, DGTCP, Direction du budget, Direction du contrôle financier, Direction générale des douanes, Direction générale des impôts, Cour des comptes (CdC), BCEAO, partenaires techniques et financiers (AFD, BAD, Banque mondiale, PNUD), Ambassade de l’Union européenne.
- Financement :
  - Mission financée par l’Union européenne dans le cadre du projet de renforcement de la gestion des finances publiques de la République du Togo.

### Résumé des conclusions et constats clés
- Objectifs généraux du projet (terme fixé à mai 2015) :
  - Œuvrer au renforcement du cadre institutionnel pour la mise en œuvre et le suivi des résultats du PA-RGFP et améliorer la coordination des appuis fournis par les bailleurs.
  - Établir un programme de communication et une stratégie de formation pour le personnel du MEF et de la CdC.
  - Poursuivre les travaux d’amélioration des procédures d’exécution budgétaire (notamment dépenses d’investissement), de la comptabilité, de l’information financière et de la gestion de trésorerie, en cohérence avec les directives de l’UEMOA.
- Constats positifs :
  - Engagement des services du ministère dans la mise en œuvre des réformes.
  - Progrès notables en matière de comptabilité, notamment production du premier compte général des administrations financières en 2011.
- Principales insuffisances et défis :
  - Cadre institutionnel de pilotage stabilisé mais activités et résultats à renforcer ; coordination avec les PTF à relancer.
  - Insuffisance de coordination interne au MEF et absence d’outils communs de suivi et de coordination.
  - Exécution budgétaire : allègement engagé mais accélération et simplification nécessaires ; anticipation insuffisante en début d’exercice.
  - Faible exécution des dépenses d’investissement due à mauvaise programmation/budgétisation, retards dans les passations de marchés, application insatisfaisante des procédures d’appel d’offres ; délais de paiements non suivis.
  - Gestion de la trésorerie : cadre mis en place mais manque d’efficacité ; décisions de paiement prises indépendamment du comité technique de trésorerie ; plans de trésorerie non fiables ; nombre élevé de comptes bancaires publics et apurement des comptes débiteurs à réaliser ; nécessité de mise en place du compte unique du trésor (CUT) et mécanisme de nivellement des comptes.
  - Comptabilité publique : absence d’une comptabilité des recettes en partie double ; anomalies dans la balance générale ; nécessité d’améliorer cohérence entre documents comptables et budgétaires.
  - Réorganisation future du MEF stratégique mais projet d’arrêté perfectible.

### Feuille de route — Chronogramme indicatif des missions d’AT (sélection des activités principales)
- Conseiller résident du FAD — conduite des réformes
  - Buts : Renforcer le pilotage de la réforme des finances publiques; organiser la coordination des bailleurs; améliorer les données sur les finances publiques; assurer coordination locale et pilotage du projet; assurer des formations en GFP.
  - Date : Octobre 2012
  - Ressources : 1 expert, 18 mois
- Conseiller résident du FAD — exécution budgétaire, comptabilité, trésorerie
  - Buts : Optimiser procédures d’exécution budgétaire et leur suivi; renforcer gestion de la trésorerie; fiabiliser la comptabilité publique; assurer des formations.
  - Date : Octobre 2012
  - Ressources : 1 expert, 24 mois
- Appuis techniques ciblés (exemples avec dates et ressources exactes) :
  - Fiabiliser la balance générale des comptes; préparer la clôture des comptes 2012; former la DGTCP aux procédures de clôture — Décembre 2012 — 1 expert, 2 semaines.
  - Définir une stratégie et un plan de formation intégrant les directives UEMOA — Janvier 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Finaliser le projet d’arrêté portant organisation du MEF — Janvier 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Fiabiliser les plans prévisionnels de trésorerie; préparer un projet d’arrêté pour assurer le fonctionnement du comité de trésorerie — Avril 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Alléger la chaîne de la dépense — Mai 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Établir la feuille de route de la mise en œuvre de la nouvelle LOLF — Juin 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Mission d’inspection du Département des Finances Publiques (Suivi et évaluation) — Septembre 2013 — Une mission du Département.
  - Diverses missions de renforcement du CUT, formation à la préparation des plans de passation de marchés, appui à la clôture des comptes 2013, expérimentation de la déconcentration de l’ordonnancement et du contrôle financier, définition des besoins fonctionnels pour l’évolution du SIGFIP, définition d’un dispositif de contrôle interne comptable, adaptation et mise en œuvre du nouveau plan comptable de l’État — échéances entre Novembre 2013 et Mars 2015 — ressources typiquement 1 expert, 1–2 semaines selon activité.

### Recommandations prises en charge dans le cadre du projet (extraits structurés par domaine, échéances exactes)
- Pilotage des réformes et coordination avec les bailleurs
  - Se doter d’un outil unique de pilotage de la réforme en consolidant le PA-RGFP et les plans d’actions des directions du MEF — Décembre 2013.
  - Réaliser un bilan détaillé de la mise en œuvre du PA-RGFP dans le cadre de la prochaine revue — Décembre 2013.
  - Élaborer des outils méthodologiques de compte-rendu et de suivi des réformes — Juin 2013.
  - Préparer et signer une convention avec les bailleurs fournisseurs d’appuis budgétaires et définir une matrice commune de ces appuis — Septembre 2013.
- Mise en œuvre des directives de l’UEMOA
  - Définir une feuille de route pour la mise en œuvre progressive du futur cadre légal et réglementaire issu des directives de l’UEMOA — Septembre 2013.
  - Élaborer et mettre en œuvre un plan de communication sur les mutations en matière de gestion des finances publiques — Septembre 2013.
  - Organiser un atelier de haut niveau sur la mise en œuvre du nouveau cadre de GFP issu des directives de l’UEMOA — Septembre 2013.
- Exécution budgétaire et marchés publics
  - Adapter la nomenclature budgétaire aux dispositions de la directive UEMOA 08/2009 — Juin 2014.
  - Assurer la traçabilité des dépenses d’investissement financées par les bailleurs dans le système d’information — Mars 2013.
  - Mobiliser les ministères sectoriels pour qu’ils transmettent les PPM prévisionnels pour 2013 en même temps que le dépôt à l’Assemblée nationale (AN) du PLF — Septembre 2013.
  - Élaborer avant le début d’exercice un tableau consolidé des PPM et le communiquer aux services chargés d’élaborer le plan d’engagement annuel — Novembre 2013.
- Gestion de la trésorerie et compte unique du Trésor
  - Prendre le projet d’arrêté définissant le mécanisme de collecte des données devant alimenter le plan de trésorerie et les rôles et responsabilités des acteurs impliqués dans son élaboration — Juin 2013.
  - Parachever la clôture des comptes des administrations publiques subsistant encore au sein des banques commerciales — Décembre 2013.
  - Veiller à ce que les banques transmettent trimestriellement la liste des comptes ouverts par les structures publiques et effectuer les contrôles prévus — Décembre 2013.
  - Mettre en place un mécanisme de nivellement quotidien des comptes de recettes vers le compte courant du Receveur général du trésor (RGT) et un nivellement journalier du compte RGT vers celui de l’ACCT — Mars 2013.
- Production des informations financières
  - Revoir les procédures et renforcer les moyens informatiques afin de fiabiliser la tenue de la comptabilité — Juillet 2014.
  - Poursuivre les efforts de fiabilisation de la balance générale notamment en développant le contrôle interne comptable — Décembre 2014.
  - Améliorer la qualité des données financières dans le cadre de reddition des comptes et de la production de la loi de règlement via meilleure coordination des services du MEF et application d’une procédure détaillée — Juin 2013.
  - Réaliser une étude d’impact sur la prise en charge des opérations de caisse par la PGT et préciser dans un texte réglementaire le régime de responsabilité des comptables — Mars 2013.
  - Identifier les sources de données et les acteurs devant alimenter le TOFE pour communication à la direction de l’économie — Mars 2013.
  - Recenser et communiquer à la BCEAO tous les comptes bancaires entrant dans le champ de la détermination de la position nette du gouvernement — Mars 2013.
  - Élaborer une stratégie et un plan de formation pour la mise en œuvre du PA-RGFP et pour préparer l’application progressive du nouveau cadre légal issu des directives de l’UEMOA — Février 2013.
  - Former les acteurs de la chaîne de la dépense aux fondamentaux de la GFP — Septembre 2013.
- Modernisation du ministère des finances
  - Intégrer le service et les fonctions d’audit interne au sein de l’Inspection générale des finances (IGF) — Février 2013.
  - Reclasser les fonctions de gestion de la dette au sein de la DGTCP, les fonctions de lutte contre la pauvreté au sein de la DPPE — Février 2013.
  - Supprimer les dispositions de l’arrêté conférant au CF le contrôle des entités publiques soumises au mode de gestion privée et unifier la tutelle financière du secteur public — Février 2013.

*Source: _cr1398f - 1. Chronogramme indicatif des missions d’assistance technique programmées dans le cadre du projet conjoint de l’Union européenne et du Département des finances publiques (extraits).*

### 1.      Depuis 2006, de nombreuses missions d’AT du FAD et d’AFRITAC Ouest ont

### _cr1398f - 1.      Depuis 2006, de nombreuses missions d’AT du FAD et d’AFRITAC Ouest ont

### Constat initial et missions antérieures
- Depuis 2006, de nombreuses missions d’assistance technique (AT) du FAD et d’AFRITAC Ouest ont appuyé les autorités dans leurs efforts de modernisation des finances publiques.
- Mission d’AT du FAD de juin 2009 :
  - A proposé un plan d’actions à moyen terme visant à moderniser et à renforcer la GFP et le système comptable.
  - A constaté des progrès notables mais relevé d’importantes faiblesses, notamment :
    - les faiblesses des procédures d’exécution du budget rendant celui-ci complexe;
    - l’absence du CUT et d’une gestion de trésorerie efficace;
    - les faiblesses de la comptabilité et de l’information financière publique, ainsi que l’absence de contrôle externe sur ces dernières.
- UEMOA (directive de juin 2009) : mise en œuvre échelonnée du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2019; orientations comprenant la programmation budgétaire à moyen terme, la déconcentration de l’ordonnancement, les budgets de performance par programmes, et l’adoption d’une comptabilité générale en droits constatés.
- Mission de suivi du FAD en juillet 2010 :
  - A aidé à parachever une stratégie de réforme étalée sur dix ans, avec un premier plan triennal d’actions prioritaires (PA-RGFP) couvrant la période 2010–14.
  - A constaté des progrès sensibles mais la persistance des lacunes signalées en 2009; recommandations intégrées au PA-RGFP.
- Mission conjointe FAD–PNUD de juin 2011 :
  - A noté des progrès comptables mais la plupart des recommandations antérieures restaient à mettre en œuvre.
  - A réitéré et complété les recommandations sur l’élaboration/exécution budgétaire, le contrôle des dépenses, la gestion de la trésorerie, l’information financière, la programmation budgétaire pluriannuelle et la mise en œuvre des budgets de programme.
  - A noté que les projets de loi de transposition des six directives de l’UEMOA de juin 2009 étaient préparés et en voie d’adoption.

### Projet conjoint UE–FMI : cadre, objectifs et appui financier
- Convention d’AT signée entre la DUE et le FAD pour le gouvernement togolais, dans le cadre du programme d’appui institutionnel 2 (PAI2); le FAD est agence d’exécution pour le volet 2.
- La convention financera l’AT technique du FAD jusqu'en juin 2015 et notamment deux conseillers résidents placés directement auprès du ministre des finances.
- Objectifs du projet (énumération textuelle conservée) :
  - (i) établir une feuille de route détaillée et réaliste pour une mise en œuvre cohérente du PA-RGFP;
  - (ii) définir un cadre institutionnel réellement opérationnel de suivi et de pilotage de la mise en œuvre du PA-RGFP;
  - (iii) établir un programme de communication pour renforcer l’appropriation des réformes de la gestion financière publique;
  - (iv) améliorer les procédures d’exécution budgétaire, la comptabilité, l’information financière, et la gestion de trésorerie, en cohérence avec les nouvelles directives de l’UEMOA;
  - (v) améliorer les capacité d'analyse des données budgétaires et comptables de la Cour des comptes;
  - (vi) établir une stratégie de formation et actions de formation au bénéfice des services du MEF.

### Mission du Siège et activités initiales
- Objectifs de la mission du Siège (financée dans le cadre du projet conjoint) :
  - évaluer les avancées en matière de gestion financière publique pour établir un état des lieux servant de référence;
  - s’accorder avec les autorités sur la feuille de route de mise en œuvre du projet;
  - installer les deux conseillers résidents et convenir de leurs termes de référence et de leur positionnement institutionnel avec le ministre.

### Stratégie de mise en œuvre du projet conjoint d’assistance technique
A. Pilotage du projet
- Conduite assurée par le Département des finances publiques (division de la gestion financière publique II).
- Le Département sélectionnera les experts de court terme et approuvera leurs termes de référence, avec l’appui des conseillers résidents et l’accord des autorités.
- Deux conseillers résidents placés auprès du ministre :
  - M. Ephrem Ghonda Makiadi : conduite locale du projet pour une période totale de 18 mois; actualisation du calendrier des missions d’expertise court terme; proposition et communication de projets de termes de référence; participation à l’organisation des missions.
  - M. Blaise Yehouenou : affectation pour une période maximale de deux ans; assistera M. Ghonda Makiadi au besoin, en particulier pour les visites d’expert sur exécution budgétaire, gestion de la trésorerie et comptabilité publique.
- Coordination avec autres bailleurs :
  - Les conseillers résidents veilleront à coordonner les activités du projet avec l’AT fournie par les autres bailleurs.
  - M. Ghonda Makiadi facilitera les missions d’AFRITAC Ouest, qui réorientera son activité sur la préparation budgétaire et sur le tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE).
- Participation opérationnelle :
  - Les conseillers participeront aux réunions du MEF pertinentes; M. Ghonda Makiadi au comité de suivi des réformes et au groupe inter-bailleurs; M. Yehouenou au comité technique de trésorerie (CTT).

B. Types d’appuis prodigués
- Quatre types d’appui :
  - Définition de stratégie de réformes pour la mise en œuvre du nouveau cadre de gestion des finances publiques issu des directives de l’UEMOA; mise à jour du PA-RGFP; stratégies spécifiques (réorganisation du MEF, établissement du CUT, évolutions des systèmes d’information).
  - Conduite des réformes : appui méthodologique et opérationnel pour pilotage/coordination au sein du MEF et avec ministères sectoriels; renforcement du dialogue avec les bailleurs.
  - Assistance opérationnelle : fournie principalement par les conseillers résidents, soutenue par missions d’experts de court terme.
  - Programmation et réalisation d’actions de formation et de sensibilisation : stratégie et plan de formation aux finances publiques destinés au personnel du MEF, ministères sectoriels et CdC; séminaire de haut niveau; formations délivrées par conseillers résidents et missions péripatétiques.
- Chronogramme des activités d’AT : présenté en ouverture du rapport; séquençage indicatif et adaptable; priorités sectorielles définies (voir items suivants).

C. Priorités opérationnelles (domaines ciblés)
- Redynamisation des structures existantes et fourniture d’outils méthodologiques de pilotage et de suivi des réformes; appui à l’opérationnalisation du PA-RGFP.
- Exécution budgétaire : allègement des procédures de dépenses, renforcement de leur suivi et de leur prise en compte en comptabilité; déconcentration de l’ordonnancement et du contrôle financier; renforcement des DAAF.
- Gestion de la trésorerie : opérationnalisation du CTT, amélioration du plan de trésorerie, renforcement du CUT; renforcement des plans de passation de marchés et d’engagements; mise en place d’un système de billets de trésorerie comme objectif long terme.
- Production des données comptables et financières : fiabilisation des balances générales en base caisse et du TOFE en première phase; production à temps de la loi de règlement et du compte général de l’administration des finances (CGAF) cohérents et fiabilisés; mise en œuvre de la comptabilité en droits constatés envisagée à plus long terme.
- Modernisation du ministère : priorité à la compréhension du cadre actuel de gestion des finances publiques et à la finalisation du projet d’arrêté portant organisation du MEF.

### Identification des risques pour la mise en œuvre
- Principaux risques pouvant retarder la mise en œuvre et l’atteinte des objectifs de la convention UE-FMI :
  - Risque institutionnel et politique : retards dans l’adoption des projets de transposition, en particulier de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Ce projet de loi n’a pu être adopté par le parlement; des élections législatives devraient se tenir prochainement, mais leur date n’était pas fixée à la remise du rapport. Mesure d’atténuation : concentrer d’abord le projet sur l’amélioration du système actuel de gestion financière.
  - Risque lié aux projets de réformes dans la sphère financière : conjonction d’une réorganisation générale du MEF, création envisagée d’un office togolais des recettes autonome (impact sur la comptabilisation des recettes), et création éventuelle d’une caisse des dépôts et consignations (impact sur la gestion de la trésorerie). Mesure d’atténuation : appui à la finalisation du projet d’arrêté réorganisant le ministère et accompagnement par les conseillers résidents pour les domaines du projet (comptabilité, gestion de la trésorerie).
  - Risque tenant aux capacités d’absorption et de réforme du MEF : circulation insuffisante de l’information et coopération limitée entre services; renforcement des capacités nécessaire. Mesure d’atténuation : conseillers résidents faciliteront la communication et le travail commun sous l’autorité du ministre; priorité aux actions de formation.
  - Risque lié à l’absence d’intervention sur la préparation budgétaire dans le cadre du projet : exécution, trésorerie et comptabilité dépendent d’une loi de finances sincère et d’une programmation réaliste des dépenses, notamment d’investissement. Mesure d’atténuation : intervention d’AFRITAC Ouest pour agir sur la phase amont (préparation budgétaire).

### Suivi et évaluation
- Le Département des finances publiques du FMI assurera le suivi et l’évaluation du projet :
  - Revue et approbation des rapports d’AT de court terme; évaluation des travaux des conseillers résidents.
  - Une mission de suivi et d’inspection du Département se déroulera au terme de la première année de mise en œuvre.
- Reporting :
  - Le Département rendra compte de l’avancée du projet à la DUE au Togo via rapports périodiques de suivi.
  - Objectifs et indicateurs de résultats définis dans la convention UE–FMI ont été déclinés et échelonnés dans le temps et constitueront les critères d’évaluation (voir annexe 3 du rapport).
  - Le représentant résident du FMI assurera les contacts réguliers avec la DUE; les conseillers résidents pourront y participer si besoin.

### Pilotage des réformes et coordination avec les bailleurs
A. Recommandations principales des missions antérieures
- Mission du Département de septembre 2010 : difficultés de coordination et de mise en œuvre des réformes au sein du MEF; recommandations :
  - (i) clarifier et préciser les fonctions de conception, de mise en œuvre, de coordination et de suivi des réformes et préciser les rôles et responsabilités des acteurs concernés;
  - (ii) relever le niveau du texte de création du comité interministériel de suivi des politiques de réformes et des programmes financiers (PRPF) avec les bailleurs en l’étendant à tous les ministères et en précisant ses attributions.
- Mission du Département de juin 2011 : besoin de renforcer le pilotage des réformes; recommandations :
  - (i) construire une stratégie claire et réaliste, y compris de conduite du changement, pour accompagner l’application du nouveau cadre de gestion des finances publiques;
  - (ii) mettre en place une structure de haut niveau de pilotage de la mise en œuvre de la stratégie de réforme des finances publiques;
  - (iii) solliciter l’aide des PTF, sur le fondement de la feuille de route, pour bénéficier des soutiens nécessaires à l’opérationnalisation des réformes.

B. Analyse de la situation actuelle (cadre institutionnel)
- Le cadre institutionnel de conduite de la réforme est resté inchangé :
  - Le décret 2012-006/PR du 7 mars 2012 portant organisation des départements ministériels confirme l’existence du SP-PRPF, directement rattaché au ministre.
  - Les missions du SP-PRPF demeurent définies par son décret de création n°2008-031/PR du 15 février 2008.
  - L’arrêté n°154 du 19 juin 2008 n’a pas été modifié et continue de définir les membres du Comité PRPF sans préciser leurs missions.
- Organisation interne du SP-PRPF :
  - Composé de quatre divisions en charge respectivement : (i) suivi relations FMI et AFD (1ère division); (ii) suivi relations Banque mondiale et BAD (2ème division); (iii) suivi réformes dans les ministères et relations UE (3ème division); (iv) coordination politiques financières, notamment secteur parapublic (4ème division).
  - Conséquences : dispersion des moyens humains (13 cadres) et surcharge de la 3ème division qui assure l’ensemble du suivi des réformes au sein du gouvernement; coordination des bailleurs répartie entre trois premières divisions.
- Projet d’arrêté d’application du décret :
  - Propose de réorganiser le SP-SPRF en deux unités (suivi des programmes; suivi des réformes) et d’affirmer un rôle interministériel plus marqué.
  - Cette réorganisation devrait améliorer la coordination des bailleurs et le suivi des réformes, sous réserve d’une meilleure articulation avec le PA-RGFP.
- Opérationnalité insuffisante :
  - Le comité de suivi, censé se réunir trimestriellement, n’y parvient pas régulièrement, en particulier pour le suivi du PA-RGFP.
  - Points focaux des réformes ont été désignés conformément à l’arrêté n°109/MEF/SP-PRPF du 23 avril 2010, mais l’action récente du SP-PRPF s’est concentrée sur la mise en place des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) dans les ministères, incluant pilotage et appui méthodologique direct aux ministères.
  - Le SP-PRPF n’arrive pas à suivre les réformes conduites par les directions du MEF (sous l’autorité du Secrétaire général) faute de compte-rendu régulier de leurs actions.
- Préconisation de la mission :
  - Redynamiser le cadre institutionnel existant plutôt que d’adopter un nouveau cadre de pilotage.
  - Les difficultés tiennent moins au cadre institutionnel lui‑même qu’à l’insuffisance de circulation de l’information et aux difficultés de collaboration entre services du MEF et entre départements ministériels.
  - Mesures suggérées : réunir plus régulièrement les instances de pilotage et de suivi; améliorer les outils disponibles pour remplir leurs tâches; appui du conseiller résident en charge des appuis en matière de conduite des réformes.

*Source: _cr1398f - 1.      Depuis 2006, de nombreuses missions d’AT du FAD et d’AFRITAC Ouest ont*

### 25.      La mise en œuvre du PA-RGFP souffre d’une déconnexion avec les plans

### _cr1398f - 25.      La mise en œuvre du PA-RGFP souffre d’une déconnexion avec les plans

### Mise en œuvre du PA-RGFP : diagnostics clés
- Le PA-RGFP constitue un cadre de référence pour la réforme des finances publiques, mais il n’a pas fait l’objet d’une déclinaison opérationnelle au niveau des activités.
- Les directions du MEF ont développé des plans d’actions détaillés qui n’ont pas été consolidés dans un plan d’actions unique (le PA-RGFP devrait jouer ce rôle).
- L’absence de consolidation empêche la mise en place d’une base de données des réformes et d’un suivi périodique détaillé au sein du comité PRPF.

### Revues semestrielles et suivi opérationnel
- Les revues semestrielles de la mise en œuvre du PA-RGFP ne permettent pas un suivi opérationnel : le SP-PRPF n’arrive pas à récolter l’information sur le suivi des réformes en raison d’une absence d’approche méthodologique commune entre directions.
- Les rapports de revue ne distinguent pas les progrès réalisés et les difficultés rencontrées au cours du dernier semestre des actions antérieurement mises en œuvre.
- La prochaine revue prévue en novembre 2012 est identifiée comme une opportunité pour un bilan complet depuis l’adoption du PA-RGFP en 2010, afin d’identifier les mesures prioritaires et les actions pour 2013.

### Coopération et coordination avec les bailleurs
- Depuis 2006, les principaux bailleurs soutiennent les efforts du gouvernement en finances publiques via : appuis institutionnels (BAD, UE et PNUD), AT (AFRITAC Ouest, Ambassade de France) et appuis budgétaires (Banque mondiale, BAD et UE).
- Le groupe inter-bailleurs sur les finances publiques demeure insuffisamment actif ; il ne constitue pas encore un cadre de dialogue et d’échange régulier sous l’autorité du SP-PRPF.
- Le suivi des réformes s’insère davantage dans le cadre des projets propres à chaque bailleur.
- Les directions du MEF ont établi leurs besoins d’AT dans le cadre du PA-RGFP mais sans consolidation globale.
- Une matrice commune des appuis budgétaires élaborée par le gouvernement et les principaux bailleurs n’a pas encore été approuvée.
- Les PTF rencontrés proposent une matrice commune des actions préalables et des déclencheurs, et un mécanisme de revue conjointe ; l’impulsion pourrait venir du gouvernement avec l’appui du conseiller résident chargé du pilotage de la réforme et de la coordination des bailleurs.

### Proposition de la mission pour le dialogue bailleurs‑autorités
- Relancer le groupe inter-bailleurs sur la base d’outils de coordination et mettre en place un système de revue conjointe des bailleurs.
- Organiser les travaux du groupe sur une base plus régulière et doter le groupe d’outils : une cartographie exhaustive des interventions des bailleurs dans le domaine des finances publiques et un chiffrage du coût des besoins d’AT.
- Préparer et signer une convention entre les autorités et les PTF fournissant de l’appui budgétaire définissant un cadre et une méthode de revue conjointe (sans constituer un nouveau groupe inter-bailleurs). La détermination des signataires et des participants aux revues conjointes revient aux autorités et aux PTF.

### Recommandations prises en charge dans le cadre du projet
- Se doter d’un outil unique de pilotage de la réforme en consolidant le PA-RGFP et les plans d’actions des directions du MEF.
- Réaliser un bilan détaillé de la mise en œuvre du PA-RGFP dans le cadre de la prochaine revue.
- Elaborer des outils méthodologiques de compte-rendu et de suivi des réformes.
- Préparer et signer une convention avec les bailleurs fournisseurs d’appuis budgétaires et définir une matrice commune de ces appuis.

### Modalités d’appui : objectif et indicateurs vérifiables
- Objectif du soutien conjoint UE et FAD : assurer la mise en œuvre du PA-RGFP sur la période 2012–2014 et renforcer les mécanismes de pilotage et de suivi de la réforme, y compris le cadre de dialogue avec les bailleurs.
- Indicateurs vérifiables :
  - les progrès satisfaisants dans la mise en œuvre du PA tels qu’attestés par les minutes des revues conjointes ;
  - les réunions du cadre de partenariat avec les bailleurs dans le domaine des finances publiques.

### Résultats attendus et éléments de feuille de route
- Le gouvernement devra disposer :
  - d’une feuille de route réaliste pour mettre en œuvre le PA-RGFP (feuille de route détaillée reposant sur une estimation des coûts de mise en œuvre et d’un système de suivi définissant indicateurs, cibles et résultats) ;
  - d’un cadre institutionnel opérationnel renforcé par des personnels responsables du suivi des réformes formés et par des revues sectorielles semestrielles associant les bailleurs.
- La feuille de route doit être déclinée en plans d’action annuels, définis et suivis dans le cadre des revues sectorielles semestrielles.

### Indicateurs vérifiables et échéances (extraits du tableau)
- Une feuille de route détaillée avec un système de suivi (indicateurs et cibles) pour la mise en œuvre du PA : Septembre 2013
- Le PA-RGFP s’appuie sur un mécanisme de suivi des résultats : Juin 2013
- Les coûts d’exécution du PA-RGFP sont évalués pour au moins une période triennale : Mars 2013
- Un plan d’action annuel préparé à intervalles réguliers : A partir de décembre 2012
- Les structures et les personnes responsables présentent régulièrement les résultats dans le comité sectoriel : A partir de décembre 2012
- Les revues sectorielles conjointes se tiennent chaque semestre dans le cadre du groupe inter-bailleurs sur la base des plans annuels et du système de suivi.

### Plan d’action opérationnel (activités, buts, dates, ressources) — extraits
- Conseiller résident du FAD en charge de la conduite des réformes :
  - Préparer la prochaine revue du PA-RGFP : Octobre 2012 — 1 expert, 18 mois
  - Améliorer les rapports de suivi du PA-RGFP ; améliorer l’intégration du PA-RGFP et des plans d’actions des directions ; établir une base de données des activités et recommandations ; organiser le suivi des indicateurs ; organiser des réunions régulières du comité ; cartographier les interventions des bailleurs ; finaliser le chiffrage du coût des activités du PA-RGFP.

### Mise en œuvre des directives de l’UEMOA : diagnostic et actions proposées
- Recommandations antérieures : transposition rapide des nouvelles directives UEMOA ; définir un plan d’action pour assurer la cohérence du cadre juridique avec le projet de loi organique portant code de transparence ; insérer des dispositions transitoires dans le projet de LOLF pour intégrer l’article 86 de la directive et définir un échéancier couvrant la période 2012–19.
- Textes préparés : projet de LOLF, projet de loi portant code de transparence ; quatre décrets (règlement général de la comptabilité publique, nomenclature budgétaire de l’Etat (NBE), plan comptable de l’Etat (PCE) et TOFE).
- Les textes législatifs ont été soumis à l’AN mais n’ont pas pu être adoptés lors de la dernière session ; la Commission des finances s’est opposée à l’article 25 du projet de LOLF.
- Propositions de la mission :
  - obtenir du vote de l’AN les textes en apportant les amendements proposés par la précédente mission ;
  - introduire une période transitoire et autoriser des expérimentations ;
  - reprendre les projets de décret et réaliser un inventaire des textes à modifier, notamment une relecture du projet de décret portant PCE pour clarifier le traitement comptable des transferts en capital et des dons projets.
- Préparation de la mise en œuvre progressive : identifier activités détaillées et chronogramme correspondant aux délais prévus dans les directives communautaires ; assistance du Département via le projet financé par la DUE pour révision du PA-RGFP en 2013.
- Travaux complémentaires : entamer la mise en œuvre de la nouvelle NBE et du nouveau PCE ; préparer les évolutions du SIGFIP ; réaliser un diagnostic de la nomenclature budgétaire et du plan comptable actuels ; préparer des tables de passage et un chronogramme ; paramétrer SIGFIP ; anticiper changements concomitamment à l’évolution de l’organisation et des processus métiers.
- Actions de sensibilisation et de formation recommandées : plan de communication et stratégie cohérente de formation pour constituer une masse critique au sein du MEF.

### Recommandations prises en charge dans le cadre du projet (UEMOA)
- Définir une feuille de route pour la mise en œuvre progressive du futur cadre légal et réglementaire issu des directives de l’UEMOA.
- Elaborer et mettre en œuvre un plan de communication sur les mutations en matière de gestion des finances publiques.
- Organiser un atelier de haut niveau sur la mise en œuvre du nouveau cadre de gestion des finances publiques.

### Modalités d’appui et échéances liées aux directives UEMOA
- Objectif : assurer la conformité de l’exécution budgétaire, de la comptabilité, du contrôle et des rapports d’exécution aux directives de l’UEMOA.
- Observation : la transposition des directives n’a pu être réalisée dans les délais fixés (31 décembre 2011) ; les directives prévoient des périodes plus étalées pour certaines réformes (exemples cités) :
  - 1er janvier 2017 pour la déconcentration de l’ordonnancement et des annexes de la loi de règlement ;
  - 1er janvier 2019 pour la comptabilité générale.
- Résultat attendu : préparer la mise en œuvre des directives par le renforcement des capacités de pilotage, la sensibilisation des acteurs, la préparation de stratégies de mise en œuvre et l’évaluation des impacts sur les systèmes d’information.
- Indicateurs et échéances extraits :
  - Les hauts responsables sont conscients des enjeux : Septembre 2013
  - Des feuilles de route sont élaborées pour planifier la mise en œuvre des directives : Septembre 2013
  - Une évaluation de l’évolution nécessaire pour que SIGFIP prenne en compte le nouvel environnement créé par les directives UEMOA : Septembre 2014

### Activités programmées pour l’appui à la transposition UEMOA (extraits)
- Conseiller résident du FAD en charge du renforcement de l’exécution budgétaire, de la comptabilité et de la gestion de la trésorerie :
  - Inventaire des textes réglementaires, manuels et procédures à modifier : Octobre 2012 — 1 expert, 24 mois
  - Appui à la mise à jour des textes ; établir une nomenclature budgétaire articulée avec le plan comptable de l’État conforme aux directives UEMOA ; proposer un plan de communication ; former les agents du SP-PRPF.
  - Établir la feuille de route de la mise en œuvre de la LOLF : Juin 2013 — 1 expert, 2 semaines
  - Organiser un séminaire de haut niveau sur le nouveau cadre des finances publiques et la feuille de route : Septembre 2013 — Une mission du Département
  - Énoncer les besoins fonctionnels du MEF pour l’évolution du SIGFIP ; évaluer les impacts de la LOLF sur le système d’information financière ; élaborer un plan triennal d'évolution du système informatique : Juillet 2014 — 1 expert, 2 semaines

*Source : Extrait du document _cr1398f - 25. La mise en œuvre du PA-RGFP souffre d’une déconnexion avec les plans (PDF).*

### 47.      Des actions d’amélioration de la nomenclature budgétaire sont à engager pour

### Des actions d’amélioration de la nomenclature budgétaire sont à engager pour

### Nomenclature budgétaire
- La nomenclature budgétaire d’exécution des dépenses au Togo est très fragmentée.
- Elle comporte neuf segments (8 sans le titre, qui correspond à la nature économique), contre quatre retenus (administratif, programmatique, fonctionnel et économique) par la directive n° 8/2009.
- Elle est déclinée en section, chapitre, sous-chapitre, libellé, code fonctionnel, article, paragraphe et ligne.
- Le format du chapitre varie entre dix (10) et quinze (15) caractères.
- La structuration de la nomenclature favorise la multiplication des enveloppes budgétaires.
- La codification de la classification économique n’est pas conforme au manuel des statistiques des finances publiques (MSFP) de 2001.
- Elle ne comprend pas la classification programmatique contenue dans la segmentation de la nouvelle directive.

### Exécution budgétaire — constats généraux
- L’accélération de l’exécution budgétaire demeure un défi pour améliorer le niveau de consommation des crédits, surtout ceux consacrés aux investissements.
- Des manuels et divers outils d’accompagnement ont été produits; plusieurs ateliers de renforcement de capacités ont été organisés par les PTF, sans qu’ils suffisent à renforcer l’exécution du budget de moyen.
- La capacité de mise en œuvre du budget dans le respect des règles demeure fragile.
- La qualité des restitutions sur l’exécution du budget n’est toujours pas fiable et exhaustive.

### Dépenses de personnel
- Le recensement du personnel de l’Etat a été effectué et les résultats sont en cours de dépouillement par un cabinet privé.
- Des difficultés sont apparues dans la prise en compte de certains résultats déjà dépouillés; la direction des finances travaille avec le cabinet pour clarification.

### Dépenses d’investissement — exécution et causes des retards
- À la date du 30 juin 2012, seuls 10% de la catégorie des dépenses d’investissement financées sur ressources intérieures ont pu être payés.
- Difficultés identifiées :
  - une programmation insuffisamment sélective des projets en amont de la budgétisation, ne tenant pas compte des ressources financières réellement disponibles et des capacités d’exécution;
  - une budgétisation insincère des projets d’investissement (certains projets intégralement budgétés dès leur première année, alors que leur exécution est étalée sur plusieurs exercices);
  - une chaîne de la dépense lourde et des marchés qui peinent à être exécutés en cours d’exercice, affectés par le principe d’annualité du budget.
- Les dépenses financées sur ressources extérieures ne sont pas retracées dans le SIGFIP, faute de procédure de collecte des données sur les investissements réalisés par les bailleurs.

### Outils de gestion et SIGFIP
- Le SIGFIP offre les fonctionnalités nécessaires à l’automatisation des actes d’exécution des dépenses et au suivi des délais d’exécution; les ordonnateurs délégués et les administrateurs de crédits doivent s’en saisir.
- La plate-forme de saisie des fiches d’engagements de dépenses par les AC n’est pas encore opérationnelle. Elle est prévue opérationnelle à partir de janvier 2013.
- Pour un démarrage en 2013, une action de formation des AC doit être engagée avant la fin de l’année 2012.
- Pour l’heure, les gestionnaires de crédits déposent encore les carnets contenant les fiches d’engagement de dépenses au contrôleur financier, qui saisit ensuite les dossiers dans le SIGFIP.

### Chaîne de la dépense — organisation et déconcentration
- La préparation du décret de répartition des crédits et des fiches d’autorisation de dépenses intervient après le vote de la LFI; la signature du décret accuse toujours du retard.
- Il est préconisé de préparer le projet de décret de répartition des crédits dès le dépôt du PLF à l’Assemblée nationale.
- La déconcentration du contrôle financier (CF) et de l’ordonnancement dans les ministères sectoriels et en région reste une perspective de moyen terme.
- On dénombre plus de cinq cents AC au Togo contre une vingtaine d’agents ayant le profil de contrôleur financier.
- La fonction d’ordonnancement est concentrée au sein du MEF; le Ministre en charge des finances demeure l’ordonnateur principal unique du budget de l’Etat.
- Le directeur des finances (DF) est l’ordonnateur délégué des dépenses de fonctionnement; la direction du financement et du contrôle de l’exécution du plan (DFCEP) reste l’ordonnateur délégué des dépenses d’investissement.
- La mise en œuvre de la stratégie de déconcentration définie par une mission du Département des finances en février 2012 n’a pas démarré; la réorganisation des départements ministériels avec création des DAAF est une étape importante.

### Circuits parallèles d’exécution
- Il existe toujours deux circuits parallèles :
  - dépenses de fonctionnement : propositions préparées par les AC, visées et saisies dans le SIGFIP par le CF, liquidées et certifiées par les AC, validées par le contrôleur financier, ordonnancées par la DF et payées par la PGT;
  - investissements : mêmes étapes sauf ordonnancement par le DFCEP.

### Marchés publics — réformes et performance opérationnelle
- Depuis 2009, réforme du cadre légal et réglementaire de la commande publique pour conformer les procédures aux standards internationaux et aux directives de l’UEMOA.
- Progrès après mise en place des organes dédiés : ARMP a organisé en novembre 2011 des actions de formation et élaboré un dossier-type d’appel d’offre validé en avril 2012; formation de l’ensemble des membres des organes de passation des marchés.
- Actualisation des seuils par décret n° 2011-059/PR du 4 mai 2011 assouplit les modalités d’exécution et réduit le fractionnement des marchés.
- Pour l’exercice 2012, la DNCMP a validé 64 plans de passation des marchés (34 ministères, 18 établissements publics/institutions/collectivités territoriales, 12 sociétés d’Etat).
- À fin septembre 2012, aucun ministère n’a transmis à la DNCMP les projets de PPM pour l’exercice 2013.

### PPM et DAO — retards et rejets
- Les PPM ne constituent pas encore un outil de gestion de la trésorerie; l’état consolidé des PPM est produit en fin d’année pour le rapport d’activités.
- Retards dans la préparation des DAO et taux élevé de rejet : au premier semestre 2012, la DNCMP a validé 194 dossiers d’appel à la concurrence sur 543 dossiers attendus dans les prévisions inscrites dans les PPM.
- Délai cible pour l’avis de non objection : contenir à 15 jours; délai observé en 2011 était de 60 à 90 jours. Objectif fixé de réduction (voir indicateurs projet).
- La DNCMP a rejeté 152 dossiers à la première saisine en raison de difficultés d’élaboration des DAO.
- Il est essentiel que l’ARMP élabore une circulaire rendant obligatoire l’utilisation des DAO.

### Rôle attendu de la DNCMP
- La DNCMP devrait être plus proactive dans le suivi de la production des PPM et des DAO, apporter un appui technique aux autorités contractantes depuis l’élaboration des PPM jusqu’à la réception définitive des prestations, et surveiller le rythme d’exécution des PPM pour relancer les autorités sur le respect des délais.
- Les autorités contractantes doivent diligenter la signature des contrats pour permettre une exécution budgétaire dans l’année.

### Recommandations prises en charge dans le cadre du projet
- Adapter la nomenclature budgétaire aux dispositions de la directive UEMOA 08/2009 ;
- Assurer la traçabilité des dépenses d’investissement financées par les bailleurs dans le système d’information ;
- Mobiliser les ministères sectoriels pour qu’ils transmettent les PPM prévisionnels au titre de l’exercice 2013 en même temps que le dépôt à l’Assemblée nationale du PLF ;
- Elaborer avant le début d’exercice un tableau consolidé des PPM et le communiquer aux services chargés d’élaborer le PE annuel.

### Modalités d’appui — objectifs et résultats attendus
- Le projet poursuit deux objectifs principaux :
  - améliorer l’exécution budgétaire, notamment les dépenses d’investissement prioritaires et les marchés publics (alléger le circuit de la dépense, réduire les délais d’exécution et le montant des dépenses exécutées par procédures dérogatoires) ;
  - renforcer les capacités des fonctionnaires impliqués pour appliquer les nouvelles procédures.
- Résultat attendu : amélioration des procédures concernant l’exécution du budget et la chaîne de la dépense, appui par conseillers résidents et experts de court terme.

### Indicateurs vérifiables et échéances (extraits)
- Les contrôles internes et externes ainsi que les diagnostics réalisés après la mise à jour des manuels indiquent une application généralement acceptable du nouveau cadre juridique et réglementaire — Mars 2015.
- La chaîne des dépenses est rationalisée et son flux amélioré :
  - Le délai entre la date de soumission des dossiers de passation des marchés à la DNCMP et la décision de non objection de cette dernière est réduit de 75 à 90 jours actuellement à au maximum 20 jours contre 15 prévus dans les textes (31 décembre 2014) ;
  - Les délais de séjour des dossiers de dépenses chez les différents acteurs de la chaîne de dépenses comme fixé par le décret du 20/4/2011 sont précisés à chaque étape et régulièrement suivis (30 septembre 2014). — Mars 2015.
- La déconcentration de l’ordonnancement est en place dans au moins 3 des principaux ministères dépensiers, appliquant les manuels sur l'exécution budgétaire et les procédures comptables — Mars 2015.

### Plan d’action opérationnel — activités, buts, dates et ressources (extraits)
- Conseiller résident du FAD en charge du renforcement de l’exécution budgétaire, de la comptabilité et de la gestion de la trésorerie :
  - Appui à la mission relative à la procédure de l'exécution budgétaire — Octobre 2012 — 1 expert, 24 mois.
  - Organisation d’un suivi des délais de séjour des dossiers de dépenses chez les différents acteurs de la chaîne; mise en place d’un tableau de suivi des délais; assistance à la mise en œuvre des propositions d’améliorations de la chaîne de la dépense (y compris délais de paiement); formation des personnels du MEF aux procédures d’exécution budgétaire et à leur suivi; formation des DAF et des contrôleurs financiers.
- Conseiller résident du FAD en charge de la conduite des réformes :
  - Renforcer les mécanismes d’information des bailleurs sur les projets d’investissement sur ressources extérieures — Octobre 2012 — 1 expert, 18 mois.
  - Renforcer la chaîne de la dépense et alléger la chaîne de la dépense pour raccourcir les délais d’exécution budgétaire et de passation des marchés — Mai 2013 — 1 expert, 2 semaines.
  - Préparer l’expérimentation de la déconcentration de l’ordonnancement et du contrôle financier — Mars 2014 — 1 expert, 2 semaines.

### Gestion de la trésorerie et compte unique du Trésor — principales recommandations antérieures
- Recommandations des missions FAD et AFRITAC Ouest :
  - élaborer un plan prévisionnel annuel de trésorerie concomitamment avec le PLF et le transmettre au parlement en même temps que le PLF ;
  - élaborer, dès l’adoption du PLF, un plan de trésorerie trimestriel glissant, avec le mois opérationnel subdivisé en semaines ;
  - améliorer la qualité de la programmation des décaissements par la production de PPM et de PE.
- Mise en place du CUT : assurer une plus grande célérité dans le nivellement des comptes de la douane, des impôts et de la RGT au profit du compte courant de l’ACCT ; poursuivre la réduction des comptes bancaires publics dans les banques commerciales et rationaliser le nombre de comptes ouverts à la BCEAO au nom des comptables principaux de l’Etat.

_Extrait du chapitre fourni._

### 70.      Le cadre institutionnel de gestion de la trésorerie n’est pas totalement

### Le cadre institutionnel de gestion de la trésorerie n’est pas totalement opérationnel

### Gouvernance et fonctionnement des comités
- Le Comité de trésorerie (CT) n’a pas d’activité réelle : prévu présidé par le ministre des finances et réunions mensuelles ; dernière et unique réunion : 3 mai 2011.  
- Le CTT ne fonctionne pas de manière optimale :
  - Rôle : élaborer le plan annuel de trésorerie, suivre son exécution et sa mise à jour, prendre les mesures nécessaires à la gestion de la trésorerie.
  - Fréquence : ne se réunit pas chaque mois ; à fin septembre 2012, il ne s’était pas réuni depuis le 22 juin 2012.
  - Composition prévue : présidé par le ministre des finances et comprend DG et directeurs du MEF, comptables principaux de l’Etat et la BCEAO. En pratique, il est présidé par le secrétaire général du ministère.
  - Flux décisionnel défaillant : conclusions transmises au ministre des finances sans retour ; décisions de paiement des dépenses ne tiennent pas compte du plan de trésorerie et ne sont pas suivies.

### Outils de gestion de la trésorerie — progrès et limites
- Améliorations formelles du plan de trésorerie : rubriques améliorées, projet d’arrêté élaboré en juin 2012 pour fixer le cadre de production des données, tableaux remis aux administrations fournisseuses, plan accompagné d’un commentaire succinct et d’annexes (situation mensuelle des recettes par régie financière, situation mensuelle des paiements par grandes natures, dépenses réglées au titre de la gestion précédente).
- Limites majeures :
  - Le plan prévisionnel annuel de trésorerie n’accompagne pas le PLF ; prive le parlement d’informations sur la soutenabilité et la faisabilité du budget.
  - Le plan ne comporte aucun montant au titre des financements extérieurs ; absence d’un circuit de collecte d’information pour prévisions et réalisations liées aux financements extérieurs.
  - Le plan affiche un besoin de financement sur 12 mois qui reflète un problème de fiabilité des prévisions plutôt que la réalité.
  - Exécution 2012 : écarts significatifs entre prévisions mensuelles et réalisations, surtout sur les recettes — faiblesse de la programmation infra-annuelle et de la mise à jour du plan.
  - Programmation des décaissements : PPM et PE non utilisés ; programmation basée sur décaissements des trois années précédentes et évolution du PIB, sans tenir compte des intentions de dépenses des ministères.
- Recommandation récurrente : améliorer la qualité de la programmation mensuelle des encaissements et mettre à jour le plan de trésorerie au fur et à mesure de son exécution.

### Recours à l’endettement à court terme
- Programmation des émissions de bons du Trésor non alignée sur les besoins réels du plan de trésorerie.
  - Prévision : deux émissions prévues en janvier 2012 et juin 2012 respectivement de 30 milliards et 50 milliards.
  - Réalisation : 13 milliards d’obligations émis en janvier 2012 ; en juin 2012, 50 milliards (30 milliards d’obligations et 20 milliards de bons du Trésor). Le remboursement de 20 milliards en juin 2012 concernait une émission intervenue en 2011.
- Rappel de principe : recours au marché des titres de court terme devrait viser à combler déficits temporaires dus au décalage entre rythme des recettes et celui des dépenses.

### Établissement du compte unique du Trésor (CUT)
- Stratégie : DGTCP a élaboré en avril 2012 une stratégie globale soumise pour avis à la BCEAO ; quatre grands objectifs :
  - définition avec la BCEAO d’un mécanisme de gestion du CUT ;
  - réduction du nombre de comptes dans les banques commerciales ;
  - transfert des comptes de projets à la BCEAO ;
  - sensibilisation des PTF à ouvrir désormais les comptes de projet à la BCEAO.
- Situation des comptes publics :
  - Au 30 juin 2012, les administrations publiques disposent de 165 comptes dans les banques commerciales.
  - Évolution : augmentation de 64 comptes depuis la dernière mission du FAD (101 comptes en juin 2011).
  - Difficulté : plusieurs comptes présentent un solde débiteur ; les banques exigent la couverture préalable de ces soldes.
  - Lacune d’information : la DGTCP n’a pas fourni le nombre de comptes débiteurs ni les montants des soldes créditeurs.
- Actions requises :
  - Mettre en place un fichier complet des comptes bancaires comprenant les soldes et entrer en relation avec les banques pour modalités de traitement des comptes à soldes débiteurs.
  - Exercer les missions fixées par l’arrêté n° 142/MEF/SG/DGTCP du 21 mai 2010, notamment veiller à ce que les banques transmettent trimestriellement la liste des comptes ouverts par les structures publiques et effectuer des missions de vérification.
- Nivellement quotidien des comptes :
  - Le nivellement quotidien des comptes de recettes (DGD et DGI) au profit du compte de l’ACCT n’a pas été mis en place.
  - Un nouveau mécanisme adopté : niveler quotidiennement les comptes DGD et DGI au profit du compte RGT — mécanisme adopté mais non mis en œuvre ; inconnue la périodicité du nivellement du compte RGT au profit du compte ACCT.

### Recommandations prises en charge dans le cadre du projet
- Prendre le projet d’arrêté définissant le mécanisme de collecte des données devant alimenter le plan de trésorerie et les rôles et responsabilités des acteurs impliqués dans son élaboration.
- Parachever la clôture des comptes des administrations publiques subsistant encore au sein des banques commerciales.
- Veiller à ce que les banques transmettent trimestriellement la liste des comptes ouverts par les structures publiques et effectuer les contrôles prévus à cet effet.
- Mettre en place un mécanisme de nivellement quotidien des comptes de recettes vers le compte courant du RGT et un nivellement journalier du compte RGT vers celui de l’ACCT.

### Modalités d’appui, objectifs et résultats attendus
- Objectif du projet : amélioration de la gestion de la trésorerie et renforcement du CUT, dans le cadre de l’amélioration de l’exécution budgétaire.
- Résultats attendus :
  - amélioration de la gestion de la trésorerie et rétablissement progressif du CUT ;
  - fiabilisation du plan de trésorerie et opérationnalisation du cadre institutionnel de gestion de la trésorerie ;
  - élaboration de PPM et d’un plan annuel d’émission d’emprunts à court terme ;
  - meilleure connaissance et réduction du nombre de comptes publics.
- Indicateurs vérifiables et échéances (extraits du Tableau 9) :
  - Un plan annuel de gestion de la trésorerie cohérent et mensualisé est régulièrement élaboré. — Fin 2013
  - Le cadre institutionnel de gestion de la trésorerie créé par les arrêtés du MEF est opérationnel et produit des rapports réguliers à tous les niveaux. — A partir de septembre 2013
  - Des plans de passation des marchés, assortis d'informations sur les engagements et les paiements, sont élaborés par les principaux ministères dépensiers. — Fin 2013
  - Un plan annuel pour l'émission d'emprunts à court terme (bons du Trésor) cohérent avec le plan annuel de gestion de la trésorerie est préparé et adopté par le MEF avec le plan de gestion de trésorerie annuel. — Mai 2015
  - Une mise à jour de l'inventaire des comptes ouverts dans les banques commerciales au nom des organismes publics est faite semestriellement. — A partir de décembre 2013
  - Une stratégie et un plan d’action pour l’établissement du CUT sont adoptés. — Fin 2014

### Plan d’action opérationnel — activités et ressources (extraits du Tableau 10)
- Conseiller résident du FAD en charge du renforcement de l’exécution budgétaire, de la comptabilité et de la gestion de la trésorerie — Appui au renforcement de l’activité du comité de trésorerie — Octobre 2012 — 1 expert, 24 mois.
- Appui à l'établissement des plans de trésorerie prévisionnel annuel, mensuel et hebdomadaires ; Appui aux actions de clôture de comptes bancaires — Avril 2013 — 1 expert, 2 semaines.
- Poursuivre les actions de fiabilisation des plans prévisionnels de trésorerie — Octobre 2013 — 1 expert, 2 semaines.
- Fiabiliser les PPM ; Former les ministères sectoriels à la préparation des PPM — Novembre 2013 — 1 expert, 2 semaines.
- Définir une nouvelle stratégie et un plan d’action de renforcement du compte unique du Trésor — Décembre 2013 — 1 expert, 2 semaines.

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### Production des informations financières — Comptabilité : état des lieux et recommandations

### Recommandations antérieures et objectifs
- Missions FAD et AFRITAC Ouest 2011 : réorganiser et améliorer la comptabilité des recettes ; poursuivre l’installation des comptables des douanes et des impôts pour disposer d’une comptabilité en partie double.
- Recommandations pour fiabiliser la balance générale consolidée (BGC) et la reddition des comptes : corriger insuffisances identifiées dans la BGC 2010, réduire la période nécessaire à l’établissement des comptes de gestion des comptables principaux de l’Etat, et faire établir l’ensemble des éléments comptables compris dans les comptes de gestion et joints à la loi de règlement par la DGTCP.
- Préparer le passage à la comptabilité d’exercice : finaliser et adopter une stratégie de mise en œuvre de la comptabilité d’exercice.

### Analyse de la situation actuelle — constats clés
- Comptables principaux de l’Etat ne disposent pas de l’ensemble des informations nécessaires pour retracer les opérations de l’Etat en comptabilité.
  - Méthodes de tenue de la comptabilité des recettes insatisfaisantes : persistance des méthodes antérieures (transmission de « situations » mensuelles des recouvrements) ; la comptabilité en partie double n’est pas effective.
  - Avis d’opérations relatifs à la dette extérieure ou dépenses effectuées sur ressources externes ne sont pas systématiquement retracés en comptabilité.
  - Nécessité de définir précisément responsabilités des différents acteurs du ministère pour renforcer les procédures de tenue de la comptabilité.
- BGC au 31 décembre 2011 : actions de fiabilisation menées mais insuffisances significatives subsistent :
  - Anomalies dans la balance : (i) la balance d’entrée de la comptabilité analytique budgétaire comporte des montants créditeurs alors que l’ensemble des soldes devraient être nuls (comptes 855.1, 856.1, 980, 984 et 99) ; (ii) la réflexion des opérations d’exécution de la LF en compte 99 est effectuée pour un montant qui ne correspond pas au résultat d’exécution du budget général — anomalie liée à des paiements effectués sans ordonnancement préalable et sans couverture budgétaire.
  - Écarts entre montants transférés sur les comptes de l’ACCT et montants déclarés dans les situations mensuelles sur les recouvrements ; ces écarts sont comptabilisés dans les comptes 475 « Imputation provisoire de recettes chez les comptables principaux de l’Etat ». Ces comptes ont été soldés par le compte 132 « Résultats cumulés des opérations de fonctionnement » sans justification de ce traitement.
  - Exemple corrigé : le solde du compte 261 « Prises de participation à l’intérieur » est désormais justifié.
- Besoin de poursuivre les actions de fiabilisation et d’investigation des anomalies identifiées sur la BGC 2011 ; mettre en place un contrôle interne comptable pour systématiser les vérifications sur les mouvements comptables en cours et en fin de gestion.
- Progrès mais lacunes persistantes dans l’information financière :
  - Comptes de gestion des comptables principaux de l’Etat, CGAF et projet de loi de règlement établis pour 2011 dans les délais légaux.
  - Qualité et cohérence des données insuffisantes : le résultat de la gestion 2011 présenté dans différents documents diffère de 73 milliards de FCFA.
    - Constats : (i) méthodes de calcul du résultat de la gestion diffèrent ; opérations de trésorerie et opérations à caractère temporaire semblent exclues du projet de loi de règlement (PLR) ; (ii) montant des dépenses dans le PLR est supérieur à celui du CGAF.
    - Exemples chiffrés : le PLR prend en compte 76 milliards de francs CFA de dépenses en capital financées sur ressources extérieures et 33 millions de  francs CFA de dépenses ordinaires non retracées dans les documents comptables.
  - Causes : insuffisance de communication entre services ; PLR établi par la DB indépendamment de la DGTCP (sur la base du compte administratif).
  - Instrument en cours : « manuel de procédures de reddition du compte de gestion du budget de l’Etat » en cours de finalisation pour contribuer à résoudre ces difficultés et à l’étendre aux autres entités publiques.
- Organisation des opérations de caisse :
  - Arrêté a confié l’ensemble des opérations de caisse à la PGT, y compris des opérations dont elle n’est pas assignataire (opérations sur recettes).
  - Conséquence : multiplicité d’écritures de transferts entre les comptables principaux de l’Etat pour réaliser ces opérations.
  - Risques et points à apprécier : impact sur délais de paiement, risque d’erreur lié aux écritures de transfert, préciser le régime de responsabilité des différents comptables.
- Mise en œuvre des directives UEMOA :
  - Relancer la stratégie pour la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice proposée par la mission AFRITAC Ouest de 2011.
  - Préalable : fiabilisation de la comptabilité actuelle sur les points évoqués supra.

*Source : Extrait du document fourni.*

### 92.      La Cour des comptes a commencé en 2011 ses travaux d’examen des comptes de

### La Cour des comptes a commencé en 2011 ses travaux d’examen des comptes de

### A. Examen des comptes et rôle de la Cour des comptes
- La Cour des comptes a commencé en 2011 ses travaux d’examen des comptes de gestion des comptables principaux de l’Etat et du projet de loi de règlement.
- La Cour a établi un premier rapport sur l’exécution de la loi de finances 2007, les travaux réalisés ayant été considérés comme un « test10». En raison d’insuffisances identifiées, la Cour a décidé de reprendre ses travaux d’instruction à compter de la gestion 2010, en collaboration avec le MEF.
- Le projet de loi de règlement de 2010 a fait l’objet d’une délibération et les observations de la Cour ont été transmises au MEF.
- Un développement des compétences et des moyens reste nécessaire à la Cour, avec un appui prévu de la Cour des comptes française.

- Extraits comptables (en millions de francs CFA) repris dans le document :
  - Budget général : ressources 314,499
  - Budget général : dépenses ( 354,738)  ( 438,873)  (84,135)
  - Résultat budget général ( 40,239)  ( 124,374)  (84,135)
  - CAS : ressources 1,831
  - CAS : dépenses (820)
  - Résultat CAS 1,011
  - Ressources extérieures 101,281
  - Dépenses sur opérations de trésorerie (7,157)  Non renseigné .7157
  - Ressources sur opérations à caractère temporaire 673  Non renseigné.(673)
  - Dépenses sur opérations à caractère temporaire (3,933)  Non renseigné.3,933
  - Résultat sur opérations à caractère temporaire (3,260)  Non renseigné.3,260
  - Résultat d'exécution de la loi de finances 2011 51,636  (22,081)  (73,717)

- Recommandations prises en charge dans le cadre du projet :
  - Revoir les procédures et renforcer les moyens informatiques afin de fiabiliser la tenue de la comptabilité ;
  - Poursuivre les efforts de fiabilisation de la balance générale notamment en développant le contrôle interne comptable ;
  - Améliorer la qualité des données financières dans le cadre de reddition des comptes et de la production de la loi de règlement au moyen d’une meilleure coordination des services du MEF et de l’application d’une procédure détaillée ;
  - Réaliser une étude d’impact sur la prise en charge des opérations de caisse par la PGT et préciser dans un texte règlementaire le régime de responsabilité des comptables.

### B. La production du tableau des opérations financières de l’état (TOFE) — analyse
- Dispositif institutionnel :
  - Le dispositif pour la production du TOFE ne prévoit pas de contrôle qualité. L’élaboration est confiée à la direction de l’économie qui transmet le TOFE au SP-PRPF pour exploitation, sans mandat textuel au SP-PRPF pour assurer le contrôle qualité.
- Fiabilité et régularité :
  - La Direction de l’économie produit le TOFE de manière irrégulière ; le dernier TOFE disponible pour l’exercice 2012 présente la situation à fin juin 2012 (retard de trois mois).
  - Le TOFE à fin juin 2012 ne peut jouer qu’un rôle marginal dans la prise de décisions financières en cours d’année.
  - La mission recommande que le TOFE soit produit dans les six semaines qui suivent la clôture du mois.
- Dialogue et réconciliation des sources :
  - La direction de l’économie ne maintient pas un dialogue permanent avec la DGTCP, la direction de financement et la direction de la dette publique pour compléter et concilier les données.
  - Pour les recettes, la direction de l’économie utilise les informations des régies financières au lieu de celles contenues dans la balance générale des comptes ; les divergences ne sont pas réconciliées.
  - Pour les dépenses, les rubriques du TOFE diffèrent de celles générées par SIGFIP (personnel, investissement financé par l’Etat, transferts et subventions).
  - Les informations sur le financement ne sont pas exhaustives et ne permettent pas de refléter la position nette du gouvernement, qui n’est pas toujours communiquée dans les délais requis (45 jours après le mois de référence).
  - Recommandation : tous les comptes de l’Etat relevant des administrations publiques au sens du MSFP du FMI (2001) devraient être connus de la DGTCP et communiqués à la BCEAO.

- Recommandations prises en charge dans le cadre du projet :
  - Identifier les sources de données et les acteurs devant alimenter le TOFE pour communication à la direction de l’économie ;
  - Recenser et communiquer à la BCEAO tous les comptes bancaires rentrant dans le champ de la détermination de la position nette du gouvernement.

### C. Modalités d’appui — objectifs, résultats et indicateurs
- Objectif du projet :
  - Améliorer la qualité des informations budgétaires, comptables, ainsi que le processus de reporting et les capacités de la CdC.
- Indicateurs vérifiables du projet :
  - Une déclaration de conformité de la CdC ;
  - Le projet de loi de règlement envoyé à l’AN avec le projet de LFI.

- Résultat attendu du projet :
  - Amélioration de la fiabilité et de la régularité des opérations comptables et renforcement des capacités de la CdC.

- Indicateurs vérifiables et échéances (extraits du Tableau 12) :
  - 5.1 Comptabilité publique et information budgétaire. La fiabilité et la régularité des opérations comptables sont améliorées.
    - Les comptes définitifs de 2012 sont clos et présentés à la Cour des comptes en 2013 au plus tard à fin juillet 2013. — Juillet 2013
    - Les comptes définitifs de 2013 sont clos et présentés à la Cour des comptes en 2014 selon les délais prévus par la LOLF. — Juillet 2014
    - Une balance consolidée des comptes de l’Etat est établie mensuellement. — Mai 2015
  - 5.2 Cour des comptes - les capacités de la Cour des comptes se renforcent.
    - La Cour a participé à des formations sur l'exécution budgétaire et la comptabilité offertes dans le cadre du projet. — A partir de mars 2013

- Plan d’action opérationnel (extraits du Tableau 13) — activités mises en œuvre :
  - Conseiller résident du FAD en charge de la conduite des réformes :
    - But : Faciliter et structurer la circulation de l’information entre les services pour la production du TOFE
    - Date : Octobre 2012
    - Ressources : 1 expert, 18 mois
  - Conseiller résident du FAD en charge du renforcement de l’exécution budgétaire, de la comptabilité et de la gestion de la trésorerie :
    - But : Améliorer les rapports d’exécution budgétaires trimestriels ; rédaction d’une instruction comptable relative au suivi et à la comptabilisation des recettes ; assistance à la mise en place de la tenue de la comptabilité en partie double dans les régies financières ; mise à jour du plan comptable ; établissement d’une procédure détaillée pour la production des comptes de gestion, du compte général des administrations financières (CGAF) et du projet de loi de règlement (PLR) ; appui à la définition d’une stratégie de mise en œuvre de la comptabilité d’exercice.
    - Date : Octobre 2012
    - Ressources : 1 expert, 24 mois
  - Fiabiliser la balance générale des comptes — Préparer la clôture des comptes 2012 ; Former la DGTCP aux procédures de clôture.
    - Date : Décembre 2012
    - Ressources : 1 expert, 2 semaines
  - Fiabiliser la balance générale — Appui à la clôture des comptes 2013.
    - Date : Février 2014
    - Ressources : 1 expert, 2 semaines
  - Fiabiliser la balance générale des comptes — Définir un dispositif et des procédures de contrôle interne comptable.
    - Date : Novembre 2014
    - Ressources : 1 expert, 2 semaines
  - Mettre en œuvre le nouveau plan comptable de l’Etat — Comparer le plan de comptes de 2008 avec le plan de comptes UEMOA ; adapter le plan de comptes aux directives ; définir une stratégie de mise en œuvre.
    - Date : Mars 2015
    - Ressources : 1 expert, 2 semaines

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### VIII. LA MODERNISATION DU MINISTERE DES FINANCES

### A. Formation — diagnostic et recommandations
- Constatations antérieures :
  - Mission de juillet 2011 : besoin de former les administrateurs de crédits des ministères sectoriels pour fluidifier la chaîne de la dépense ; recommandation d’élaborer un plan de formation et des guides/manuels de procédures.
  - Mission FAD de juin 2011 : préparation de la réforme devait être accompagnée d’un effort de formation pour la DGTCP, les corps de contrôle interne et externe, le SP-PRPF et les points focaux des ministères sectoriels.
- Situation actuelle (2012) :
  - MEF a préparé des termes de référence pour des modules de formation pour la mise en œuvre du PA-RGFP à soumettre aux bailleurs pour financement.
- Orientations recommandées :
  - Approche plus systématique, focalisée sur la gestion des finances publiques, avec modules par métier (budgétaire, comptable, administrateur de crédit, auditeur...).
  - Priorité initiale : formation générale sur les finances publiques pour tous les acteurs de la chaîne de la dépense.
- Recommandations prises en charge dans le cadre du projet :
  - Elaborer une stratégie et un plan de formation pour la mise en œuvre du PA-RGFP et pour préparer l’application progressive du nouveau cadre légal issu des directives de l’UEMOA ;
  - Former les acteurs de la chaîne de la dépense aux fondamentaux de la gestion financière publique.

### B. Organisation du ministère — diagnostic, changements et recommandations
- Recommandations antérieures visées :
  - Renforcement du contrôle financier et de l’inspection générale des finances ;
  - Réorganisation de la DGTCP avec installation des trois comptables principaux de l’Etat ;
  - Fusion des fonctions de préparation des budgets de fonctionnement et d’investissement ; création et opérationnalisation des fonctions de contrôle et d’audit interne au sein du MEF ; mise en place du réseau des comptables publics.
- Évolutions institutionnelles :
  - Décret n° 2012-006/PR du 7 mars 2012 a modifié l’organisation des départements ministériels, permettant d’unifier la gestion budgétaire : ouvre la voie à la transformation de la direction du budget en direction générale et à la fusion des fonctions de préparation des budgets de fonctionnement et d’investissement, ainsi qu’à l’unification de l’exécution des deux budgets.
  - Projet d’arrêté relatif à l’organisation du MEF en préparation pour décliner le décret ; certaines dispositions positives (fonctions informatiques érigées en direction des systèmes d’information).
- Recommandations et observations :
  - Intégrer les fonctions d’audit interne au sein de l’IGF plutôt que créer un service d’audit interne rattaché directement au ministre (risque de duplication).
  - La création d’une direction du contrôle des dépenses parait non justifiée ; la gestion de la dette n’a pas vocation à relever de la DGB selon les directives UEMOA 2009.
  - La gestion opérationnelle de la dette devrait relever de la DGTCP conjointement avec la DPPE (stratégie d’endettement) ; les programmes de lutte contre la pauvreté devraient relever de la DPPE.
  - Modalités de production des informations financières à préciser : reddition de comptes sur l’exécution de la loi de finances actuellement maintenue à la DGB qui ne dispose pas des outils ; élaboration du TOFE confiée à la DGTCP dans le projet de décret pourrait rester de la compétence de la DPPE avec appui du SP-PRPF.
  - La tutelle financière du secteur public et parapublic est trop éclatée entre directions ; dans le projet d’arrêté le contrôle financier se voit attribuer le contrôle des entreprises nationalisées et autres entités publiques soumises au mode de gestion privée, ce qui n’est pas compatible avec la mission du CF.
  - Recommandation : MEF devrait se doter d’un service dédié en charge de la tutelle financière, compte tenu de la création de nouvelles structures parapubliques (Office togolais des recettes, AGEROUTE).
- Recommandations prises en charge dans le cadre du projet :
  - Intégrer le service et les fonctions d’audit interne au sein de l’IGF ;
  - Reclasser les fonctions de gestion de la dette au sein de la DGTCP, les fonctions de lutte contre la pauvreté au sein de la DPPE ;
  - Supprimer les dispositions de l’arrêté conférant au CF le contrôle des entités publiques soumises au mode de gestion privée et unifier la tutelle financière du secteur public.

### C. Modalités d’appui — objectifs et indicateurs pour la modernisation
- Objectifs du projet :
  - Renforcer les capacités des fonctionnaires ;
  - Rendre opérationnelle la réorganisation du Ministère.
  - Livrables attendus : stratégie de formation, organigramme du Ministère définissant attributions et profils des responsables.
- Résultat attendu :
  - Production de la stratégie de formation et de l’organigramme du Ministère.
- Indicateurs vérifiables et échéances (extraits du Tableau 14) :
  - 4. Formation - Le MEF met en œuvre une stratégie de formation liée à la mise en œuvre de la PA-RGFP.
    - Une stratégie et le plan d'action correspondant pour le renforcement des capacités des divers acteurs de la GFP, y compris les ministères dépensiers, sont approuvés. — Mars 2013
    - Les effectifs concernés (par les thèmes couverts par le projet) du MEF et ministères dépensiers ont été formés à travers des ateliers et séminaires dans les domaines d'intervention du projet. — A partir de septembre 2013

*Document résumé : contenu du PDF fourni*

### 6. Nouvel arrêté portant organisation

### 6. Nouvel arrêté portant organisation

### Aperçu
- Le MEF dispose d’un projet d’arrêté et d’un organigramme. Mars 2013
- Le MEF dispose d'une stratégie de formation qui tient compte des évolutions nécessaires pour institutionnaliser les changements liés aux directives UEMOA. Mars 2013

### Plan d’action opérationnel — activités mises en œuvre
- Réorganiser le ministère des finances
  - Finaliser le projet d’arrêté portant organisation du MEF. Date: Janvier 2013. Ressources: 1 expert, 2 semaines.
  - Conseiller résident du FAD en charge de la conduite des réformes.
- Appui à la mise en application des recommandations issues de l’audit organisationnel du MEF
  - Date: Octobre 2012. Ressources: 1 expert, 18 mois.
  - Conseiller résident du FAD en charge du renforcement de l’exécution budgétaire, de la comptabilité et de la gestion de la trésorerie.
- Appui à la mise en application des recommandations issues de l’audit organisationnel du MEF dans les domaines budgétaires et comptables
  - Date: Octobre 2012. Ressources: 1 expert, 24 mois.
- Renforcer les capacités
  - Définir une stratégie et un plan de formation, intégrant les réformes portées par les directives de l’UEMOA et s’inspirant des modules de formation élaborés par la Commission de l’UEMOA. Date: Janvier 2013. Ressources: 1 expert, 2 semaines. Conseiller résident du FAD en charge de la conduite des réformes.
  - Mettre en œuvre la stratégie de formation et le plan de formation. Date: Octobre 2012. Ressources: 1 expert, 18 mois.
  - Assurer des formations sur le cadre de gestion des finances publiques.

### Annexe 1 — Termes de référence de M. Ephrem Ghonda Makiadi (3 octobre 2012 – mars 2014)
- Projet: Renforcer la gestion des finances publiques (FAD_TGO_2012-3). Code de l’activité : 13FAZS700.
- Contexte
  - Activité financée par l’UE et entreprise dans le contexte du projet FAD_TGO_2012-3.
  - Les directives de l’UEMOA: mise en œuvre échelonnée du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2019; prévoient déconcentration de l’ordonnancement, budgets de performance par programmes, comptabilité générale en droits constatés.
  - PA-RGFP couvre la période 2010-12 et vise, entre autres, à: 1) accroître les ressources budgétaires internes; 2) améliorer le cadrage macroéconomique; 3) contrôler les dépenses publiques, y compris les marchés publics; 4) renforcer les contrôles internes et externes; 5) améliorer le processus d’élaboration budgétaire, la comptabilité publique et l’information financière.
- Mission et durée
  - Mission: assister les autorités dans la conduite et le suivi des réformes des finances publiques et coordonner avec les bailleurs.
  - Couverture des termes de référence: dix huit mois d’affectation du conseiller résident à Lomé.
  - Affectation: période du 3 octobre 2012 – 15 septembre 2013, qui pourrait être prolongée de 6 mois.
- Objectifs généraux du conseiller
  - Le pilotage de la réforme dans le domaine des finances publiques.
  - La coordination avec les bailleurs dans le domaine des finances publiques.
  - L’amélioration de l’information sur les finances publiques.

### Résultats attendus et activités — Pilotage de la réforme (M. Makiadi)
- Redynamiser le comité de suivi des réformes
  - Activités: préparer la prochaine revue du PA-RGFP (automne 2012); améliorer les rapports de suivi du PA-RGFP.
  - Résultats: bilan détaillé de la mise en œuvre du PA-RGFP et PA-RGFP; rapports réguliers de suivi du PA-RGFP.
- Faire du PA-RGFP un outil de pilotage
  - Activités: améliorer l’intégration du PA-RGFP et des plans d’actions des directions; établir une base de données des activités et recommandations du Département des finances publiques, des experts de court terme et d’AFRITAC Ouest et organiser le suivi des indicateurs de résultat.
  - Résultats: PA-RGFP et plans d’actions consolidés; base de données établie (avec l’appui d’un informaticien du MEF).
- Accompagner la réforme
  - Activités: proposer un plan de communication sur la réforme des finances publiques; former les agents du SP-PRPF à la conduite de la réforme.
  - Résultats: plan de communication finalisé; formations réalisées.
- Renforcer les capacités
  - Activités: mettre en œuvre la stratégie de formation et le plan de formation; assurer des formations sur le cadre de gestion des finances publiques.
  - Résultats: mise en œuvre du plan de formation sur la période couverte; formations réalisées.
- Adoption et mise en application du nouveau décret portant organisation du MEF
  - Activité: appui à la mise en application des recommandations issues de l’audit organisationnel du MEF.
  - Résultat: Arrêté adopté.

### Résultats attendus et activités — Coordination des bailleurs (M. Makiadi)
- Intensifier le dialogue dans le cadre du comité inter-bailleurs
  - Activités: organiser des réunions régulières du comité; cartographier les interventions des bailleurs dans le domaine des finances publiques.
  - Résultats: tenue des réunions sur la période couverte; cartographie réalisée.
- Structurer les appuis des bailleurs
  - Activités: finaliser le chiffrage du cout des activités du PA-RGFP; définir une matrice commune des appuis budgétaires et des mécanismes de revue conjointe.
  - Résultats: chiffrage réalisé; matrice et mécanismes de revue définis.
- Renforcer le suivi des projets des bailleurs
  - Activités: renforcer les mécanismes d’information des bailleurs sur les projets d’investissement sur ressources extérieures.
  - Résultat: mécanismes définis.

### Résultats attendus et activités — Amélioration de l’information sur les finances publiques (M. Makiadi)
- Améliorer la production du TOFE
  - Activité: faciliter et structurer la circulation de l’information entre les services.
  - Résultat: circuit d’information clarifié et mis en œuvre.
- Améliorer les rapports d’exécution budgétaire
  - Activité: améliorer les rapports d’exécution budgétaires trimestriels.
  - Résultat: production de rapports fiabilisés.

### Positionnement, rémunération, contrôle qualité (M. Makiadi)
- Positionnement: conseiller auprès du ministre des finances; travail en étroite collaboration avec les conseillers du ministre, le secrétaire permanent, le secrétaire général, l’ensemble des directions générales et directions du MEF; contacts avec autres ministères et la CdC au besoin.
- Rémunération: versée par le FMI et financée par l’UE.
- Moyens: espace de travail, fournitures de bureau, moyens téléphoniques fournis par le MEF; accès requis aux applications budgétaires et comptables (SIGFIP en particulier).
- Contrôle qualité: effectué par le gestionnaire du projet au sein de la division gestion des finances publiques II (M2) du Département des finances publiques du FMI (M. Queyranne, au 2 octobre 2012).
- Rapports: après le premier mois, puis trimestriellement au chef de la division (M. Mueller, au 16 novembre 2012) avec copie au gestionnaire du projet; rapports en français précédés d’un résumé en anglais; communiqués aussi à la DUE au Togo (Mme Gosparini, au 16 novembre 2012).
- Appui technique: le conseiller peut solliciter à tout moment l’appui technique du Département des finances publiques du FMI; une mission du siège du FMI fera le point sur les résultats dans le courant de l’année 2013.

### Lien avec autres activités et mobilisation d’experts
- Le conseiller participera à la rédaction des termes de référence des experts de court terme en collaboration avec M. Blaise Yehouenou.
- Ressources mobilisées: personnels du siège du FMI ou consultants.
- Le conseiller peut proposer des modifications de l’utilisation des ressources au FAD qui informera, le cas échéant, l’UE.
- Association aux projets du FAD et d’AFRITAC-Ouest en matière de gestion des dépenses publiques.
- Information et coordination avec la représentation résidente du FMI au Togo (M. Werner Keller).

### Annexe 2 — Termes de référence de M. Blaise Yehouenou (3 octobre 2012 – 15 septembre 2013)
- Projet: Renforcer la gestion des finances publiques (FAD_TGO_2012-3). Code de l’activité : 13FAZS600.
- Mission: assister et accompagner les autorités dans le renforcement de l’exécution budgétaire, de la gestion de la trésorerie et de la comptabilité de l’Etat; s’inscrit dans le cadre du PA-RGFP pour la période 2012-2014.
- Durée de la convention d’AT: jusqu'à fin Mai 2015 pour l’ensemble du projet; ces termes couvrent la première année d’affectation et intègrent à titre indicatif les activités de la deuxième année.
- Objectifs sectoriels (programmes couverts)
  - Programme 1 du PA-RGFP: cadre juridique des finances publiques.
  - Programme 2 du PA-RGFP: amélioration de la mobilisation des ressources.
  - Programme 3 du PA-RGFP: prévision, programmation et exécution budgétaire.
  - Programme 8 du PA-RGFP: améliorer le système de comptabilité de l’Etat et la restitution des données de l’exécution budgétaire.

### Activités et résultats attendus (M. Yehouenou)
- Programme 1: Cadre juridique des finances publiques
  - 1.2 Elaborer et mettre en œuvre des textes d'application des directives de l'UEMOA relatives à la gestion des finances publiques
    - Première année d’affectation: établir une nomenclature budgétaire articulée avec le plan comptable de l'Etat.
      - Résultat attendu (Première année): Nomenclature élaborée.
    - Deuxième année d’affectation (à titre indicatif): inventaire des textes règlementaires, des manuels et procédures; appui à la mise à jour des textes règlementaires, des manuels et procédures.
      - Résultat attendu (Deuxième année): Textes, manuels et procédures d’application élaborés.
  - 1.3 Adopter et mettre en application le nouveau décret portant organisation du MEF
    - Première année d’affectation: appui à la mise en application des recommandations issues de l’audit organisationnel du MEF dans les domaines budgétaires et comptables.
      - Résultat attendu: Arrêté adopté.
  - 1.12 Préparer une instruction à l’usage des intervenants qui rappelle le cadre juridique, le circuit électronique de l’engagement, l’ordonnancement et le paiement et les taches incombant a chacun des intervenants au titre des procédures générales et des procédures particulières
    - Première année d’affectation: appui à la mission relative à la procédure de l'exécution budgétaire; organisation d’un suivi des délais de séjour des dossiers de dépenses chez les différents acteurs de la chaine.
      - Résultat attendu: tableau de bord de suivi des délais élaboré.
    - Deuxième année d’affectation (à titre indicatif): mise en place d’un tableau de suivi des délais de la chaine de la dépense; formation du personnel du ministère.
      - Résultats attendus (Deuxième année): tableaux établis et mis à jour régulièrement; formation réalisée.

*Source: _cr1398f - 6. Nouvel arrêté portant organisation*

### 1.15 et 1.16 : (i) Les

### _cr1398f - 1.15 et 1.16 : (i) Les

### Programmes du PA-RGFP — Actions, activités et résultats attendus
- Programme 1 (contrôle financier et déconcentration)
  - Objectifs:
    - (i) Les contrôleurs financiers qui seront placés auprès des ministères pilotes
    - (ii) Etendre le processus de déconcentration du contrôle financier et de l’ordonnancement aux autres départements ministériels.
  - Activités indicatives:
    - Deuxième année d’affectation (à titre indicatif): Formation des DAF et des contrôleurs financiers
  - Résultats indicatifs:
    - Deuxième année d’affectation (à titre indicatif): Formation réalisée

- Programme 2 : Amélioration de la mobilisation des ressources
  - Action ciblée: 2.1.6 et 2.1.10
    - Objectifs:
      - (i) Mettre en place une comptabilisation des recettes fiscales (DGI) et douanières (DGD) en partie double en conformité avec les dispositions du plan comptable de l’Etat
      - (ii) Faire le suivi des ressources perçues par les services
    - Activités — Première année d’affectation:
      - Rédaction d’une instruction comptable relative au suivi (tableaux, synthèses, ...)
      - Rédaction d’instruction relative à la comptabilisation des recettes (plan de compte détaillé, schémas de comptabilisation des opérations,...)
      - Assistance a la mise en place de la tenue de la comptabilité en partie double dans les régies financières
    - Résultats — Première année d’affectation:
      - Instruction rédigée
      - Tenue d’une comptabilité en partie double dans les régies financières

- Programme 3 : Prévision, programmation et exécution budgétaire
  - Action 3.4.1 : Mettre en place un système de gestion prévisionnelle de la trésorerie
    - Activités:
      - Première année d’affectation: Appui au renforcement de l’activité du comité de trésorerie
      - Deuxième année d’affectation (à titre indicatif): Appui a l'établissement des plans de trésorerie prévisionnel annuel, mensuel et hebdomadaires
    - Résultats:
      - Première année d’affectation: Rapports mensuels du comité de trésorerie
      - Deuxième année d’affectation (à titre indicatif): Plans de trésorerie fiables établis annuellement, mensuellement et hebdomadairement
  - Optimisation de la chaine de la dépense
    - Activités indicatives (Deuxième année d’affectation):
      - Mise en œuvre des propositions d’améliorations de la chaine de la dépense (yc. délais de paiement)
    - Résultats indicatifs:
      - Réduction des délais de paiement
  - Mise en place du compte unique du Trésor (CUT)
    - Activités indicatives:
      - Première année d’affectation et deuxième année d’affectation (à titre indicatif): Appui aux actions de clôture des comptes bancaires publics
    - Résultat indicatif:
      - Deuxième année d’affectation (à titre indicatif): CUT effectif

- Programme 8 : Améliorer le système de comptabilité de l’Etat et la restitution des données de l’exécution budgétaire
  - Thème: Fiabilisation des données financières
    - Activités — Première année d’affectation:
      - Mise à jour du plan comptable
      - Etablissement d’une procédure détaillée pour la production des comptes de gestion, du compte général des administrations financières (CGAF) et du projet de loi de règlement (PLR) : acteurs, rôles respectifs, calendrier,...
      - Formation
    - Activités — Deuxième année d’affectation (à titre indicatif):
      - Appui a la mise en œuvre du contrôle interne comptable
      - Formation
    - Résultats — Première année d’affectation:
      - Plan comptable mis a jour
      - Procédure établie et données financières 2013 fiabilisées : PLR et CGAF en cohérence.
    - Résultats indicatifs — Deuxième année d’affectation:
      - Mise en œuvre du contrôle interne comptable
      - Données financières 2014 validées par la Cour des comptes
  - Préparer le passage a la comptabilité d’exercice (directive UEMOA)
    - Activités indicatives — Deuxième année d’affectation:
      - Appui a la définition d’une stratégie de mise en œuvre : calendrier et étapes
    - Résultat indicatif:
      - Stratégie établie

### Positionnement, ressources et durée de l’affectation du conseiller
- Positionnement:
  - M. Blaise Yehouenou exerce les fonctions de conseiller auprès du ministre des finances.
  - Collaboration: travaille en étroite collaboration avec les conseillers du ministre, les services du Secrétaire permanent, du secrétaire général et l’ensemble des directions générales et directions du MEF; entre en contact, en tant que de besoin et en informant le ministre, avec les autres ministères ainsi que la CdC.
- Rémunération et moyens matériels:
  - La rémunération de M. Blaise Yehouenou est versée par le FMI et financée par l’Union européenne.
  - Le MEF met à disposition: un espace de travail, les fournitures de bureau ainsi que les moyens téléphoniques adaptés.
  - Accès requis: applications comptables (SIGFIP en particulier) et aux applications métiers des directions générales et directions du MEF le cas échéant.
- Durée de son affectation:
  - L’affectation couvre une période allant du 3 octobre 2012–15 septembre 2013, qui pourrait être prolongée d’un an.

### Contrôle qualité, reporting et appui technique
- Contrôle qualité:
  - Effectué par le gestionnaire du projet au sein de la division gestion des finances publiques II (M2) du Département des finances publiques du FMI (M. Queyranne, au 16 novembre 2012).
- Reporting:
  - M. Blaise Yehouenou adresse après le premier mois de prise de fonction, puis trimestriellement au chef de la division (M. Mueller, au 2 octobre 2012), avec copie au gestionnaire du projet, des rapports rédigés en français et précédés d’un résumé en anglais qui décrivent ses activités et les résultats atteints.
  - Ces rapports sont également communiqués pour information au gestionnaire du projet à la délégation de l’Union européenne au Togo (Mme Gosparini, au 2 octobre 2012).
- Appui technique:
  - Le conseiller peut en outre solliciter à tout moment l’appui technique du FAD du FMI.
  - Une mission du siège du FMI fera le point sur les résultats atteints sur l’ensemble du projet dans le courant de l’année 2013.
  - Le conseiller participera à la rédaction des projets de termes de référence des experts de court terme en collaboration avec M. Ephrem Ghonda Makiadi, prendra part, selon besoins et disponibilité, et assurera le suivi de la mise en œuvre de leurs préconisations.
  - Les ressources mobilisées seront soit des personnels du siège du FMI, soit des consultants.
  - Le conseiller pourra exprimer des besoins complémentaires d’AT; il sera associé à la programmation et à la réalisation des activités des projets du FAD et d’AFRITAC-Ouest en matière de gestion des dépenses publiques.
  - Le conseiller sera informé par la représentation résidente du FMI au Togo (M. Werner Keller) des autres AT du FMI en mission ou en poste à Lomé, et entrera en contact avec eux.

### Annexes — Proposition d’échéancier des résultats du projet (sélection d’indicateurs et dates d’achèvement)
- 1.1. PA-RGFP — Feuille de route et système de suivi
  - Indicateurs vérifiables:
    - Une feuille de route détaillée avec un système de suivi (indicateurs et cibles) pour la mise en œuvre du PA-RGFP est finalisée par le MEF.
    - Le PA-RGFP s’appuie sur un mécanisme de suivi des résultats.
    - Les coûts d’exécution du PA-RGFP sont évalués pour au moins une période triennale.
    - Un plan d’action annuel mettant en lumière les mesures prioritaires et les résultats escomptés pour l’année est préparé à intervalles réguliers.
  - Dates d’achèvement:
    - Septembre 2013
    - Juin 2013
    - Mars 2013
    - A partir de décembre 2012
- 1.2. PA-RGFP — Cadre institutionnel opérationnel
  - Indicateurs vérifiables:
    - Structures et personnes responsables présentent régulièrement les résultats dans le comité sectoriel.
    - Personnels responsables formés.
    - Groupes de travail pour chaque programme pleinement opérationnels.
    - Rapports trimestriels préparés par chaque groupe de travail.
    - Revues sectorielles conjointes semestrielles sur la base des plans annuels et du système de suivi.
  - Date d’achèvement: A partir de décembre 2012
- 2. Cadre réglementaire et institutionnel — Préparation à la mise en œuvre des directives UEMOA
  - Indicateurs vérifiables:
    - Les hauts responsables du MEF et des ministères dépensiers sont conscients des enjeux et des changements apportés par la réforme de la GFP et notamment par les directives UEMOA.
    - Des feuilles de route sont élaborées pour planifier la mise en œuvre des directives sur le moyen terme.
    - Une évaluation de l’évolution nécessaire pour que SIGFIP puisse prendre en compte le nouvel environnement créé par les directives UEMOA est élaboré.
  - Dates d’achèvement:
    - Septembre 2013
    - Septembre 2013
    - Septembre 2014
- 3.1 Exécution budgétaire — amélioration des procédures et de la chaîne des dépenses
  - Indicateurs vérifiables:
    - Les contrôles internes et externes ainsi que les diagnostics réalisés après la mise à jour des manuels indiquent une application généralement acceptable du nouveau cadre juridique et réglementaire.
    - La chaîne des dépenses est rationalisée et son flux amélioré, notamment:
      - Le délai entre la date de soumission des dossiers de passation des marchés à la DNCMP et la décision de non objection de cette dernière est réduit de 75 à 90 jours actuellement à au maximum 20 jours contre 15 prévus dans les textes (31 décembre 2014).
      - Les délais de séjour des dossiers de dépenses chez les différents acteurs de la chaine de dépenses comme fixé par le décret du 20/4/2011 sont précisés à chaque étape et régulièrement suivis.
    - La déconcentration de l'ordonnancement est en place dans au moins 3 des principaux ministères dépensiers; ces ministères appliquent les manuels sur l'exécution budgétaire et les procédures comptables.
  - Dates d’achèvement:
    - Mars 2015
    - Mars 2015
    - Mars 2015
- 3.2 Gestion de la trésorerie — amélioration de la gestion
  - Indicateurs vérifiables:
    - Un plan annuel de gestion de la trésorerie cohérent et mensualisé est régulièrement élaboré.
    - Le cadre institutionnel de gestion de la trésorerie créé par les arrêtés du MEF est opérationnel et produit des rapports réguliers à tous les niveaux.
    - Des plans de passation des marchés, assortis d'informations sur les engagements et les paiements, sont élaborés par les principaux ministères dépensiers.
    - Un plan annuel pour l'émission d'emprunts à court terme (bons et obligations du Trésor) cohérent avec le plan annuel de gestion de la trésorerie est préparé et adopté par le MEF avec le plan de gestion de trésorerie annuel.
  - Dates d’achèvement:
    - Fin 2013
    - A partir de septembre 2013
    - Fin 2013
    - Mai 2015
- 3.3 Compte unique du trésor (CUT)
  - Indicateurs vérifiables:
    - Une mise à jour de l'inventaire des comptes ouverts dans les banques commerciales au nom des organismes publics est faite semestriellement.
    - Une stratégie et un plan d’action pour l’établissement du CUT sont adoptés.
  - Dates d’achèvement:
    - A partir de décembre 2013
    - Fin 2014
- 4. Formation — stratégie et renforcement des capacités
  - Indicateurs vérifiables:
    - Une stratégie et le plan d'action correspondant pour le renforcement des capacités des divers acteurs de la GFP, y compris les ministères dépensiers, sont approuvés.
    - Les effectifs concernés du MEF et ministères dépensiers ont été formés à travers des ateliers et séminaires dans les domaines d'intervention du projet.
  - Dates d’achèvement:
    - Mars 2013
    - A partir de septembre 2013
- 5.1 Comptabilité publique et information budgétaire — fiabilité et régularité
  - Indicateurs vérifiables:
    - Les comptes définitifs de 2012 sont clos et présentés à la CdC en 2013 au plus tard à fin juin 2013.
    - Les comptes définitifs de 2013 sont clos et présentés à la CdC en 2014 selon les délais prévus par la LOLF.
    - Une balance consolidée des comptes de l’Etat est établie mensuellement.
  - Dates d’achèvement:
    - Juillet 2013
    - Juin 2014
    - Mai 2015
- 5.2 Cour des comptes — renforcement des capacités
  - Indicateur vérifiable:
    - La Cour a participé à des formations sur l'exécution budgétaire et la comptabilité offertes dans le cadre du projet.
  - Date d’achèvement: A partir de mars 2013
- 6. Nouvel arrêté portant organisation du MEF
  - Indicateurs vérifiables:
    - Le MEF dispose d’un projet d’arrêté et d’un organigramme.
    - Le MEF dispose d'une stratégie de formation qui tient compte des évolutions nécessaires pour institutionnaliser les changements liés aux directives UEMOA.
  - Dates d’achèvement:
    - Mars 2013
    - Mars 2013

*Source: Extraits du document _cr1398f - 1.15 et 1.16 : (i) Les*

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_Source: https://www.imf.org/-/media/websites/imf/imported-publications/external/french/pubs/ft/scr/2013/_cr1398f.pdf_