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### Sección 1 — Tendencia, estudios y hallazgos piloto
- Tendencia general:
  - En las últimas tres décadas, el gasto público en infraestructura, como proporción del PIB, ha ido disminuyendo en todo el mundo.
- Causas señaladas de la disminución:
  - Ajuste fiscal para estabilizar la macroeconomía.
  - Disminución del ahorro público.
  - Finalización de importantes redes de infraestructura.
  - Incremento de la privatización y preferencia por un sector público de menor tamaño.
  - Expansión del sector privado hacia los servicios de infraestructura.
  - Aumento del gasto corriente (p. ej., salarios de la administración pública y prestaciones de la seguridad social).
  - Cambios estadísticos: subcontratación a sector privado que hace que gastos antes registrados como gasto de capital figuren ahora como gasto corriente.
- Efectos y consideraciones:
  - En ciertos casos, el gasto en infraestructura ha estado vinculado con una mayor tasa de crecimiento económico y determinadas inversiones específicas pueden generar rentabilidad social alta.
  - No existe certeza de que mayor gasto en infraestructura, por sí solo, fomente el crecimiento más que aumentos de gasto en salud o educación.
  - La calidad de la infraestructura física afecta la productividad, la competitividad de las exportaciones y la atracción de inversión extranjera.
- Estudios del FMI y alcance:
  - Publicaciones previas: marzo de 2004 “Public Investment and Fiscal Policy” y “Public-Private Partnerships”.
  - Ocho estudios piloto realizados en: Brasil, Chile, Colombia, Etiopía, Ghana, India, Jordania y Perú.
  - Resultados resumidos en documentos publicados en abril de 2005 y complementados por un estudio sobre riesgos fiscales emergentes de las garantías estatales.
  - Definición utilizada: asociación público-privada (APP) = acuerdos en los cuales el sector privado suministra activos y servicios de infraestructura tradicionalmente provistos por el Estado; incluyen concesiones y arrendamientos operativos; uso principal en proyectos de transporte y “alojamiento” (hospitales, escuelas, cárceles).
- Hallazgos empíricos de los pilotos:
  - Consolidación fiscal contribuyó a la caída de la inversión pública en India, Brasil y Ghana.
  - Brasil: inversión pública federal cayó del 1,1% del PIB en 1998 al 0,4% en 2003.
  - India: inversión pública frenada por medidas de ajuste fiscal tras la crisis de principios de los años noventa.
  - Ghana: reducción de inversión pública durante 1998–2000 y nuevamente en 2002 para respaldar programas de ajuste fiscal.
  - Otros factores limitantes: disminución del ahorro público por expansión del gasto corriente; falta de disciplina fiscal subnacional en regímenes federales; precios públicos inadecuados y cobro deficiente (tasas de puertos, aeropuertos, carreteras; combustibles internos, electricidad, agua).
- Necesidades de infraestructura y metodología recomendada:
  - Estimaciones por convergencia con países avanzados suelen ser mucho mayores que enfoques centrados en restricciones específicas.
  - Enfoques basados en necesidades suelen ignorar limitaciones de recursos y capacidad de absorción.
  - Recomendación: evaluar margen para movilizar recursos públicos y privados en un marco macroeconómico sólido y fiscalmente sostenible; priorizar proyectos por su tasa de rentabilidad económica y social.
- Observaciones sobre prioridades sociales:
  - La inversión en infraestructura no genera necesariamente un rédito mayor que la inversión social o el gasto corriente.
  - Ejemplo: Etiopía—necesidades de infraestructura altas (carreteras, electricidad, telecomunicaciones, agua potable y saneamiento) y necesidades urgentes de gasto corriente en educación y salud:
    - Relación docente-alumno a menudo excede de 100 a 1.
    - Sector de la salud cuenta solo con 1 médico para cada 50,000 habitantes.

### Sección 2 — Opciones, sostenibilidad fiscal y empresas públicas
- Opciones y medidas para aumentar la inversión pública:
  - Fuentes: endeudamiento, incremento del ahorro público, reasignación del gasto público.
  - Mejorar planificación, evaluación e implementación de proyectos.
  - Fomentar la inversión privada (incluyendo APP).
- Consideraciones de sostenibilidad fiscal:
  - Aumentos de inversión deben limitarse a montos compatibles con un coeficiente deuda/PIB moderado o en disminución en el mediano plazo, calculado en diversos escenarios con pruebas de tensión.
  - Países con altos niveles de deuda o vulnerabilidad a shocks macroeconómicos deben sincronizar aumentos de inversión pública con aumentos del ahorro público (p. ej., elevar impuestos o modificar prioridades del gasto).
  - Aun cuando la sostenibilidad de la deuda no sea problemática, flexibilizar metas fiscales puede ser desaconsejable; ejemplo: Chile procura aumentar inversión pública dentro del marco fiscal vigente y fomentar APP correctamente estructuradas.
- Casos y medidas puntuales:
  - Reino Unido: a mediados de la década de 1990 adoptó la “regla de oro” que permite endeudarse para financiar proyectos de infraestructura y otras inversiones en activos de capital, junto con una “regla sobre el coeficiente de endeudamiento”.
  - Brasil: permitió un pequeño ajuste de sus metas fiscales (de hasta el 0,15% del PIB) para proyectos prioritarios de inversión en infraestructura incluidos en un programa piloto.
- Recomendaciones para aumentar el ahorro público:
  - Evitar medidas ad hoc de ingresos o gastos no sostenibles en el mediano plazo.
  - Ampliar la base tributaria, mejorar la recaudación y reducir la evasión.
  - Atenuar la rigidez presupuestaria y racionalizar la administración pública y los sistemas de seguridad social.
  - Reforzar la gestión del gasto público para evaluar la productividad de los programas.
- Empresas públicas y metas fiscales:
  - Observación: inversiones de empresas públicas no siempre guiadas por costo-beneficio; muchas incurren en pérdidas persistentes o acumulan deuda y son rescatadas por el Estado.
  - Recomendación 2004: excluir a empresas públicas administradas con criterio comercial de metas fiscales tras aplicar nueve criterios para determinar orientación comercial.
  - Resultado en pilotos: solo 3 de las 115 empresas públicas evaluadas en seis de los ocho países cumplían con un número suficiente de tales criterios.
  - Propuestas de perfeccionamiento: énfasis en desempeño económico y financiero, sostenibilidad, transparencia (códigos de buen gobierno, auditorías privadas según normas internacionales), tratamiento consistente de empresas en sectores regulados, foco en saldo operativo, reconocimiento de operaciones cuasifiscales en empresas privadas y transparencia de subvenciones.
  - Enfoque flexible:
    - Primero, compilar y divulgar estadísticas sobre operaciones de empresas públicas, comparables a estadísticas del gobierno.
    - Segundo, decidir si indicadores y metas fiscales deben abarcar sector público consolidado o separar gobierno general y empresas públicas según circunstancias.
    - Evaluar riesgo fiscal de empresas públicas; aquellas de bajo riesgo podrían excluirse de metas fiscales y tener margen para aumentar inversión, siempre que endeudamiento adicional sea compatible con una sólida posición financiera.
  - Nota: si utilidades no distribuidas de empresas públicas excluidas representaran una contribución positiva significativa, esto podría obligar a endurecer la política presupuestaria.

### Sección 2 — Asociaciones público–privadas (APP): condiciones y riesgos
- Uso y sectores apropiados:
  - Uso creciente de APP para promover oferta de activos y servicios de infraestructura.
  - Infraestructura económica (p. ej., transporte) es más apta para APP que infraestructura social (salud y educación) por mayor rentabilidad potencial, factibilidad de cobro de tarifas y mercado más desarrollado para combinar construcción con prestación de servicios.
- Ventajas y riesgos:
  - Permiten al gobierno evitar o diferir gasto sin renunciar a beneficios; útiles para gobiernos con capacidad de gasto restringida pero que pueden comprometer gastos futuros.
  - Riesgo: pueden eludir controles sobre gasto, trasladar inversión fuera del presupuesto y deuda fuera del balance; el Estado puede asumir la mayor parte del riesgo con costos fiscales considerables en mediano a largo plazo.
  - Bien estructuradas, pueden aumentar eficiencia en construcción y prestación y reducir costos del Estado.
- Factores esenciales para eficiencia en APP:
  1) Marco jurídico que rija a las APP.
  2) Procesos para seleccionar e implementar APP y la función del ministerio de Hacienda.
  3) Obligaciones contractuales que determinan el riesgo fiscal del Estado.
  - Objetivo adicional: transparencia de la contabilidad fiscal y divulgación amplia y completa de todos los riesgos fiscales.
- Marco jurídico e institucional:
  - Importancia de una ley integral o marco jurídico sólido; efectos de la tradición legal (p. ej., common law puede implicar costos de negociación más altos).
  - Ejemplos: éxito de Chile atribuido en gran medida a ley integral de concesiones; Brasil sancionó recientemente una ley de APP; en Perú se requiere fortalecer un marco jurídico laxo.
- Procesos de selección e implementación:
  - Proceso de dos etapas:
    - Etapa 1: definir conveniencia del proyecto mediante planificación, identificación de rentabilidad (económica o social) y evaluación de asequibilidad fiscal.
    - Etapa 2: decidir modalidad (adquisición tradicional o APP) usando un comparador del sector público (CSP) que indique el costo de la prestación pública para comparar con la mejor cotización privada.
  - Preparación: aplicar “compuertas de acceso” supervisadas por el ministerio de Hacienda que requieran su autorización en etapas clave (planificación, convocatoria a licitación, presentación de ofertas, firma de contrato).
- Asignación de riesgos:
  - Riesgo de construcción y operación: normalmente al sector privado.
  - Riesgo político y normativo: debe asumirlo el Estado.
  - Riesgos como demanda, tipo de cambio y valor residual: pueden compartirse según la circunstancia.
  - Colombia destacó por definición clara de asignación de riesgos.
- Garantías del Estado:
  - Legítimas cuando el Estado puede prever y controlar riesgo, reduciendo su costo.
  - Problemas: garantías con menor escrutinio que gasto regular pueden acarrear consecuencias fiscales considerables, especialmente en crisis.
  - Recomendación: formular una política prospectiva y racional sobre garantías; diseñarlas adecuadamente y limitar su alcance y duración.

### Sección 3 — Garantías, contabilidad y divulgación de riesgos
- Gestión de garantías y mecanismos para alinear incentivos:
  - Los gobiernos no deberían otorgar garantías cuyo alcance exceda lo requerido.
  - Las garantías parciales pueden limitar riesgo moral y selección adversa.
  - Mecanismos recomendados:
    - Deducción de franquicias.
    - Aplicación de límites máximos a la exposición estatal.
    - Exigencia de ofrecer bienes en garantía.
    - Períodos de espera previos al pago de indemnizaciones.
    - Prioridad de los derechos del Estado sobre los bienes en caso de incumplimiento.
  - La necesidad de garantías puede disminuir con el tiempo a medida que el país acumula experiencia, fortalece el marco de políticas y disminuyen incertidumbres relacionadas con APP.
- Control, límites y tratamiento presupuestario:
  - Someter otorgamiento de garantías a controles centralizados.
  - Considerar fijación de un límite máximo cuantitativo para emisión de garantías.
  - Incluir en el presupuesto anual una asignación de fondos correspondiente al costo previsto de pagos necesarios para cubrir reclamos de garantías en el ejercicio siguiente.
  - Si estimaciones de costos razonablemente fiables, reflejarlas en el presupuesto al otorgar garantías; no es preciso reservar o afectar fondos por el 100% del costo previsto.
  - Cobro de una comisión a los beneficiarios como control adicional.
- Marcos de contabilidad y problemas:
  - Marcos que abarcan aspectos de APP: SCN 1993; SEC 1995; Manual sobre el déficit público y la deuda pública del SEC 1995; Manual de estadísticas de finanzas públicas 2001 (MEFP 2001) del FMI.
  - No existen normas comúnmente aceptadas de contabilidad y declaración fiscal relativas a las APP, lo que dificulta evitar usos destinados a eludir controles sobre gasto y deuda.
  - Decisión de Eurostat en 2004: permite considerar como inversión privada cualquier proyecto de APP en el que, a juicio del organismo nacional de estadística, se transfiera al socio privado el riesgo de construcción (o su mayor parte) y el riesgo de disponibilidad o de demanda; puede subestimar el costo fiscal y crear riesgo moral.
- Recomendaciones de divulgación y análisis de deuda:
  - Alentar amplia y completa divulgación de costos futuros conocidos y posibles que generan las APP.
  - Incorporar APP y garantías en análisis de sostenibilidad de la deuda; tratamiento depende de si APP se considera inversión privada o pública:
    - Si la APP se considera inversión privada:
      - Pagos futuros del Estado en virtud de contratos y pagos futuros previstos por cumplimiento de garantías deben computarse como gasto primario futuro.
    - Si la APP se considera inversión pública:
      - Componente de pagos futuros correspondiente a prestación de servicios debe computarse como gasto primario.
      - Componente de servicio de la deuda debe desglosarse e incluirse en pagos globales proyectados de intereses y amortización.
  - Cuando pasivos contingentes no se puedan cuantificar de manera fiable, recurrir al análisis de escenarios y pruebas de tensión con diversos supuestos sobre el reclamo de garantías.
  - Si análisis de sostenibilidad indica riesgos significativos, considerar imponer un límite máximo al tamaño global del programa, fijándolo según la capacidad del país para atender el servicio de obligaciones futuras representado por su flujo futuro de ingresos.
  - Ejemplo: la ley de APP recientemente sancionada en Brasil prohíbe emprender nuevas asociaciones si el flujo de los pagos previstos en el marco del programa excede del 1% de los ingresos públicos en cualquier ejercicio futuro.
- Requisitos detallados de divulgación (Recuadro 1 y Recuadro 2):
  - Recuadro 1 (presupuesto y estados financieros al cierre para cada APP o grupo similar):
    - Pagos e ingresos futuros por servicios especificados en contratos de APP para los siguientes 20 a 30 años.
    - Detalle de disposiciones contractuales que den lugar a pagos o ingresos contingentes (garantías, peajes indirectos o sombra, mecanismos de participación en utilidades y hechos que desencadenen renegociación), expresando el valor de pagos e ingresos en la medida de lo factible.
    - Monto y condiciones del financiamiento y de otro respaldo dado a las APP a través de représtamos del Estado o por medio de instituciones financieras públicas y otras entidades, como VFE de propiedad estatal o bajo control estatal.
    - Incidencia del proyecto en el saldo fiscal y la deuda pública declarados cuando los activos de las APP se reconozcan dentro del activo en el balance del gobierno o en el balance de cualquier VFE o socio del sector privado.
  - Recuadro 2 (información anual esencial sobre cada garantía o programa de garantías):
    - Breve descripción de su naturaleza, finalidad, beneficiarios y duración prevista.
    - La exposición financiera bruta del Estado y, de ser posible, una estimación del probable costo fiscal de las garantías cuyo cumplimiento se exija.
    - Pagos, reembolsos, recuperaciones, derechos financieros frente a los beneficiarios y cualquier renuncia a tales derechos.
    - Comisiones cobradas u otros ingresos percibidos por concepto de garantías.
    - Debe indicarse la reserva efectuada en el presupuesto para cubrir posibles reclamos de garantías y prever y explicar nuevas garantías que se emitirán durante el ejercicio.
    - Publicación y seguimiento: publicar detalle de nuevas garantías otorgadas durante el ejercicio; informar en informes fiscales de subperíodos las nuevas garantías, pagos efectuados por concepto de garantías, estado de derechos frente a beneficiarios y actualizar previsión y estimación del probable costo fiscal.
    - Presentar conciliación de la variación del saldo de deuda pública entre comienzo y cierre del ejercicio, mostrando por separado la proporción atribuible a deudas asumidas en cumplimiento de garantías.

### Sección 3 — Conclusiones generales y prioridades de política
- Conclusiones principales:
  - En muchos países el margen para aumentar la inversión pública flexibilizando metas fiscales globales es limitado.
  - En países con una carga de deuda pública importante, los incrementos de la inversión pública deberán ir acompañados de incrementos equivalentes en el ahorro público mediante modificación de prioridades del gasto y, cuando corresponda, movilización de ingresos.
  - Mayor variedad de opciones en países con carga de deuda relativamente baja y aquellos que pueden obtener financiamiento adicional en condiciones concesionarias sostenidas y compatibles con la sostenibilidad de la deuda a largo plazo.
  - Al aumentar la inversión pública deben resolverse disyuntivas entre infraestructura y otros rubros del gasto público (por ejemplo, salud y educación).
  - La decisión de incluir a las empresas públicas dentro de los indicadores fiscales debe basarse en los riesgos fiscales que plantean, no en la necesidad de incrementar la inversión pública.
  - Las APP ofrecen una vía limitada para aumentar la inversión en infraestructura, siempre que estén estructuradas adecuadamente; no son una panacea.
- Prioridades de fortalecimiento institucional:
  - Identificar y seleccionar oportunidades para crear APP.
  - Establecer marcos legales y regulatorios apropiados.
  - Estructurar contratos que garanticen una transferencia adecuada de riesgos al socio privado, asignándoles un precio apropiado.
  - Reflejar adecuadamente las APP en las cuentas fiscales y en el análisis de la sostenibilidad de la deuda.

### Sección 4 — Documentación y autores
- Estudios citados (selección) y metadatos de la serie:
  - Serie “Temas de economía” lanzada en 1996; monografías breves, no técnicas; publicadas en árabe, chino, español, francés, inglés y ruso.
  - Lista selecta de trabajos citados incluye referencias numeradas (28 a 40), entre ellas: Timothy Lane y Steven Phillips (2002); Nicholas Barr (2002); Friedrich Schneider y Dominik Enste (2002); Bernardin Akitoby, Richard Hemming y Gerd Schwartz (2007) — “Inversión pública y asociaciones público-privadas”.
- Biografías (resumen de cargos):
  - Bernardin Akitoby: Economista Principal, División de Políticas de Gasto, Departamento de Finanzas Públicas, FMI.
  - Richard Hemming: Subdirector, Departamento de Finanzas Públicas, FMI.
  - Gerd Schwartz: Jefe, División de Políticas de Gasto, Departamento de Finanzas Públicas, FMI.
- Nota editorial:
  - El estudio refleja la opinión de sus autores y no representa necesariamente la del Directorio Ejecutivo o la gerencia del FMI.

*Fuente: Inversión pública y asociaciones público–privadas, Secciones 1–4 (Temas de economía No. 40), Fondo Monetario Internacional*

### Section 1

### Inversión pública y asociaciones público-privadas — Sección 1

### Tendencia y diagnóstico general
- En las últimas tres décadas, el gasto público en infraestructura, como proporción del PIB, ha ido disminuyendo en todo el mundo.
- Causas señaladas de la disminución:
  - Ajuste fiscal para estabilizar la macroeconomía.
  - Disminución del ahorro público.
  - Finalización de importantes redes de infraestructura.
  - Incremento de la privatización y preferencia por un sector público de menor tamaño.
  - Expansión del sector privado hacia los servicios de infraestructura.
  - Aumento del gasto corriente (p. ej., salarios de la administración pública y prestaciones de la seguridad social).
  - Cambios estadísticos: subcontratación a sector privado que hace que gastos antes registrados como gasto de capital figuren ahora como gasto corriente.
- Efectos y consideraciones:
  - En ciertos casos, el gasto en infraestructura ha estado vinculado con una mayor tasa de crecimiento económico y determinadas inversiones específicas pueden generar rentabilidad social alta.
  - No existe certeza de que mayor gasto en infraestructura, por sí solo, fomente el crecimiento más que aumentos de gasto en salud o educación.
  - La calidad de la infraestructura física afecta la productividad, la competitividad de las exportaciones y la atracción de inversión extranjera.

### Estudios del FMI y alcance del análisis
- El FMI publicó en marzo de 2004 “Public Investment and Fiscal Policy” y “Public-Private Partnerships”.
- Se realizaron ocho estudios piloto en: Brasil, Chile, Colombia, Etiopía, Ghana, India, Jordania y Perú.
- Resultados resumidos en documentos publicados en abril de 2005 y complementados por un estudio sobre riesgos fiscales emergentes de las garantías estatales.
- El término asociación público-privada (APP), según este documento, se refiere a acuerdos en los cuales el sector privado suministra activos y servicios de infraestructura tradicionalmente provistos por el Estado; las APP pueden establecerse mediante concesiones y arrendamientos operativos y se han usado principalmente en proyectos de transporte y “alojamiento” (hospitales, escuelas, cárceles).

### Hallazgos de los estudios piloto: causas específicas y ejemplos
- Observaciones sobre la reducción de inversión pública:
  - En algunos países, la consolidación fiscal contribuyó a la caída de la inversión pública (ejemplos: India, Brasil, Ghana).
  - Brasil: inversión pública federal cayó del 1,1% del PIB en 1998 al 0,4% en 2003.
  - India: inversión pública frenada como parte de medidas de ajuste fiscal tras la crisis de principios de los años noventa.
  - Ghana: reducción de inversión pública durante 1998–2000 y nuevamente en 2002 para respaldar programas de ajuste fiscal.
- Otros factores que limitan la inversión pública:
  - Disminución del ahorro público, alimentada por la expansión del gasto público corriente.
  - En regímenes federales (p. ej., India), falta de disciplina fiscal en niveles subnacionales.
  - Precio público inadecuado y cobro deficiente: fijación de precios por debajo de lo debido para uso de activos públicos o insumos (tasas de puertos, aeropuertos, carreteras; combustibles internos, electricidad, agua) que generan consumo excesivo y cuellos de botella.
- Necesidades de infraestructura y estimaciones:
  - Las estimaciones basadas en convergencia con países avanzados suelen ser mucho mayores que las centradas en restricciones específicas.
  - Los enfoques basados en necesidades suelen ignorar limitaciones de recursos y capacidad de absorción de cada país.
  - Recomendación metodológica: evaluar el margen para movilizar recursos públicos y privados en un marco macroeconómico sólido y fiscalmente sostenible, y priorizar proyectos por su tasa de rentabilidad económica y social.

### Opciones y estrategias para aumentar la inversión pública
- Fuentes y medidas posibles:
  - Endeudamiento, incremento del ahorro público, reasignación del gasto público.
  - Mejorar la planificación, evaluación e implementación de proyectos.
  - Fomentar la inversión privada (incluyendo APP).
- Consideraciones de sostenibilidad fiscal:
  - Países con altos niveles de deuda o vulnerabilidad a shocks macroeconómicos deben sincronizar aumentos de inversión pública con aumentos del ahorro público (p. ej., elevar impuestos o modificar prioridades del gasto).
  - Incluso cuando la sostenibilidad de la deuda no es problemática, flexibilizar metas fiscales puede ser desaconsejable; ejemplo: Chile procura aumentar inversión pública dentro del marco fiscal vigente y fomentar APP correctamente estructuradas.
- Casos y excepciones:
  - Reino Unido adoptó a mediados de la década de 1990 la “regla de oro” que permite endeudarse para financiar proyectos de infraestructura y otras inversiones en activos de capital, junto con una “regla sobre el coeficiente de endeudamiento” para limitar préstamos.
  - Brasil permitió un pequeño ajuste de sus metas fiscales (de hasta el 0,15% del PIB) para proyectos prioritarios de inversión en infraestructura incluidos en un programa piloto para mejorar evaluación, selección y gestión de proyectos.
- Recomendaciones generales para aumentar el ahorro público:
  - Evitar medidas ad hoc de ingresos o gastos que no puedan sostenerse en el mediano plazo.
  - Ampliar la base tributaria, mejorar la recaudación y reducir la evasión.
  - Atenuar la rigidez presupuestaria y racionalizar la administración pública y los sistemas de seguridad social.
  - Reforzar la gestión del gasto público para evaluar la productividad de los programas.

### Tres conclusiones principales de los estudios piloto
- En países con nivel de impuestos elevado:
  - El aumento del ahorro público debería provenir, ante todo, de una reducción del gasto corriente.
  - Ejemplo: en Brasil, reformas estructurales del sistema de pensiones y de la administración pública parecen esenciales para aumentar el ahorro público.
- En países con nivel de impuestos comparativamente bajo:
  - El incremento del ahorro público debería lograrse mediante una combinación de medidas impositivas y medidas relacionadas con el gasto.
  - Ejemplo: en India, complementar la reforma del sistema impositivo con racionalización de subvenciones mal focalizadas y moderación del crecimiento de la masa salarial de la administración pública.
- La inversión en infraestructura no genera necesariamente un rédito mayor que la inversión social o el gasto corriente:
  - Ejemplo: Etiopía tiene considerables necesidades de infraestructura (carreteras, electricidad, telecomunicaciones, agua potable y saneamiento), pero también urgentes necesidades de gasto corriente en educación y salud:
    - Relación docente-alumno a menudo excede de 100 a 1.
    - Sector de la salud cuenta solo con 1 médico para cada 50,000 habitantes.

*Fuente: Inversión pública y asociaciones público–privadas, Sección 1 (Temas de economía No. 40), Fondo Monetario Internacional*

### Section 2

### _ei40s - Section 2

### Recomendaciones para incrementar la inversión pública manteniendo sostenibilidad macroeconómica
- El aumento de la inversión pública debe limitarse a montos compatibles con un coeficiente deuda/PIB moderado o en disminución en el mediano plazo, calculado en diversos escenarios con diversas pruebas de tensión.
- El aumento de la inversión pública debería concentrarse ante todo en proyectos de alta prioridad y alta rentabilidad emprendidos en sectores económicos que presenten limitaciones claramente identificadas.
- Al aumentar la inversión pública o modificar las prioridades del gasto deben tomarse en cuenta las complementariedades entre el gasto en infraestructura y el dedicado a otros rubros.
- Los análisis de costo-beneficio muestran que al invertir en la rehabilitación y el mantenimiento de las instalaciones de infraestructura existentes generalmente se obtienen beneficios mayores que cuando se lo hace en nuevos proyectos8.
- Al evaluar la conveniencia de efectuar nuevas inversiones deben tomarse en consideración los probables costos recurrentes futuros de operación y mantenimiento.

### Empresas públicas y metas fiscales
- Observación general: las inversiones de las empresas públicas no necesariamente están guiadas por consideraciones de costo-beneficio; en muchos países las empresas públicas incurren en pérdidas persistentes o acumulan un nivel excesivo de deuda y con frecuencia terminan siendo rescatadas por el Estado.
- Recomendación del estudio del FMI 2004: excluir a las empresas públicas administradas con criterio comercial de las metas e indicadores fiscales globales y aplicar nueve criterios para determinar la orientación comercial de una empresa. Resultado en pilotos: solo tres de las 115 empresas públicas evaluadas en seis de los ocho países cumplían con un número suficiente de tales criterios9.
- Propuesta de perfeccionamiento de criterios en estudios piloto:
  - Hacer mayor hincapié en el desempeño económico y financiero, como la tasa de rendimiento de las inversiones hechas anteriormente, y en la sostenibilidad de las empresas públicas, considerándose en este caso si están invirtiendo lo suficiente para seguir siendo viables.
  - Atribuir mayor importancia a la transparencia, reflejada en la observancia de los códigos de buen gobierno y la realización de auditorías a cargo de firmas privadas reconocidas y con arreglo a normas internacionales.
  - Prestar especial atención al hecho de que algunas empresas públicas operan en sectores regulados (por ejemplo, al evaluar las políticas de fijación de precios lo relevante quizá no sea determinar si los precios se fijan sin injerencia estatal sino si las normas de fijación de tarifas son las mismas para las empresas privadas que para las públicas).
  - Centrar la atención en el saldo operativo al evaluar la rentabilidad de las empresas públicas y utilizar parámetros de referencia más amplios cuando no haya grupos obvios de comparación en el sector privado y la contabilidad sea difícil de interpretar.
  - Reconocer que incluso algunas empresas privadas realizan operaciones cuasifiscales y reciben subvenciones, y concentrarse en analizar si las otorgadas a las empresas públicas son transparentes, si se implementan a través del presupuesto y si pueden acceder a ellas los competidores del sector privado.
- Enfoque flexible recomendado para inclusión de empresas públicas en indicadores fiscales:
  - Primero, compilar y divulgar sistemáticamente estadísticas sobre las operaciones de las empresas públicas, idealmente en forma comparable a las estadísticas del gobierno.
  - Segundo, decidir si indicadores y metas fiscales deben abarcar al sector público consolidado o a los sectores del gobierno general y de las empresas públicas por separado, considerando las circunstancias específicas del país.
  - Evaluar el riesgo fiscal planteado por las operaciones de las empresas públicas; aquellas que representen bajo riesgo fiscal podrían excluirse de metas e indicadores fiscales y tendrían margen para aumentar gasto en inversión, siempre que el endeudamiento adicional sea compatible con el mantenimiento de una sólida posición financiera10.
- Nota: si las utilidades no distribuidas de empresas públicas excluidas representaran una significativa contribución positiva a la posición fiscal del gobierno, esto podría obligar a endurecer la política presupuestaria10.

### Asociaciones público–privadas (APP): viabilidad y condiciones
- Uso creciente: APP creadas para promover oferta de activos y servicios de infraestructura por parte del sector privado11.
- Ámbitos más propicios:
  - Infraestructura económica (p. ej., transporte) más apta para APP que infraestructura social (p. ej., salud y educación) por tres razones principales: mayor rentabilidad económica potencial, factibilidad de cobro de tarifas a usuarios, y mercado más desarrollado para combinar construcción con prestación de servicios conexos.
- Ventajas y riesgos de las APP:
  - Las APP permiten al gobierno evitar o diferir gasto en infraestructura sin renunciar a beneficios, útil para gobiernos con capacidad actual de gasto restringida pero que pueden comprometer gastos futuros.
  - Riesgo: pueden usarse para eludir controles sobre el gasto, trasladar inversión fuera del presupuesto y deuda fuera del balance del gobierno; el Estado puede asumir la mayor parte del riesgo y enfrentar considerables costos fiscales en mediano a largo plazo.
  - Bien estructuradas e implementadas, las APP pueden lograr mayor eficiencia en construcción y prestación de servicios y reducir costos del Estado.
- Factores esenciales para garantizar eficiencia en APP:
  1) Marco jurídico que rija a las APP.
  2) Procesos para seleccionar e implementar las APP y la función del ministerio de Hacienda.
  3) Obligaciones contractuales que determinan el riesgo fiscal del Estado.
  - Objetivo adicional: transparencia de la contabilidad fiscal y divulgación amplia y completa de todos los riesgos fiscales.
- Marco jurídico institucional:
  - Importancia de ley integral o marco jurídico sólido; diferencias por tradición legal (p. ej., common law puede implicar costos de negociación más altos por incorporar estipulaciones en contratos).
  - Ejemplos: éxito de Chile atribuido en gran medida a ley integral de concesiones; Brasil sancionó recientemente una ley de APP; en Perú se requiere fortalecer un marco jurídico laxo.
- Procesos de selección e implementación:
  - Decisión de emprender una APP debe justificarse mediante proceso de dos etapas:
    - Etapa 1: definir conveniencia del proyecto usando planificación e identificación de rentabilidad (económica o social) y evaluar asequibilidad fiscal.
    - Etapa 2: decidir si el proyecto debe encararse por adquisición tradicional o como APP, utilizando un comparador del sector público (CSP) que indique el costo de la prestación pública para comparar con la mejor cotización privada12.
  - Preparación del proyecto: aplicar un proceso de “compuertas de acceso” supervisado por el ministerio de Hacienda que requiera su autorización en etapas clave (planificación, convocatoria a licitación, presentación de ofertas, firma de contrato).
- Obligaciones contractuales y riesgo fiscal:
  - Proyectos de infraestructura implican riesgos: licencias/permisos (impacto ambiental), retrasos en construcción, sobrecostos, disponibilidad y calidad de servicios, incertidumbre sobre necesidad futura, variaciones en valor de activos.
  - APP permiten al Estado compartir mayor proporción de riesgos con el sector privado; una APP mal diseñada puede exponer al Estado a riesgos mayores por contratos a largo plazo.
  - Principio de asignación de riesgos: cada riesgo debe soportarlo la parte que mejor pueda administrarlo:
    - Riesgos de construcción y operación normalmente a cargo del sector privado.
    - Estado debe asumir riesgos bajo su control (riesgo político y normativo).
    - Riesgos como demanda, tipo de cambio y valor residual pueden ser compartidos según circunstancia.
  - Tratamiento diverso en países piloto; Colombia destacó por definición clara de asignación de riesgos.
- Garantías del Estado13:
  - Legítimas cuando el Estado está en mejores condiciones de prever y controlar el riesgo, lo que reduce su costo.
  - Problemas: garantías frecuentemente no sujetas al mismo grado de escrutinio y control que gasto regular y pueden acarrear consecuencias fiscales considerables, especialmente en crisis.
  - Recomendación: formular una política prospectiva y racional sobre garantías; diseñarlas adecuadamente y limitar su alcance y duración.

*Temas de economía No. 40 — Sección 2*

### Section 3

### _ei40s - Section 3

### Garantías y gestión del riesgo en APP
- Los gobiernos no deberían otorgar garantías cuyo alcance exceda de lo requerido para lograr sus objetivos.
- Las garantías parciales pueden contribuir a limitar el riesgo moral y la selección adversa.
- Mecanismos recomendados para alinear incentivos privados y limitar la exposición estatal:
  - Deducción de franquicias.
  - Aplicación de límites máximos a la exposición estatal.
  - Exigencia de ofrecer bienes en garantía.
  - Períodos de espera previos al pago de indemnizaciones.
  - Prioridad de los derechos del Estado sobre los bienes en caso de incumplimiento.
- Ejemplo práctico: si el gobierno otorga una garantía crediticia a una entidad privada en el marco de una APP, puede tener que reembolsar el préstamo si la entidad incurre en incumplimiento.
- La necesidad de otorgar garantías puede disminuir con el tiempo a medida que:
  - Un país acumula experiencia con las APP.
  - Se fortalece el marco de políticas.
  - Disminuyen las incertidumbres relacionadas con las APP.

### Control, límites y tratamiento presupuestario de las garantías
- Los posibles costos fiscales de las garantías justifican controles cautelosos.
- Medidas de control recomendadas:
  - Someter el otorgamiento de garantías a controles centralizados.
  - Considerar la fijación de un límite máximo cuantitativo para la emisión de garantías.
  - Incluir en el presupuesto anual una asignación de fondos correspondiente al costo previsto de los pagos necesarios para cubrir los reclamos de garantías en el ejercicio siguiente.
  - Cuando las estimaciones de costos sean razonablemente fiables, reflejarlas en el presupuesto al otorgar las garantías; no es preciso reservar o afectar fondos por el 100% del costo previsto.
  - Cobro de una comisión a los beneficiarios como forma adicional de control.

### Contabilidad fiscal y divulgación de riesgos de las APP
- Marcos actuales que abarcan aspectos de las APP:
  - Sistema de Cuentas Nacionales 1993 (SCN 1993).
  - Sistema Europeo de Cuentas 1995 (SEC 1995).
  - Manual sobre el déficit público y la deuda pública del SEC 1995.
  - Manual de estadísticas de finanzas públicas 2001 (MEFP 2001) del FMI, que propone un marco en base devengado adecuado para declarar datos sobre APP, aunque sin cobertura integral.
- Actualmente no hay normas comúnmente aceptadas de contabilidad y declaración fiscal relativas a las APP, lo que dificulta evitar usos destinados a eludir controles sobre gasto y deuda.
- Decisión de Eurostat en 2004:
  - Permite considerar como inversión privada cualquier proyecto de APP en el que, a juicio del organismo nacional de estadística, se transfiera al socio privado el riesgo de construcción (o su mayor parte) y el riesgo de disponibilidad o de demanda.
  - Riesgos señalados: la decisión puede subestimar el costo fiscal de las APP y crear riesgo moral al incentivar diseños que cumplan con una norma mínima de transferencia de riesgos en lugar de un nivel óptimo.

### Recomendaciones sobre divulgación y análisis de deuda
- Deber alentarse la amplia y completa divulgación de los costos futuros conocidos y posibles que generan las APP para las finanzas públicas.
- Recomendación de incorporar APP y garantías en los análisis de sostenibilidad de la deuda; el tratamiento varía según si la APP se considera inversión privada o pública:
  - Si la APP se considera inversión privada:
    - Los pagos futuros del Estado en virtud de los contratos y los pagos futuros previstos por cumplimiento de garantías deberían computarse como gasto primario futuro.
  - Si la APP se considera inversión pública:
    - El componente de los pagos futuros correspondiente a la prestación de servicios debería computarse como gasto primario.
    - El componente de servicio de la deuda debería desglosarse e incluirse en los pagos globales proyectados de intereses y amortización.
- Cuando no se puedan cuantificar de manera fiable los pasivos contingentes vinculados con las APP, debe recurrirse al análisis de escenarios y pruebas de tensión considerando diversos supuestos sobre el reclamo de garantías.
- Si el análisis de sostenibilidad indica riesgos significativos, el gobierno debería considerar imponer un límite máximo al tamaño global del programa, fijándolo según la capacidad del país para atender el servicio de obligaciones futuras representado por su flujo futuro de ingresos.
- Ejemplo de límite legal: la ley de APP recientemente sancionada en Brasil prohíbe emprender nuevas asociaciones si el flujo de los pagos previstos en el marco del programa excede del 1% de los ingresos públicos en cualquier ejercicio futuro.

### Requisitos detallados de divulgación (Recuadro 1 y Recuadro 2)
- Recuadro 1: información que deben contener los documentos del presupuesto público y los estados financieros al cierre del ejercicio para cada proyecto de APP o grupo de proyectos similares:
  - Pagos e ingresos futuros por servicios especificados en los contratos de APP para los siguientes 20 a 30 años.
  - Detalle de disposiciones contractuales que den lugar a pagos o ingresos contingentes (garantías, peajes indirectos o sombra, mecanismos de participación en utilidades y hechos que desencadenen renegociación), expresando el valor de pagos e ingresos en la medida en que sea factible.
  - Monto y condiciones del financiamiento y de otro respaldo dado a las APP a través de représtamos del Estado o por medio de instituciones financieras públicas y otras entidades, como los vehículos para fines específicos (VFE) de propiedad estatal o bajo control estatal.
  - Incidencia del proyecto en el saldo fiscal y la deuda pública declarados cuando los activos de las APP se reconozcan dentro del activo en el balance del gobierno o en el balance de cualquier VFE o socio del sector privado.
- Recuadro 2: información esencial anual sobre cada garantía o programa de garantías (debe figurar en presupuesto, informes fiscales de subperíodos y estados financieros al cierre):
  - Breve descripción de su naturaleza, finalidad, beneficiarios y duración prevista.
  - La exposición financiera bruta del Estado y, de ser posible, una estimación del probable costo fiscal de las garantías cuyo cumplimiento se exija.
  - Pagos, reembolsos, recuperaciones, derechos financieros frente a los beneficiarios y cualquier renuncia a tales derechos.
  - Comisiones cobradas u otros ingresos percibidos por concepto de garantías.
- Información adicional que debe incluirse en documentos presupuestarios:
  - Indicación de la reserva efectuada en el presupuesto para cubrir posibles reclamos de garantías.
  - Previsión y explicación de las nuevas garantías que se emitirán durante el ejercicio presupuestario.
- Publicación y seguimiento:
  - Durante el ejercicio debe publicarse un detalle de las nuevas garantías otorgadas a medida que se otorguen (por ejemplo, en el Boletín Oficial).
  - En los informes fiscales de subperíodos deben mencionarse las nuevas garantías otorgadas durante el período, los pagos efectuados por concepto de garantías y el estado de los derechos frente a los beneficiarios, además de actualizarse la previsión y la estimación del probable costo fiscal de las garantías cuyo cumplimiento se exija.
  - Debe presentarse una conciliación de la variación del saldo de deuda pública entre el comienzo y el cierre del ejercicio, mostrando por separado la proporción atribuible a deudas asumidas en cumplimiento de garantías.

### Conclusiones principales
- En muchos países el margen para aumentar la inversión pública flexibilizando las metas fiscales globales es limitado.
- En países con una carga de deuda pública importante, los incrementos de la inversión pública deberán ir acompañados de incrementos equivalentes en el ahorro público mediante modificación de prioridades del gasto y, cuando corresponda, movilización de ingresos.
- Mayor variedad de opciones en países con carga de deuda relativamente baja y aquellos que pueden obtener financiamiento adicional en condiciones concesionarias sostenidas y compatibles con la sostenibilidad de la deuda a largo plazo.
- Al aumentar la inversión pública deben resolverse disyuntivas entre infraestructura y otros rubros del gasto público (por ejemplo, salud y educación).
- La decisión de incluir a las empresas públicas dentro de los indicadores fiscales debe basarse en los riesgos fiscales que plantean, no en la necesidad de incrementar la inversión pública.
- Las APP ofrecen una vía limitada para aumentar la inversión en infraestructura, siempre que estén estructuradas adecuadamente; no son una panacea.
- Alta prioridad al fortalecimiento de la capacidad de los países para:
  - Identificar y seleccionar oportunidades para crear APP.
  - Establecer marcos legales y regulatorios apropiados.
  - Estructurar contratos que garanticen una transferencia adecuada de riesgos al socio privado, asignándoles un precio apropiado.
  - Reflejar adecuadamente las APP en las cuentas fiscales y en el análisis de la sostenibilidad de la deuda.

*Fuente: _ei40s - Section 3*

### Section 4

### _ei40s - Section 4

### Lista de estudios citados en la serie (selección numerada)
- 28. Riesgo moral: ¿Alienta el financiamiento del FMI la imprudencia de prestatarios y prestamistas? Timothy Lane y Steven Phillips. 2002.
- 29. El sistema jubilatorio: Un rompecabezas. Prerrequisitos y opciones de políticas en el diseño de jubilaciones y pensiones. Nicholas Barr. 2002.
- 30. Ocultándose en las sombras: El crecimiento de la economía subterránea. Friedrich Schneider y Dominik Enste. 2002.
- 31. Reestructuración del sector empresarial: La función del gobierno en épocas de crisis. Mark R. Stone. 2002.
- 32. ¿Deben ser independientes los reguladores del sector financiero? Marc Quintyn y Michael W. Taylor. 2004.
- 33. La educación de los niños en los países pobres. Arye L. Hillman y Eva Jenkner. 2004.
- 34. ¿Puede el alivio de la deuda estimular el crecimiento de los países pobres? Benedict Clements, Rina Bhattacharya y Toan Quoc Nguyen. 2005.
- 35. Reforma financiera: ¿Qué factores la afectan y qué otros le dan forma? Abdul Abiad y Ashoka Mody. 2005.
- 36. Preservación de la estabilidad financiera. Garry J. Schinasi. 2005.
- 37. La integración de los países pobres en el sistema de comercio mundial. 2006.
- 38. Transición hacia un tipo de cambio flexible: ¿Cómo, cuándo y a qué ritmo? Rupa Duttagupta, Gilda Fernández y Cem Karacadag. 2006.
- 39. Sistemas de rendición de cuentas para reguladores del sector financiero. Eva Hüpkes, Marc Quintyn y Michael W. Taylor. 2006.
- 40. Inversión pública y asociaciones público-privadas. Bernardin Akitoby, Richard Hemming y Gerd Schwartz. 2007.

### Biografías de los autores del estudio principal listado
- Bernardin Akitoby
  - Cargo: Economista Principal en la División de Políticas de Gasto del Departamento de Finanzas Públicas del FMI.
  - Experiencia previa: Trabajó en el Departamento de Estudios del Banco Mundial.
- Richard Hemming
  - Cargo: Subdirector del Departamento de Finanzas Públicas del FMI.
  - Experiencia previa: Fue profesor en varias universidades del Reino Unido y Australia; investigador en el Institute for Fiscal Studies (Instituto de Estudios Fiscales) de Londres; trabajó en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, en París.
- Gerd Schwartz
  - Cargo: Jefe de la División de Políticas de Gasto del Departamento de Finanzas Públicas del FMI.
  - Experiencia previa: Trabajó en el Banco Europeo de Inversiones y en el Banco Interamericano de Desarrollo.

### Sobre la serie "Temas de economía"
- El FMI lanzó la serie Temas de economía en 1996 con el fin de poner a disposición del público las conclusiones de las investigaciones realizadas por el personal técnico de la institución.
- Características de la serie:
  - Consiste en monografías breves, no técnicas, que abordan asuntos de actualidad destinados a lectores no especializados.
  - Se publican en seis idiomas: árabe, chino, español, francés, inglés y ruso.
- Nota editorial:
  - Este estudio, así como los demás de la serie, refleja la opinión de sus autores y no representa necesariamente la del Directorio Ejecutivo o la gerencia del FMI.

*Fuente: _ei40s - Section 4 (página extraída del PDF suministrado)*

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_Source: https://www.imf.org/-/media/websites/imf/imported-publications/external/spanish/pubs/ft/issues/issue40/_ei40s.pdf_