## Государственные инвестиции и государственно-частные партнерства

## Source details

**Canonical URL:** [Государственные инвестиции и государственно-частные партнерства](https://www.imf.org/-/media/websites/imf/imported-publications/external/russian/pubs/ft/issues/issue40/_ei40r.pdf)

## Other formats

- [Markdown version](/-/media/websites/imf/imported-publications/external/russian/pubs/ft/issues/issue40/_ei40r.pdf.md)
- [Structured JSON version](/-/media/websites/imf/imported-publications/external/russian/pubs/ft/issues/issue40/_ei40r.pdf.json)

---

### Предисловие: контекст и ключевые вопросы
- Государство традиционно создает, поддерживает и восстанавливает физическую инфраструктуру (дороги, порты, аэропорты, телекоммуникации, энергосети).
- За последние три десятилетия государственные расходы на инфраструктуру, как доля ВВП, во всем мире сокращались; причины многогранны и не полностью ясны.
- Возможные факторы сокращения государственных инвестиций:
  - фискальная консолидация;
  - сокращение государственных сбережений;
  - завершение строительства основных инфраструктурных сетей;
  - приватизация и сокращение государственного сектора;
  - диверсификация частного сектора, предоставляющего инфраструктурные услуги;
  - рост текущих расходов, включая заработную плату государственных служащих и социальное обеспечение;
  - статистические эффекты: перераспределение расходов с капитальных в текущие вследствие передачи функций частному сектору.
- Ключевые вопросы для политиков:
  - Создает ли сокращение государственных инвестиций узкие места для экономического роста?
  - Следует ли странам увеличивать государственные инвестиции в инфраструктуру и как это сделать финансово ответственно?
  - Являются ли государственно-частные партнерства (ГЧП) жизнеспособной альтернативой?

### Исследовательская основа и методология
- Основные аналитические материалы МВФ: “Public Investment and Fiscal Policy” и “Public-Private Partnerships” (март 2004 года) и последующие публикации и пилотные страновые исследования.
- Пилотные исследования охватили восемь стран: Бразилия, Гана, Индия, Иордания, Колумбия, Перу, Чили и Эфиопия.
- Результаты обобщены в работах апреля 2005 года: “Public Investment and Fiscal Policy: Lessons from the Pilot Country Studies” и «Public Investment and Fiscal Policy: Summaries of the Pilot Country Studies».
- Дополнительное исследование посвящено фискальным рискам, обусловленным государственными гарантиями.

### Основные выводы пилотных страновых исследований (проблемы и причины дефицитов инфраструктуры)
- Острые потребности в новых дорогах и улучшении содержания дорог; узкие места также в портах, энергетике, телекоммуникациях, водоснабжении и канализации.
- Сокращение государственных инвестиций наблюдалось и лишь частично компенсировалось частными инвестициями.
- Фискальная консолидация явно способствовала сокращению инвестиций в ряде случаев:
  - Индия: кризис начала 1990‑х годов вызвал ограничение государственных инвестиций.
  - Бразилия: фискальная консолидация с 1999 года сопровождалась уменьшением государственных инвестиций на федеральном уровне с 1,1 percent ВВП в 1998 году до 0.4 percent ВВП в 2003 году.
  - Гана: сокращение государственных инвестиций в 1998–2000 годах и повторно в 2002 году.
- Снижение государственных сбережений связано с расширением текущих расходов: рост или неизменность затрат на заработную плату в госсекторе, пенсии и трансферты.
- Низкие тарифы и ценовые стимулы (заниженные портовые сборы, посадочные сборы, платы за пользование дорогами; субсидии на бытовое топливо, электроэнергию, воду) и низкая собираемость способствовали чрезмерному потреблению и узким местам.
- В некоторых федерациях (например, Индия) отсутствие бюджетной дисциплины на субнациональном уровне сдерживало государственные сбережения.

### Оценки потребностей и бюджетные ограничения
- Оценки «по потребностям» (догоняющее развитие) существенно выше оценок, ориентированных на устранение конкретных узких мест.
- Подходы «по потребностям» не учитывают ограничений по ресурсам и способности их освоения; важнее оценивать возможности мобилизации частных и государственных ресурсов в рамках макроэкономически взвешенной и фискально устойчивой политики.
- Основные варианты финансирования инфраструктуры:
  - привлечение заемных средств;
  - увеличение государственных сбережений;
  - перераспределение госрасходов;
  - повышение рентабельности инвестиций через улучшение инвестиционного планирования, оценки и реализации проектов;
  - поощрение частных инвестиций (включая ГЧП).

### Как увеличить государственные инвестиции — практические подходы и предостережения
- Пример Великобритании: «золотое правило» середины 1990‑х годов — заимствование для финансирования капитальных проектов при одновременном правиле о коэффициенте задолженности.
- Для многих развивающихся стран подобные простые правила недоступны из‑за высокого уровня долга и макроэкономической уязвимости; рост инвестиций должен компенсироваться увеличением государственных сбережений (через повышение налогов или пересмотр приоритетов расходов).
- Исключительные случаи: Бразилия разрешила незначительную корректировку целевых налогово‑бюджетных показателей (до 0.15 percent ВВП) для приоритетных инфраструктурных проектов в пилотной программе.
- Устойчивые меры для повышения государственных сбережений:
  - расширение налоговой базы;
  - более эффективный сбор налогов и сокращение уклонения от уплаты;
  - уменьшение негибкости бюджета;
  - рационализация систем государственной службы и социального обеспечения;
  - укрепление практики управления государственными расходами для точной оценки результативности программ.
- Три основных вывода:
  - В странах с высокими налогами рост сбережений должен обеспечиваться сокращением текущих расходов (пример: Бразилия — реформы пенсионной системы и госслужбы).
  - В странах со сравнительно низкими налогами рост сбережений должен сочетать меры в области налогов и расходов (пример: Индия — преобразование налоговой системы + рационализация субсидий и сдерживание роста фонда заработной платы).
  - Инвестиции в инфраструктуру не обязательно приносят более высокую отдачу, чем инвестиции в социальную сферу или текущие расходы; приоритеты должны определяться нормами экономической и общественной прибыли.

### Увеличение государственных инвестиций: уроки из практики (Section 2)
- Сильная конкуренция за ресурсы между инфраструктурой и текущими расходами в образовании и здравоохранении:
  - соотношение числа учеников и учителей в некоторых районах часто более 100 к 1;
  - на каждые 50 000 человек приходится один врач.
- Рекомендации для роста инвестиций быстрее, чем рост сбережений:
  - Увеличение инвестиций должно соответствовать сценариям стресс‑тестирования и согласовываться с умеренным снижением отношения долга к ВВП в среднесрочной перспективе.
  - Фокус на высокоприоритетных и высокорентабельных проектах в секторах с четко определенными узкими местами.
  - Учитывать взаимодополняемость инфраструктурных и неинфраструктурных расходов.
  - Анализ затрат и выгод показывает, что инвестиции в восстановление и содержание существующих объектов обычно приносят более высокую прибыль, чем вложения в новые проекты.
  - При оценке новых инвестиций учитывать будущие эксплуатационные и технические расходы.

### Государственные предприятия (ГП) и бюджетная отчетность
- Инвестиции ГП не всегда определяются критериями затрат и выгод; некоторые ГП несут убытки или накапливают чрезмерную задолженность и получают экстренную помощь от государства.
- Подход 2004 года: не учитывать коммерческие ГП при составлении целевых налогово‑бюджетных показателей при соблюдении критериев коммерческой ориентации.
  - Девять критериев по четырем областям использовались для оценки коммерческой ориентации.
  - Только три из 115 ГП, оцененных в шести из восьми пилотных стран, соответствовали достаточному числу критериев.
- Предложения по улучшению оценки ГП:
  - больше внимания экономическим и финансовым показателям (нормы прибыли, устойчивость ГП);
  - усиление прозрачности: кодексы надлежащего управления, аудиторские проверки авторитетными фирмами;
  - учитывать специфику регулируемых секторов (равно ли тарифное регулирование для частных фирм и ГП);
  - при оценке рентабельности сосредоточиться на операционном сальдо и широких показателях для ГП без частных компараторов;
  - признание квазифискальных операций частных фирм и прозрачности субсидий.
- Выводы по охвату ГП в налогово‑бюджетных показателях:
  - необходим систематический сбор и распространение статистики о деятельности ГП;
  - решение о консолидации или разделении отчетности — индивидуально для каждой страны;
  - включение ГП в показатели должно базироваться на оценке фискального риска;
  - ГП с низким фискальным риском и исключенные из целевых показателей могут увеличивать инвестиции при сохранении устойчивой финансовой позиции.

### Государственно-частные партнерства (ГЧП): потенциал и ограничения
- ГЧП расширяются для привлечения частного сектора к поставке инфраструктуры и услуг.
- Причины большей частоты ГЧП в экономической инфраструктуре:
  - проекты ликвидации узких мест в дорогах, портах, энергетике имеют высокие экономические нормы прибыли;
  - сборы за пользование чаще осуществимы в экономической инфраструктуре;
  - более развитый рынок сочетает строительство с эксплуатацией и содержанием.
- Риски и преимущества ГЧП:
  - ГЧП позволяют избегать или отсрочить государственные расходы, но могут быть использованы для обхода контроля за расходами и выведения инвестиций за рамки бюджета, что ведет к средне‑ и долгосрочным бюджетным издержкам.
  - Правильно структурированные ГЧП повышают эффективность строительства и предоставления услуг, снижая затраты государства.

### Обеспечение эффективности ГЧП: правовая база, процесс отбора, договоры
- Три ключевых фактора эффективности ГЧП:
  1) нормативно‑правовая база;
  2) порядок отбора и реализации и роль министерства финансов;
  3) договорные обязательства и их влияние на фискальный риск.
- Правовая и институциональная структура:
  - Комплексная нормативно‑правовая база важна; примеры успеха связаны с наличием законов о концессиях (пример: Чили).
- Процесс отбора и реализации:
  - Рекомендуемый двухэтапный процесс:
    - этап 1: оценка целесообразности (инвестиционное планирование, экспертиза, анализ затрат и выгод), ранжирование по экономической/общественной норме прибыли и отбор бюджетно приемлемых проектов;
    - этап 2: решение о способе реализации (традиционно или ГЧП) с использованием компаратора государственного сектора (КГС) для сопоставления стоимости.
  - Оптимален «ступенчатый процесс» под надзором министерства финансов с утверждением ключевых стадий.
- Договоры и распределение рисков:
  - Принцип: каждый риск несет та сторона, которая может наиболее эффективно им управлять.
    - Риски строительства и эксплуатации — частный сектор;
    - Политические и нормативные риски — государство;
    - Риски изменения спроса, валютные риски и риски остаточной стоимости — стороны могут влиять, но не обязательно принимает на себя государство.
  - Практики распределения рисков различались в пилотных странах; Колумбия выделялась четким определением распределения рисков.

### Государственные гарантии: проектирование, ограничения и контроль
- Государственная гарантия юридически обязывает государство принять на себя обязательство при наступлении определенного события (пример: погашение займа при неисполнении обязательств частным партнером).
- Гарантии часто влекут потенциально значительные фискальные последствия, особенно в кризисы.
- Проектирование гарантий:
  - ограничивать охват и срок действия гарантий;
  - избегать чрезмерно широких гарантий;
  - использовать механизмы частичных гарантий и снижения морального риска: вычеты франшизы, лимиты ответственности государства, требования залога, отсрочка выплат, преимущественное право государства на активы.
  - По мере накопления опыта потребность в гарантиях может снижаться и риск может быть передан частному сектору.
- Контроль и бюджетное отражение:
  - меры: централизованный контроль за предоставлением гарантий; введение количественных верхних лимитов; предусматривать в годовых бюджетах ожидаемые затраты по востребованным гарантиям; при надежных оценках — отражать такие затраты в бюджете при предоставлении гарантий; взимание сборов с бенефициаров.
  - Практический пример: в Бразилии закон о ГЧП запрещает организацию новых ГЧП, если прогнозируемый поток платежей по программе в любом последующем году превышает один процент государственных доходов.

### Бюджетный учет, раскрытие информации и анализ долговой устойчивости
- Существующие стандарты (СНС 1993 года, ЕСС 1995 года, РСГФ 2001 года) частично охватывают операции ГЧП, но не обеспечивают полного охвата.
- Отсутствие общепринятых стандартов создаёт риск использования ГЧП для уклонения от контроля за расходами (вывод инвестиций за рамки бюджета и исключение долга из баланса).
- Решение Евростата 2004 года — первая попытка руководящих указаний, но, по мнению авторов, оно недооценивает воздействие ГЧП на бюджетные расходы и может стимулировать минимизацию передачи риска.
- Рекомендации по раскрытию и учету в анализе долговой устойчивости:
  - поощрять полное раскрытие известных и потенциальных будущих издержек всех ГЧП;
  - включать ГЧП и гарантии в анализ экономической приемлемости долга, учитывая разные трактовки (частные vs государственные инвестиции);
  - если количественная оценка условных обязательств невозможна — использовать сценарный анализ и стресс‑тестирование прогнозов задолженности;
  - при больших ожидаемых обязательствах рассмотреть верхний лимит на общий объем программы ГЧП, исходя из способности обслуживать будущие обязательства.

### Требования о раскрытии информации (рекомендации)
- Для каждого проекта ГЧП или группы аналогичных проектов в бюджетных и годовых финансовых отчетах должны быть приведены:
  - будущие платежи и поступления государства, указанные в договорах о ГЧП на следующие 20–30 лет;
  - подробные сведения о положениях контрактов, служащих основанием для условных платежей или поступлений, с оценкой величины выплат и поступлений, насколько это возможно;
  - сумма и условия финансирования и другой поддержки ГЧП, предоставляемой посредством перекредитования государством или через государственные финансовые учреждения и ПЦН;
  - как проект влияет на объявленные сальдо бюджета и государственный долг, и учитываются ли активы ГЧП как активы в балансе госорганов или ПЦН.
- Для гарантий — минимум ежегодно раскрываемой информации по каждой гарантии или программе гарантий:
  - краткое описание сути гарантии, цели, бенефициаров и ожидаемого срока действия;
  - валовая величина финансового риска государства и, где возможно, оценка вероятных бюджетных издержек;
  - платежи, возмещения, возвраты, требования к бенефициарам и отказы от таких требований;
  - комиссии за гарантию или другие полученные доходы;
  - указания о предусмотренных в бюджете отчислениях под ожидаемые требования; прогноз новых гарантий в бюджетном году;
  - публикация информации о вновь предоставленных гарантиях в течение года и отражение их во внутригодовых отчетах;
  - согласование изменения накопленного государственного долга за год с отдельным указанием части, связанной с востребованием гарантий.

### Заключение — выводы и приоритеты политики
- Пилотные исследования подтверждают ограниченные возможности многих стран для увеличения государственных инвестиций без роста сбережений или пересмотра приоритетов расходов.
- В странах с существенным бременем долга увеличение инвестиций должно сопровождаться соразмерным ростом государственных сбережений и, при необходимости, мобилизацией доходов.
- Больше вариантов политики доступно странам с меньшим бременем задолженности и тем, кто может обеспечить дополнительное льготное финансирование на стабильной основе.
- При увеличении инвестиций важно выбирать приоритеты между инфраструктурой и другими государственными расходами (например, здравоохранение и образование).
- Решение о включении ГП в налогово‑бюджетные индикаторы должно определяться фискальными рисками, а не только потребностью в увеличении инвестиций.
- Приоритеты политики по ГЧП:
  - укрепление потенциала стран по выявлению и отбору возможностей для ГЧП;
  - создание надлежащей нормативно‑правовой базы;
  - структурирование контрактов для надлежащей передачи рисков частному партнеру и установления стоимости таких рисков;
  - соответствующее отражение ГЧП в бюджетных счетах и в анализе экономической приемлемости долга.
- Общая оценка: ГЧП могут способствовать увеличению инвестиций при надлежащей структуре, но не являются панацеей; цель — повышение эффективности, а не выведение расходов за рамки бюджета или исключение долга из баланса.

*Источник: _ei40r (PDF)*

### Section 1

### Государственные инвестиции и государственно-частные партнерства — _Section 1

### Предисловие: контекст и основные вопросы
- Государство традиционно создает, поддерживает и восстанавливает физическую инфраструктуру (дороги, порты, аэропорты, телекоммуникации, энергосети), без которой значительная часть экономической деятельности была бы невозможна.
- За последние три десятилетия государственные расходы на инфраструктуру, как доля ВВП, во всем мире сокращались; причины и следствия этого сокращения многогранны и не полностью ясны.
- Возможные факторы сокращения государственных инвестиций:
  - фискальная консолидация;
  - сокращение государственных сбережений;
  - завершение строительства основных инфраструктурных сетей;
  - приватизация и сокращение государственного сектора;
  - диверсификация частного сектора, предоставляющего инфраструктурные услуги;
  - рост текущих расходов, включая заработную плату государственных служащих и социальное обеспечение;
  - статистические эффекты: перераспределение расходов с капитальных в текущие вследствие передачи функций частному сектору.
- Ключевые вопросы:
  - Создает ли сокращение государственных инвестиций узкие места для экономического роста?
  - Следует ли странам увеличивать государственные инвестиции в инфраструктуру и как это сделать финансово ответственно?
  - Являются ли государственно-частные партнерства (ГЧП) жизнеспособной альтернативой?

### Исследовательская основа и источники
- МВФ подготовил исследования: “Public Investment and Fiscal Policy” и “Public-Private Partnerships” (март 2004 года), а также последующие публикации и пилотные страновые исследования.
- Пилотные исследования охватили восемь стран: Бразилия, Гана, Индия, Иордания, Колумбия, Перу, Чили и Эфиопия.
- Результаты пилотных исследований обобщены в работах апреля 2005 года: “Public Investment and Fiscal Policy: Lessons from the Pilot Country Studies” и “Public Investment and Fiscal Policy: Summaries of the Pilot Country Studies”.
- Дополнительное исследование касалось фискальных рисков, обусловленных государственными гарантиями.

### Выводы пилотных страновых исследований — причины дефицитов инфраструктуры
- В пилотных странах потребности в новых дорогах и повышении качества содержания дорог особенно острые; узкие места также присутствуют в портах, энергетике, телекоммуникациях, водоснабжении и канализации.
- Сокращение государственных инвестиций наблюдалось в ряде стран и лишь частично компенсировалось увеличением частных инвестиций в инфраструктуру.
- Фискальная консолидация явно способствовала сокращению инвестиций в ряде случаев:
  - Пример Индии: кризис начала 1990-х годов вызвал ограничение государственных инвестиций в рамках фискальной консолидации.
  - В Бразилии: фискальная консолидация с 1999 года сопровождалась уменьшением государственных инвестиций на федеральном уровне с 1,1 percent ВВП в 1998 году до 0.4 percent ВВП в 2003 году.
  - В Гане: официальные органы прибегали к сокращению государственных инвестиций в 1998–2000 годах и повторно в 2002 году.
- Снижение государственных сбережений обусловлено расширением текущих расходов: рост или неизменность затрат на заработную плату в госсекторе, пенсии и трансферты.
- В некоторых федерациях (например, Индия) отсутствие бюджетной дисциплины на субнациональном уровне сдерживало государственные сбережения.
- Низкое тарифное и ценовое стимулирование (занижение портовых сборов, посадочных сборов, платы за пользование дорогами; субсидии на бытовое топливо, электроэнергию, воду), а также низкая собираемость сборов способствовали чрезмерному потреблению и узким местам.

### Оценки потребностей и бюджетные ограничения
- Оценки инвестиций, необходимых для «догоняющего» развития инфраструктуры, существенно выше оценок, ориентированных на устранение конкретных узких мест.
- Подходы «по потребностям» не учитывают ограничений по ресурсам и потенциалу их освоения; важнее оценить возможности мобилизации частных и государственных ресурсов в рамках макроэкономически взвешенной и фискально устойчивой политики.
- Основные варианты финансирования инфраструктуры:
  - привлечение заемных средств;
  - увеличение государственных сбережений;
  - перераспределение госрасходов;
  - повышение рентабельности инвестиций через улучшение инвестиционного планирования, оценки и реализации проектов;
  - поощрение частных инвестиций (включая ГЧП).

### Как увеличить государственные инвестиции — практические подходы и предостережения
- Пример Великобритании: «золотое правило» середины 1990-х годов, позволяющее заимствовать для финансирования инфраструктурных и других капитальных проектов при одновременном правиле о коэффициенте задолженности, который ограничивает риски образования экономически неприемлемого государственного долга.
- Для многих развивающихся стран такие простые правила недоступны из‑за высокого уровня государственного долга и макроэкономической уязвимости; рост инвестиций должен компенсироваться увеличением государственных сбережений (через повышение налогов или пересмотр приоритетов расходов).
- Даже при приемлемом уровне долга смягчение фискальных ограничений может быть нецелесообразно по иным причинам.
- Исключительные случаи: Бразилия разрешила незначительную корректировку целевых налогово-бюджетных показателей (до 0.15 percent ВВП) для приоритетных инфраструктурных проектов в пилотной программе по совершенствованию оценки и отбора проектов; ожидаемые выгоды от демонстрации улучшенного качества госинвестиций оправдали небольшой риск.
- Повышение государственных сбережений должно опираться на устойчивые меры:
  - расширение налоговой базы;
  - более эффективный сбор налогов и сокращение уклонения от уплаты налогов;
  - уменьшение негибкости бюджета;
  - рационализация систем государственной службы и социального обеспечения;
  - укрепление практики управления государственными расходами для более точной оценки результативности программ.
- Три основных вывода из пилотных исследований:
  - В странах с высокими налогами рост государственных сбережений в первую очередь должен обеспечиваться путем сокращения текущих расходов. Пример: в Бразилии структурные реформы пенсионной системы и государственной службы являются ключевыми для увеличения государственных сбережений.
  - В странах со сравнительно низкими налогами увеличение государственных сбережений должно достигаться за счет сочетания мер в области налогов и расходов. Пример: в Индии преобразование налоговой системы может быть дополнено рационализацией недостаточно адресных субсидий и сдерживанием роста фонда заработной платы государственных служащих.
  - Инвестиции в инфраструктуру необязательно приносят более высокую отдачу, чем инвестиции в социальную сферу или текущие расходы; приоритеты должны определяться на основе экономических и общественных норм прибыли.

_Источник: _ei40r - Section 1, _ei40r - Section 1 (PDF)

### Section 2

### Section 2

### Увеличение государственных инвестиций: уроки из практики
- Высокая конкуренция за ресурсы между инфраструктурными проектами и текущими расходами в секторах образования и здравоохранения; примеры:
  - соотношение числа учеников и учителей в некоторых районах часто составляет более 100 к 1;
  - на каждые 50 000 человек приходится один врач.
- Рекомендации для органов государственного управления, стремящихся наращивать инвестиции быстрее, чем государственные сбережения:
  - Увеличение государственных инвестиций должно ограничиваться суммами, согласующимися с умеренной величиной или снижением отношения долга к ВВП в среднесрочной перспективе в рамках набора сценариев стресс-тестирования.
  - Увеличение государственных инвестиций должно быть сосредоточено, прежде всего, на высокоприоритетных и высокорентабельных проектах в тех секторах экономики, где четко определены узкие места.
  - При увеличении государственных инвестиций или изменении приоритетов расходов необходимо учитывать взаимодополняемость расходов на инфраструктуру и расходов, не связанных с инфраструктурой.
  - Анализ затрат и выгод показывает, что инвестиции в восстановление и содержание в рабочем состоянии существующих объектов инфраструктуры обычно приносят более высокую прибыль, чем вложения в новые проекты8.
  - При оценке целесообразности новых инвестиций следует учитывать вероятные периодические расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание в будущем.

### Государственные предприятия (ГП) и бюджетные ограничения
- Практика показывает, что инвестиции ГП не обязательно определяются соображениями затрат и выгод; в некоторых странах ГП несут постоянные убытки или накапливают чрезмерную задолженность и получают экстренную финансовую помощь от государства.
- В исследовании МВФ 2004 года был предложен подход не учитывать коммерческие ГП при составлении общих целевых налогово-бюджетных показателей и индикаторов при соблюдении критериев коммерческой ориентации.
  - Девять критериев, сгруппированных по четырем областям (независимость управления, отношения с органами государственного управления, финансовое состояние, структура управления), использовались для оценки коммерческой ориентации9.
  - Только три из 115 ГП, оцененных в шести из восьми стран, включенных в пилотное исследование, соответствовали достаточному числу этих критериев.
- Предложения по уточнению критериев и практике оценки:
  - уделять больше внимания экономическим и финансовым показателям деятельности, таким как нормы прибыли на прошлые инвестиции, и устойчивости ГП, включая вопрос о том, достаточно ли они инвестируют, чтобы сохранить жизнеспособность;
  - придавать больше значения прозрачности в виде соблюдения кодексов надлежащего управления и проведению аудиторских проверок авторитетными частными фирмами, соблюдающими международные стандарты;
  - учитывать специфику регулируемых секторов (важно, одинаковы ли правила определения тарифов для частных фирм и для ГП);
  - при оценке рентабельности ГП сосредоточить внимание на операционном сальдо и использовать более широкие контрольные показатели деятельности для ГП без явных частных компараторов;
  - при анализе субсидий признать, что даже некоторые частные фирмы проводят квазифискальные операции и стремиться установить, проводятся ли субсидии ГП через бюджет и насколько они прозрачны.
- Выводы по охвату ГП в налогово-бюджетных показателях:
  - Необходим систематический сбор и распространение статистики о деятельности ГП, желательно в формате, сопоставимом с государственной статистикой.
  - Решение о консолидации в отчетности или разделении на сектор государственного управления и сектор ГП должно приниматься индивидуально в каждой стране.
  - Решение о включении ГП в налогово-бюджетные индикаторы должно основываться на оценке фискального риска, порождаемого деятельностью ГП.
  - ГП, создающие низкий фискальный риск и исключенные из целевых показателей, могут иметь возможность увеличивать инвестиционные расходы при условии, что любые дополнительные заимствования будут осуществляться с сохранением устойчивой финансовой позиции10.

### Государственно-частные партнерства (ГЧП): жизнеспособность и ограничения
- Расширение участия стран в ГЧП с целью привлечения частного сектора к поставке инфраструктурных активов и услуг11.
- Причины, по которым экономическая инфраструктура чаще привлекает ГЧП, чем социальная:
  - обоснованные проекты ликвидации узких мест в экономической инфраструктуре (дороги, порты, энергетика) имеют высокие экономические нормы прибыли;
  - сборы за пользование чаще осуществимы в проектах экономической инфраструктуры;
  - более развитый рынок способен сочетать строительство с предоставлением смежных услуг (строительство + эксплуатация и содержание).
- ГЧП позволяют органам государственного управления избегать или отсрочить расходы на инфраструктуру, но могут использоваться для обхода мер контроля за расходами и вывода государственных инвестиций за рамки бюджета, что может привести к значительным средне- и долгосрочным бюджетным издержкам.
- При этом хорошо структурированные и надлежащим образом реализуемые ГЧП повышают эффективность строительства и предоставления услуг, снижая затраты государства.

### Обеспечение эффективности ГЧП: нормативно-правовая база, процесс отбора и договорные обязательства
- Три основные фактора, обеспечивающие эффективность ГЧП:
  1) нормативно-правовая база, регулирующая деятельность ГЧП;
  2) порядок отбора и реализации ГЧП, а также роль министерства финансов;
  3) договорные обязательства, на которых основана деятельность ГЧП, и их влияние на фискальный риск.
- Правовая институциональная структура:
  - Надежная нормативно-правовая база охватывающая все аспекты процесса ГЧП важна, однако правовые традиции различаются; в системах общего права специальные законы о ГЧП могут отсутствовать, что увеличивает затраты на заключение договоров.
  - Успех программ концессий, как в Чили, связывается с наличием комплексного закона о концессиях; в других странах (Бразилия, Перу) отмечено принятие законов и необходимость укрепления нормативной базы.
- Процесс отбора и реализации:
  - Рекомендуется двухэтапный процесс:
    - Первый этап: оценка целесообразности на основе инвестиционного планирования, экспертизы проектов и анализа затрат и выгод; ранжирование проектов по норме прибыли (экономической/общественной) и отбор проектов, приемлемых с точки зрения бюджета.
    - Второй этап: решение о способе реализации (традиционно или ГЧП) с использованием компаратора государственного сектора (КГС) для сопоставления стоимости предоставления государством товаров и услуг и оценки экономической эффективности заявки частного сектора12.
  - При принятии решения в пользу ГЧП важно сохранить ориентацию процесса подготовки проекта на экономическую эффективность и бюджетную приемлемость; оптимален «ступенчатый процесс» под надзором министерства финансов с утверждением ключевых стадий (планирование, тендер, подача заявок, подписание договора).
- Договорные обязательства и фискальный риск:
  - Проекты инфраструктуры сопряжены с рисками: получение разрешений (экологические риски), задержки в строительстве, перерасход средств, доступность и качество услуг, неопределенность в средне- и долгосрочной перспективе, изменение стоимости активов.
  - Отличие ГЧП в возможности разделить больше рисков с частным сектором, но неправильно структурированное ГЧП может увеличить долгосрочные риски для государства.
  - Основной принцип распределения рисков: каждый риск несет та сторона, которая способна наиболее эффективно управлять им.
    - Риски строительства и эксплуатации обычно должен нести частный сектор;
    - Государство должно нести политические риски и риски нормативно-правового регулирования.
    - Риски изменения спроса, валютные риски и риски остаточной стоимости — относятся к числу тех, которые государство может влиять, но не обязательно принимает на себя.
  - В пилотных странах практики распределения рисков различались; в Колумбии было особенно четко определено, какая сторона несет конкретный риск.
- Государственные гарантии13:
  - Государственные гарантии представляют законную форму государственной поддержки инвестиций в инфраструктуру, когда государство лучше прогнозирует и контролирует риск и может минимизировать издержки.
  - Вместе с тем такие гарантии создают проблемы, поскольку в рамках бюджетного процесса они обычно не подлежат ...  

*Источник: _ei40r - Section 2*

### Section 3

### Раздел 3

### Характер государственных гарантий в ГЧП
- Государственная гарантия юридически обязывает предоставляющий ее орган государственного управления принять на себя некоторое обязательство в случае наступления четко оговоренного неопределенного события.
- Пример: органу государственного управления, предоставляющему гарантию по займу субъекту частного сектора в рамках ГЧП, возможно, придется погасить этот заем в случае неисполнения обязательств.
- Государственные гарантии часто влекут за собой потенциально значительные фискальные последствия, особенно в периоды кризисов.
- Следствие: необходима разработка рациональной перспективной политики в отношении гарантий при условии прозрачности в налогово-бюджетной сфере.

### Проектирование и ограничение гарантий
- Гарантии должны быть тщательно продуманы и ограничены по охвату и сроку действия.
- Органы государственного управления должны избегать предоставления гарантий с более широким охватом, чем необходимо для достижения поставленных целей.
- Механизмы частичных гарантий и условий, снижающих моральный риск:
  - вычеты франшизы;
  - лимиты ответственности государства;
  - требования о залоговом обеспечении;
  - отсрочка выплаты компенсации;
  - преимущественное право государства предъявлять требования по активам в случае дефолта.
- Эти механизмы создают у частного сектора стимулы для эффективного управления рисками и ограничивают подверженность государства риску и фискальные последствия востребованных гарантий.
- По мере накопления опыта в области ГЧП и уменьшения неопределенности потребность в гарантиях может снизиться; возможно увеличение передачи риска частному сектору.

### Контроль за гарантиями и бюджетное отражение
- Потенциальные бюджетные издержки, связанные с гарантиями, свидетельствуют в пользу строгого контроля и управления фискальным риском.
- Рекомендуемые меры:
  - централизованный контроль за предоставлением гарантий;
  - рассмотрение введения количественного верхнего лимита для гарантий;
  - в годовых бюджетах предусматривать ожидаемые затраты на выплаты по востребованным в следующем году гарантиям;
  - при достаточной надежности оценок ожидаемых затрат — отражение таких затрат в бюджете при предоставлении гарантий (без резервирования средств под полное покрытие ожидаемых затрат);
  - взимание сборов с бенефициаров для содействия контролю размера гарантий.
- Пример практической нормы: в Бразилии закон о ГЧП запрещает организацию новых ГЧП, если прогнозируемый поток платежей по программе в любом последующем году превышает один процент государственных доходов.

### Бюджетный учет и раскрытие фискальных рисков
- Существующие стандарты (СНС 1993 года, ЕСС 1995 года, РСГФ 2001 года) дают отправную точку, но не обеспечивают полного охвата операций ГЧП.
  - СНС 1993 года и ЕСС 1995 года охватывают некоторые операции, характерные для ГЧП, включая аренду.
  - РСГФ 2001 года предлагает основу налогово-бюджетной отчетности с предпочтением метода начисления и учета на основе баланса активов и пассивов; эта основа хорошо подходит для отчетности по ГЧП, но в настоящее время не обеспечивает полного охвата.
- Отсутствие общепринятых стандартов бюджетного учета и отчетности для ГЧП создает риск использования ГЧП для уклонения от контроля за расходами (вывод инвестиций за рамки бюджета и исключение долга из баланса).
- Решение Евростата 2004 года об учете передачи риска — первая попытка руководящих указаний, но, по мнению авторов, оно недооценивает воздействие ГЧП на бюджетные расходы и может привести к расширению трактовки проектов как частных инвестиций даже при существенных рисках, остающихся у государства; это создает моральный риск и стимулирует минимизацию передачи риска.

### Раскрытие информации и учет в анализе долговой устойчивости
- Рекомендация: поощрять полное раскрытие сведений об известных и потенциальных будущих издержках всех ГЧП для государственных финансов.
- Требуется включать ГЧП и гарантии в анализ экономической приемлемости долга. Конкретная реализация зависит от того, считаются ли ГЧП частными или государственными инвестициями:
  - Если ГЧП считаются частными инвестициями — будущие платежи государства по договорам о ГЧП и ожидаемые будущие платежи, обусловленные востребованием гарантий, должны рассматриваться как будущие первичные расходы.
  - Если ГЧП считаются государственными инвестициями — компонент услуг в будущих платежах государства по договорам должен рассматриваться как первичные расходы, а компонент обслуживания долга должен выделяться и включаться в общие планируемые выплаты процентов и погашения долга.
- Если невозможно дать достоверную количественную оценку условных обязательств, следует активнее использовать анализ сценариев для стресс-тестирования прогнозов задолженности в рамках альтернативных предположений о востребовании гарантий к исполнению.
- Чем больше ожидаемые обязательства, связанные с гарантиями, тем менее благоприятной считается конкретная траектория изменения задолженности; в таких случаях государству следует рассмотреть установление верхнего лимита на общий объем программы ГЧП, исходя из способности обслуживать будущие обязательства, приближенно оцениваемые по связанному будущему потоку доходов.

### Вставка 1 — Требования о раскрытии информации в отношении ГЧП
- Для каждого проекта ГЧП или группы аналогичных проектов в документах по государственному бюджету и финансовых отчетах на конец года должна быть представлена следующая информация:
  - будущие платежи и поступления государства, связанные с оказанием услуг, указанные в договорах о ГЧП на следующие 20–30 лет;
  - подробные сведения о положениях контрактов, служащих основанием для возникновения условных платежей или поступлений (гарантии, скрытая плата, механизмы участия в прибылях, события, приводящие к пересмотру договоров) с оценкой величины выплат и поступлений, насколько это возможно;
  - сумма и условия финансирования и другой поддержки ГЧП, предоставляемой посредством перекредитования государством или через государственные финансовые учреждения и другие структуры (например, предприятия целевого назначения, ПЦН), находящиеся в собственности или под контролем государства;
  - каким образом проект воздействует на объявленные сальдо бюджета и государственный долг, учитываются ли активы ГЧП как активы в балансе органов государственного управления, и учитываются ли активы ГЧП как активы в балансе любого ПЦН или партнера из частного сектора.

### Вставка 2 — Требования в отношении раскрытия информации о гарантиях
- Информация о гарантиях подлежит раскрытию в бюджетных документах, во внутригодовых бюджетных отчетах и в финансовых отчетах на конец года; желательно представление информации в составе более полного отчета об условных обязательствах с обновлениями в бюджетных отчетах.
- Обязательный минимум ежегодно раскрываемой информации по каждой гарантии или программе гарантий должен включать:
  - краткое описание сути гарантии, предполагаемой цели, бенефициаров и ожидаемого срока действия;
  - валовую величину финансового риска государства и, где это возможно, оценку вероятных бюджетных издержек, связанных с востребованными к исполнению гарантиями;
  - платежи, возмещения, возвраты, финансовые требования к бенефициарам и любые отказы от таких требований;
  - комиссии за гарантию или другие полученные доходы.
- В бюджетных документах также должны содержаться:
  - указания о предусмотренных в бюджете отчислениях под ожидаемые требования об исполнении гарантий;
  - прогноз и разъяснение в отношении новых гарантий, которые будут предоставлены в бюджетном году.
- Информация о вновь предоставленных гарантиях должна публиковаться в течение года по мере их выдачи; во внутригодовых отчетах указывать новые гарантии, платежи по востребованным гарантиям, статус требований к бенефициарам, прогнозы новых гарантий и оценку вероятных бюджетных издержек.
- Необходимо согласование изменения накопленного государственного долга в период между началом и концом года с отдельным указанием той части изменения, сопряженной с принятием долговых обязательств в результате востребования гарантий к исполнению.

### Заключение — выводы и приоритеты политики
- Пилотные исследования подтверждают, что многие страны располагают ограниченными возможностями для увеличения государственных инвестиций за счет принятия менее жестких общих целевых налогово-бюджетных показателей.
- В странах с существенным бременем государственного долга увеличение государственных инвестиций должно сопровождаться соразмерным ростом государственных сбережений через пересмотр очередности расходов и, при необходимости, мобилизацию доходов.
- Больше вариантов политики доступно странам с относительно небольшим бременем задолженности и странам, которые могут обеспечить дополнительное льготное финансирование на стабильной основе, согласующееся с экономической приемлемостью долга в долгосрочной перспективе.
- При увеличении государственных инвестиций важно выбирать приоритеты между инфраструктурой и другими государственными расходами (например, здравоохранение и образование).
- Целесообразность включения государственных предприятий в налогово-бюджетные индикаторы должна определяться сопряженными с ними фискальными рисками, а не потребностью в увеличении государственных инвестиций.
- Приоритеты для политики по ГЧП:
  - укрепление потенциала стран по выявлению и отбору возможностей для ГЧП;
  - создание надлежащей нормативно-правовой базы для таких операций;
  - структурирование контрактов, гарантирующих надлежащую передачу рисков частному партнеру, в том числе посредством соответствующего установления стоимости таких рисков;
  - соответствующее отражение ГЧП в бюджетных счетах и в анализе экономической приемлемости долга.
- Общая оценка: ГЧП могут предоставить возможности для увеличения инвестиций в инфраструктуру при условии надлежащей структуры, но не являются панацеей; создание ГЧП должно диктоваться целью повышения эффективности, а не стремлением вывести расходы за рамки бюджета или исключить долг из баланса.

*Источник: _ei40r - Section 3*

### Section 4

### Section 4

### Перечень выпусков серии «Вопросы экономики» (№ 20–40)
- 20.  Создание рабочих мест: причины успеха некоторых стран. Пьетро Гарибальди и Паоло Мауро, 2000 год.
- 21.  Совершенствование управления и борьба с коррупцией в странах Балтии и СНГ: роль МВФ. Томас Вульф и Эмине Гюрген, 2000 год.
- 22.  Задача прогнозирования экономических кризисов. Эндрю Берг и Кэтрин Паттилло, 2000 год.
- 23.  Содействие экономическому росту в странах Африки к югу от Сахары: изучение действенных методов. Анупам Басу, Эвенджелос А. Каламитсис и Данешвар Гура, 2000 год.
- 24.  Полная долларизация: преимущества и недостатки. Эндрю Берг и Эдуардо Боренштейн, 2000 год.
- 25.  Борьба с загрязнением окружающей среды: использование налогов и реализуемых квот. Джон Норрегаард и Валери Реппелен-Хилл, 2000 год.
- 26.  Бедность сельского населения в развивающихся странах: выводы для государственной политики. Махмуд Хасан Хан, 2001 год.
- 27.  Налоговая политика для развивающихся стран. Вито Танзи и Хауэлл Зи, 2001 год.
- 28.  Моральный риск. Способствует ли финансирование МВФ неосмотрительности заемщиков и кредиторов? Тимоти Лейн и Стивен Филлипс, 2002 год.
- 29.  Пенсионная головоломка. Предварительные условия и возможные варианты политики при разработке систем пенсионного обеспечения. Николас Барр, 2002 год.
- 30.  Скрываясь в тени. Рост подпольной экономики. Фридрих Шнайдер при участии Доминика Энста, 2002 год.
- 31.  Реструктуризация корпоративного сектора. Роль государства во времена кризиса. Марк Р. Стоун, 2002 год.
- 32.  Должны ли органы регулирования финансового сектора быть независимыми? Марк Квинтин и Майкл У. Тейлор, 2004 год.
- 33.  Образование детей в бедных странах. Ари Л. Хиллман, Эва Дженкнер, 2004 год.
- 34.  Могут ли меры по облегчению бремени задолженности стимулировать экономический рост в бедных странах? Бенедикт Клементс, Рина Бхаттачариа, Тоан Кок Нгуен, 2005 год.
- 35.  Финансовая реформа. Отчего ее лихорадит? Что ее формирует? Абдул Абиад и Ашока Моди, 2005 год.
- 36.  Сохранение финансовой стабильности. Гарри Дж. Шинази, 2005 год.
- 37.  Интегрирование бедных стран в мировую торговую систему, 2006 год.
- 38.  Переход к гибкому обменному курсу. Как, когда и насколько быстро? Рупа Дуттагупта, Жилда Фернандес и Чем Каракадаг, 2005 год.
- 39.  Механизмы подотчетности органов регулирования финансового сектора. Ева Хюпкес, Марк Квинтин и Майкл У. Тейлор, 2006 год.
- 40.  Государственные инвестиции и государственно-частные партнерства. Бернарден Акитоби, Ричард Хемминг и Герд Шварц, 2007 год.

### Авторы выпуска № 40
- Бернарден Акитоби — старший экономист Отдела политики в области расходов Департамента по бюджетным вопросам МВФ. До прихода в МВФ работал в Исследовательском департаменте Всемирного банка.
- Ричард Хемминг — заместитель директора Департамента по бюджетным вопросам МВФ. До прихода в МВФ работал лектором в университетах Великобритании и Австралии, научным сотрудником в Институте бюджетных исследований в Лондоне, а также в ОЭСР в Париже.
- Герд Шварц — начальник Отдела политики в области расходов Департамента по бюджетным вопросам МВФ. До прихода в МВФ работал в Европейском инвестиционном банке и Межамериканском банке развития.

### О серии «Вопросы экономики»
- МВФ начал публиковать серию «Вопросы экономики» в 1996 году, с тем чтобы предоставить общественности доступ к результатам некоторых исследований сотрудников МВФ.
- «Вопросы экономики» — небольшие монографии нетехнического характера по актуальным темам, написанные для читателей-неспециалистов.
- Они публикуются на шести языках: английском, арабском, испанском, китайском, русском и французском.
- Выпуски серии «Вопросы экономики» отражают мнения авторов, которые могут не совпадать с мнениями Исполнительного совета или руководства МВФ.

*Источник: _ei40r - Section 4 (PDF).*

---


_Source: https://www.imf.org/-/media/websites/imf/imported-publications/external/russian/pubs/ft/issues/issue40/_ei40r.pdf_