## _tnm0901s

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### I. Objetivos de la Nota
- Objetivo primordial: formular un modelo básico para la presupuestación por resultados apto para:
  - Países interesados en adoptar un sistema de presupuestación por resultados con un mínimo de complejidad y bajos costos implícitos.
  - Países con recursos y capacidad limitados, incluidos los países de bajos ingresos.
- Se destacan las condiciones previas necesarias para la transición; se reconoce que incluso la versión más básica no es adecuada para países con serios problemas en sus sistemas de gestión financiera pública y de gobernabilidad.
- Se describen modelos más complejos y por qué pueden ser inadecuados para muchos países.
- Preguntas a las que responde la nota:
  - ¿Cuáles son las características de un modelo básico de presupuesto por resultados?
  - ¿Cómo deben enfocar los países de bajos ingresos la presupuestación por resultados?
  - ¿Cuáles son las condiciones previas para iniciar el proceso?
  - ¿Qué tipos de presupuestación por resultados deben evitar los países de bajos ingresos?

### II. ¿Qué es la presupuestación por resultados?
- Definición: pretende mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público estableciendo un vínculo entre el financiamiento de las entidades del sector público y su desempeño, utilizando sistemáticamente la información sobre resultados.
- Modelos existentes: desde los que exigen sistemas sofisticados de gestión hasta los que se centran en aspectos básicos.
- Debe integrarse en un conjunto más amplio de reformas (“gestión por resultados”) que incluyen:
  - Reformas de la administración pública para mejorar motivación e incentivos.
  - Reorganizaciones para mejorar focalización y coordinación de la prestación de servicios.
  - Cambios institucionales y de supervisión para reforzar la obligación de rendir cuentas sobre resultados.

### III. El modelo básico
- Propósito elemental: garantizar que en la elaboración del presupuesto se consideren sistemáticamente los resultados a los que apunta el gasto (“presupuestación basada en información sobre resultados”).
- Requisitos esenciales:
  - Información sobre los objetivos y resultados del gasto del gobierno, recogida en indicadores clave de desempeño y en una forma simple de evaluación de los programas.
  - Un proceso de elaboración del presupuesto que facilite el uso de esta información para decisiones sobre financiamiento, incluidos procesos simples de revisión del gasto y decisiones presupuestarias de los ministerios ejecutores.
- Importancia de clasificar el gasto en el presupuesto por programas para comparar costos y ventajas de opciones de gasto.
- Beneficios esperados:
  - Mejorar la priorización del gasto.
  - Alentar a los ministerios ejecutores a gastar con mayor eficiencia y eficacia, vinculando resultados con niveles de financiamiento y reduciendo controles que dificultan buen desempeño.
- Efectos sobre disciplina fiscal:
  - Puede crear “espacio fiscal” para nuevas iniciativas sin aumentar el gasto agregado.
  - Facilita la consolidación fiscal al focalizar recortes en programas menos eficaces o menos importantes socialmente.
  - Permite “hacer más con menos recursos” y ayuda a contener la presión alcista a largo plazo sobre el gasto público agregado.
- Relación con el marco presupuestario a mediano plazo: encaja naturalmente pero no es prerrequisito; ambos buscan mejorar la priorización del gasto.

### IV. Información sobre objetivos y resultados
- Papel central: la información sistemática sobre eficiencia y eficacia del gasto.
- Exigencias a cada organismo ejecutor:
  - Definir explícitamente los resultados que pretenden lograr los servicios (productos) brindados a la comunidad.
  - Proporcionar al Ministerio de Hacienda y a las autoridades pertinentes indicadores clave de desempeño, durante el proceso de elaboración del presupuesto, para medir eficacia y eficiencia.
- Desafíos y recomendaciones prácticas:
  - Mantener la información simple, asequible y utilizable; evitar desarrollar sistemas sofisticados en periodos muy cortos (un año o dos).
  - Elaborar unos pocos indicadores clave de desempeño por ministerio inicialmente, y posteriormente por programa.
  - Evaluación: importante incluso en el modelo básico; en principio centrarse en evaluaciones documentales para contener costos.

### V. Uso de la información sobre resultados en los procesos presupuestarios
- Condición necesaria: disponibilidad de información adecuada sobre desempeño.
- Requisito adicional: la información debe ser usada formalmente en la elaboración del presupuesto.
- Componentes recomendados del proceso presupuestario:
  - Una “etapa estratégica” al comienzo del ciclo presupuestario con análisis preliminar de prioridades generales del gasto del gobierno.
  - Un proceso de revisión del gasto, aunque muy simple, para comprobar idoneidad y eficacia de programas vigentes y decidir reducciones, eliminaciones o ampliaciones usando información sobre resultados.
  - Un proceso sistemático para analizar todas las nuevas propuestas de gasto.
  - Requisito de que todas las propuestas presupuestarias de los ministerios ejecutores estén respaldadas con información sobre eficacia y eficiencia.
- Atención especial a procesos de revisión del gasto para crear espacio fiscal y evaluar programas existentes.
- Integración de la planificación sectorial a mediano plazo en el ciclo presupuestario para asegurar sinergia y evitar desconexiones entre planes a cinco o diez años y el presupuesto anual.

### VI. Un presupuesto por programas
- Definición: clasificación del gasto por tipos de servicios y objetivos en vez de por insumos (salarios, suministros, equipos, etc.).
- Ventajas: muestra cuánto dinero se destina al logro de resultados, facilitando la evaluación de ventajas y eficiencia en relación con costos.
- Recomendación: altamente recomendable para países con recursos y capacidad; incluso si no es factible plenamente, mejorar información sobre resultados y procesos aporta ventajas.
- Información básica que debe generarse y presentarse públicamente para cada programa:
  - Los objetivos del programa y su vinculación con prioridades nacionales y sectoriales.
  - Los “productos” clave de los servicios que presta el programa.
  - La forma en que el programa pretende alcanzar sus objetivos (actividades, proyectos, etc.).
  - Indicadores clave de desempeño y resultados de evaluaciones de cada programa.
  - Costos de los programas.
- En la presupuestación por programas:
  - Los organismos deben presentar y justificar presupuestos en función de programas, con información de costos y resultados.
  - La información sobre los resultados de los programas debe presentarse al poder legislativo y al público en la documentación presupuestaria.
  - Por lo general implica la asignación legal de fondos en el presupuesto en función de programas.
- Principios de clasificación por programas:
  - Programas directamente vinculados a resultados y productos.
  - La clasificación debe abarcar la totalidad del gasto del gobierno; excluir componentes importantes (remuneraciones, gasto de capital) reduce utilidad.
  - Requiere mejoras en el sistema contable para registrar gasto continuo por programa y conforme a clasificaciones económicas y administrativas.
- Nota: un modelo básico no exige una clasificación “perfecta” del gasto por programas.

### Costos administrativos e información contable
- Uso de programas “administrativos” para agrupar costos de servicios auxiliares e indirectos es posible, pero:
  - Práctica óptima: evitar programas administrativos porque se basan en procesos internos y no en resultados para la comunidad.
  - Ideal: repartir esos costos indirectos entre los diferentes programas de servicios.
  - Condición práctica: se necesitan sistemas sólidos de contabilidad gerencial para asignar los costos indirectos con exactitud aceptable.
  - Observación: dichos sistemas no existen en muchos países (especialmente en los de bajos ingresos) y su desarrollo es costoso.
- Sobre contabilidad en base devengada:
  - Estimaciones de los costos de los programas no requieren contabilidad o presupuesto en base devengada.
  - La contabilidad en base devengada es compleja por personal calificado y costos financieros de los sistemas necesarios; puede no ser adecuada para muchos países.
  - La presupuestación en base al devengado es aún más complicada.
  - Ventaja teórica: ofrece información más exacta sobre los costos de los programas.
  - Observación práctica: información sobre costos generada por un sistema de presupuestación de base “caja” en la mayoría de los casos es suficientemente fiable para facilitar mejoras considerables en decisiones de política presupuestaria (en la elaboración del presupuesto).

### VII. Flexibilidad en la Gestión
- Necesidad de mayor flexibilidad para ministerios ejecutores y gestores de programas, que estarán más obligados a rendir cuentas por resultados.
- Flexibilidad en insumos:
  - Dar a gerentes de programas más flexibilidad para seleccionar la combinación de insumos más eficiente.
  - Reducir limitaciones impuestas al gasto en la clasificación económica (“partidas específicas”), con cautela en países de bajos ingresos.
  - Mantener límites específicos sobre partidas susceptibles a corrupción o abuso (entretenimiento, consultoría, viáticos, etc).
  - Si regímenes del servicio civil son rígidos, mantener controles sobre costos salariales y límites cuantitativos sobre niveles de empleo.
  - Mantener controles específicos sobre gastos de capital y pagos de transferencias.
- Flexibilidad de procesos administrativos:
  - Capacidad para reducir número de funcionarios en programas de baja prioridad o ineficaces es esencial para mejorar la priorización del gasto.
  - En muchos países no es posible reasignar personal conforme a la evolución de necesidades.
  - La flexibilización del empleo público es un factor importante para el éxito de la presupuestación por resultados.
  - El grado y ritmo de reforma del empleo público varía según país y calidad de gobierno.
  - En muchos países de bajos ingresos la reforma implicará esfuerzos de reciclaje y fortalecimiento de capacidades.

### VIII. Grado de preparación para la adopción
- Decisión de adopción debe basarse en análisis profundo de:
  - condiciones de gobernabilidad;
  - estado de los sistemas básicos de gestión financiera pública (GFP);
  - recursos humanos y financieros disponibles.
- Limitaciones por gobernabilidad: si las autoridades son muy corruptas y buscan enriquecimiento personal, la presupuestación por resultados y otras iniciativas de “gestión por resultados” serán un desperdicio de recursos.
- Prerrequisitos importantes relacionados con la GFP:
  - Existencia de una sólida gestión de política macrofiscal, para evitar incertidumbre excesiva sobre el financiamiento ministerial durante el año presupuestario.
  - Capacidad para exigir que el presupuesto se ejecute conforme a lo programado: respeto y capacidad de aplicar reglas y procedimientos presupuestarios, y buenas prácticas de contabilidad y auditoría.
- Principal prerrequisito institucional: dotación de personal capacitado adecuada para obtener la información que requiere un sistema de presupuestación por resultados.
- Observación: aun la versión “abreviada” requiere un conjunto reducido de información cuya formulación es compleja.
- Recomendación práctica: países de bajos ingresos con serias limitaciones de capacidad no deben iniciar la adopción, aunque sea del sistema más sencillo, hasta subsanar dichas limitaciones.

### IX. Formas “avanzadas” de presupuestación por resultados
- Advertencia: mecanismos “avanzados” empleados en algunos países de la OCDE no están incluidos en el modelo básico y deben tratarse con precaución por países de bajos ingresos.
- Mecanismos enumerados y observaciones:
  - Metas de desempeño vinculadas al presupuesto:
    - Se fijan objetivos de desempeño para todos los ministerios ejecutores como parte del proceso presupuestario.
    - Dificultades en países de bajos ingresos: requiere sistema de medición de resultados bien desarrollado y base sólida de información sobre relación entre financiamiento y resultados.
    - Observación: la fijación generalizada de metas no sería conveniente en países de bajos ingresos; la fijación de metas selectivas puede ser útil (por ejemplo, metas para índices de vacunación o de alfabetización).
  - Calificaciones resumidas de resultados (desempeño) de los programas:
    - Ejemplo avanzado: herramienta que califica programas como “eficaz”, “moderadamente eficaz”, “adecuado”, “ineficaz” o “no se observan resultados” por períodos definidos.
    - Requiere un conjunto sólido de indicadores y evaluaciones; pocos países pueden desarrollar tal sistema a corto o mediano plazo.
  - Sistemas comprador­-proveedor:
    - Trata ministerios ejecutores como empresas comerciales con precios por servicios.
    - Problemas: resultados limitados cuando se aplica a todos los niveles; éxito selectivo en sectores/instituciones específicos; exige información intensiva sobre resultados y costos.
  - Uso de información sobre costo unitario de productos en planificación o financiamiento basado en fórmulas:
    - Puede ser útil si se aplica selectivamente en ciertos sectores en países de bajos ingresos.
    - Requisito: conocimientos especializados y capacidad adicional para recopilar y mantener datos sobre costos unitarios.

- Componentes de un modelo simplificado (resumen):
  - Una etapa estratégica de establecimiento de prioridades al inicio del ciclo presupuestario.
  - Un proceso de revisión del gasto.
  - Examen sistemático de las nuevas propuestas de gasto.
  - Información sobre eficiencia y eficacia para apoyar las propuestas presupuestarias.
  - Adopción de la estructura de presupuesto por programas.
  - Mayor flexibilidad de gestión.
- Características avanzadas a tratar con precaución:
  - Objetivos de desempeño vinculados al presupuesto.
  - Calificaciones resumidas de los resultados (desempeño) de los programas.
  - Sistemas “comprador-proveedor”.

### X. Conclusión
- Crítica a la noción de que la presupuestación por resultados está completamente desaconsejada para muchos países: esa opinión es muy simplista.
- Posición: en algunos países de bajos ingresos se podría implementar un modelo “simplificado” que base el proceso presupuestario en información sobre desempeño y aporte beneficios significativos al desarrollo.
- Condiciones para intentarlo:
  - Países que hayan implantado políticas macro-fiscales sólidas;
  - Sistemas y procedimientos de GFP que garanticen la ejecución de los presupuestos según lo planificado;
  - Sistemas de información que proporcionen datos presupuestarios oportunos y fiables;
  - Existencia de la capacidad necesaria para llevar a cabo análisis más exhaustivos que la presupuestación por resultados requiere.
- Países con serios problemas de gobernabilidad probablemente no se beneficiarán mucho de la presupuestación por resultados.

### APÉNDICE I. Estudios de caso (resumen)
- Caso 1: Malí
  - Iniciativa surgió de la Asamblea Nacional en 1995.
  - Ministerio de Hacienda inició implementación gradual en 1997, ampliándose a todos los ministerios años después.
  - Los presupuestos por programas se envían al parlamento en un anexo separado del presupuesto principal.
  - Resultado: sistema por programas con identificación y alineación de programas por ministerio; todavía no se ha convertido en la base del presupuesto aprobado, lo cual limita su utilidad como herramienta de gestión.
- Caso 2: Etiopía
  - Presión para introducir estructura por programas provino del Primer Ministro.
  - En 2005 el Ministerio de Hacienda inició adopción experimental en tres ministerios; el número ha crecido paulatinamente.
  - Diseño de programas basado en planes estratégicos ministeriales para alinear asignación de recursos con nuevos objetivos.
  - Participación del parlamento ha sido limitada; desarrollo aún en etapa inicial.
- Caso 3: Sudáfrica
  - País no es de bajos ingresos; caso ilustrativo de adopción plena.
  - Iniciativa surgió a finales de los años noventa en el contexto de reformas democráticas.
  - Integrado con la adopción de un Marco de Gasto a Mediano Plazo (MGMP) y cambios en auditoría con adopción de auditoría de resultados.
  - Presupuesto presentado íntegramente por programas con descripciones, objetivos, productos, indicadores esperados y estimaciones financieras.
  - Implementado a nivel central y regional; considerado una de las mejores implementaciones.
- Caso 4: Eslovenia
  - Ilustra pros y contras del enfoque gradual versus “big bang”.
  - Estrategia en una sola etapa funcionó por convergencia de circunstancias (adhesión inminente a la UE, liderazgo del ministro y director de presupuesto, apoyo del asesor residente del FMI).
  - Después de un año del proyecto experimental, se estableció estructura por programas para todo el gobierno y se reflejó en la documentación presupuestaria.
  - Desventaja: algunos aspectos no se han asimilado completamente en ministerios sectoriales, especialmente en los que lo percibieron como una tarea “impuesta”.
  - Observación: circunstancias favorables para un enfoque en una sola etapa no suelen repetirse, especialmente en países de bajos ingresos.

*Fondo Monetario Internacional — Departamento de Finanzas Públicas — Notas técnicas sobre Gestión Financiera Pública TNM/09/01*

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### Un modelo básico de presupuestación por resultados

### I. Objetivos de la Nota
- Objetivo primordial: formular un modelo básico para la presupuestación por resultados apto para:
  - Países interesados en adoptar un sistema de presupuestación por resultados con un mínimo de complejidad y bajos costos implícitos.
  - Países con recursos y capacidad limitados, incluidos los países de bajos ingresos.
- Se destacan las condiciones previas necesarias para la transición; se reconoce que incluso la versión más básica no es adecuada para países con serios problemas en sus sistemas de gestión financiera pública y de gobernabilidad.
- Se describen modelos más complejos y por qué pueden ser inadecuados para muchos países.
- Preguntas a las que responde la nota:
  - ¿Cuáles son las características de un modelo básico de presupuesto por resultados?
  - ¿Cómo deben enfocar los países de bajos ingresos la presupuestación por resultados?
  - ¿Cuáles son las condiciones previas para iniciar el proceso?
  - ¿Qué tipos de presupuestación por resultados deben evitar los países de bajos ingresos?

### II. ¿Qué es la presupuestación por resultados?
- Definición: pretende mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público estableciendo un vínculo entre el financiamiento de las entidades del sector público y su desempeño, utilizando sistemáticamente la información sobre resultados.
- Existen varios modelos: desde los que exigen sistemas sofisticados de gestión hasta los que se centran en aspectos básicos.
- La presupuestación por resultados debe integrarse en un conjunto más amplio de reformas (“gestión por resultados”) que incluyen:
  - Reformas de la administración pública para mejorar motivación e incentivos.
  - Reorganizaciones para mejorar focalización y coordinación de la prestación de servicios.
  - Cambios institucionales y de supervisión para reforzar la obligación de rendir cuentas sobre resultados.

### III. El modelo
- Propósito elemental: garantizar que en la elaboración del presupuesto se consideren sistemáticamente los resultados a los que apunta el gasto (“presupuestación basada en información sobre resultados”).
- Requisitos esenciales:
  - Información sobre los objetivos y resultados del gasto del gobierno, recogida en indicadores clave de desempeño y en una forma simple de evaluación de los programas.
  - Un proceso de elaboración del presupuesto que facilite el uso de esta información para decisiones sobre financiamiento, incluidos procesos simples de revisión del gasto y decisiones presupuestarias de los ministerios ejecutores.
- Importancia de clasificar el gasto en el presupuesto por programas para comparar costos y ventajas de opciones de gasto.
- Beneficios del enfoque sistemático de resultados:
  - Mejorar la priorización del gasto.
  - Alentar a los ministerios ejecutores a gastar con mayor eficiencia y eficacia, vinculando resultados con niveles de financiamiento y reduciendo controles que dificultan buen desempeño.
- Efectos sobre disciplina fiscal:
  - Puede crear “espacio fiscal” para nuevas iniciativas sin aumentar el gasto agregado.
  - Facilita la consolidación fiscal al focalizar recortes en programas menos eficaces o menos importantes socialmente.
  - Permite “hacer más con menos recursos” y ayuda a contener la presión alcista a largo plazo sobre el gasto público agregado.
- Relación con el marco presupuestario a mediano plazo: encaja naturalmente pero no es prerrequisito; ambos buscan mejorar la priorización del gasto.

### IV. Información sobre objetivos y resultados
- La información sistemática sobre eficiencia y eficacia del gasto es la herramienta fundamental; la presupuestación por resultados básica sólo puede tener éxito si a cada organismo ejecutor del gasto se le exige:
  - Definir explícitamente los resultados que pretenden lograr los servicios (productos) brindados a la comunidad.
  - Proporcionar al Ministerio de Hacienda y a las autoridades políticas pertinentes indicadores clave de desempeño, durante el proceso de elaboración del presupuesto, para medir eficacia y eficiencia.
- Desafío: mantener la información simple, asequible y utilizable; evitar desarrollar sistemas sofisticados de información en periodos muy cortos (un año o dos) debido a costos y requerimientos de recursos humanos cualificados.
- Recomendación práctica: elaborar unos pocos indicadores clave de desempeño por ministerio inicialmente, y posteriormente por programa.
- Evaluación: importante incluso en el modelo básico; los indicadores por sí solos no bastan. En el modelo básico la atención puede centrarse inicialmente en evaluaciones documentales para evitar costos de metodologías complejas.

### V. El uso de la información sobre resultados en los procesos presupuestarios
- Disponibilidad de información adecuada sobre desempeño es condición necesaria pero no suficiente; la información debe usarse en la elaboración del presupuesto.
- Es imprescindible que el proceso presupuestario incluya formalmente una revisión de prioridades de gasto y de los resultados de los programas.
- Componentes comunes recomendados:
  - Una “etapa estratégica” al comienzo del ciclo presupuestario que comprenda un análisis preliminar de las prioridades generales de gasto del gobierno.
  - Un proceso de revisión del gasto “aunque sea muy simple” para comprobar idoneidad y eficacia de programas vigentes, usando información sobre resultados para decidir reducciones, eliminaciones o ampliaciones.
  - Un proceso sistemático para analizar todas las nuevas propuestas de gasto.
  - Requisito de que todas las propuestas presupuestarias de los ministerios ejecutores estén respaldadas con información sobre eficacia y eficiencia.
- Atención especial a procesos de revisión del gasto para crear espacio fiscal y evaluar programas existentes.
- Planificación sectorial a mediano plazo puede proporcionar información esencial sobre resultados; debe integrarse plenamente en el ciclo presupuestario para asegurar sinergia.
- Riesgo cuando planificación y presupuesto están institucionalmente separados: prioridades de planes a cinco o diez años pueden no reflejarse en el presupuesto anual, debilitando la priorización.

### VI. Un presupuesto por programas
- Definición: el gasto se clasifica por tipos de servicios y objetivos en vez de por insumos (salarios, suministros, equipos, etc.).
- Ventajas: indica cuánto dinero se destina al logro de resultados, facilitando la evaluación de ventajas y eficiencia en relación con costos.
- Recomendación: altamente recomendable para países con recursos y capacidad para aplicarlo; pero incluso si no es factible, mejorar información sobre resultados y procesos puede aportar ventajas.
- Información básica que debe generarse y presentarse públicamente para cada programa:
  - Los objetivos del programa y su vinculación con prioridades nacionales y sectoriales.
  - Los “productos” clave de los servicios que presta el programa.
  - La forma en que el programa pretende alcanzar sus objetivos (actividades, proyectos, etc.).
  - Indicadores clave de desempeño y resultados de evaluaciones de cada programa.
  - Costos de los programas.
- En la presupuestación por programas:
  - Los organismos deben presentar y justificar presupuestos en función de programas, con información de costos y resultados.
  - La información sobre los resultados de los programas debe presentarse al poder legislativo y al público en la documentación presupuestaria.
  - Por lo general implica la asignación legal de fondos en el presupuesto en función de programas.
- Principios esenciales de clasificación por programas:
  - Programas directamente vinculados a resultados y productos.
  - La clasificación debe abarcar la totalidad del gasto del gobierno; excluir componentes importantes (remuneraciones, gasto de capital) reduce utilidad para priorización.
  - Requiere mejoras en el sistema contable para registrar gasto continuo por programa y conforme a clasificaciones económicas y administrativas.
- Nota: un modelo básico no exige una clasificación “perfecta” del gasto por programas.

*FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, Departamento de Finanzas Públicas, Notas técnicas sobre Gestión Financiera Pública 09/01 | 2009.*

### Section 2

### _tnm0901s - Section 2

### Costos administrativos e información contable
- Cabe usar programas “administrativos” dentro de los ministerios ejecutores del gasto para agrupar los costos de los servicios auxiliares (por ejemplo, recursos humanos y gestión financiera) y los gastos administrativos generales, es decir, lo que los contadores denominan costos “indirectos”.
- Práctica óptima: evitar programas administrativos porque se basan en procesos internos y no en resultados para la comunidad.
- Ideal: distribuir esos costos como gastos administrativos entre los diferentes programas de servicios.
- Condición práctica: para evitar programas administrativos se necesitan sistemas sólidos de contabilidad gerencial que permitan asignar los costos indirectos a los “productos” de los ministerios con una exactitud aceptable.
- Observación: esos sistemas de contabilidad no existen en muchos países (especialmente en los de bajos ingresos), y su desarrollo no suele considerarse una prioridad debido a su costo.
- Sobre contabilidad en base devengada:
  - Las estimaciones de los costos de los programas no requieren una contabilidad o un presupuesto en base devengada.
  - La contabilidad en base devengada es una tarea compleja, tanto por el personal calificado como por los costos financieros de los sistemas necesarios para su desarrollo, y es posible que no sea adecuada para muchos países.
  - La presupuestación en base al devengado es aún más complicada.
  - Ventaja teórica: la base devengado ofrece información más exacta sobre los costos de los programas.
  - Observación práctica: la información sobre los costos de los programas generada por un sistema de presupuestación de base “caja” en la mayoría de los casos es suficientemente fiable para facilitar mejoras considerables en las decisiones de política presupuestaria (en la elaboración del presupuesto).

### VII. Flexibilidad en la Gestión
- La adopción de un sistema de presupuestación por resultados requerirá, en circunstancias ideales, un mayor grado de flexibilidad para los ministerios que ejecutan el gasto y para los gestores de los programas, quienes previsiblemente estarán más obligados a rendir cuentas de sus resultados.
- Concretamente, la presupuestación por resultados exige lo siguiente:
  - Mayor flexibilidad en los insumos:
    - A los gerentes de los programas se les debe dar más flexibilidad para seleccionar la combinación de insumos que permita la prestación de servicios más eficiente.
    - Esto supone reducir un gran número de limitaciones impuestas al gasto en la clasificación económica (“partidas específicas”) en la presupuestación tradicional.
    - En el caso de los países de bajos ingresos, la reducción de los controles sobre los insumos en general no debe tener el mismo alcance que en algunos de los países de la OCDE.
      - Ejemplo: a menudo será conveniente mantener límites específicos sobre partidas de gasto particularmente susceptibles a corrupción o abuso (entretenimiento, consultoria, viáticos, etc).
      - Si los regímenes del servicio civil siguen siendo rígidos (una vez contratados no pueden ser despedidos), quizá sea conveniente mantener no solo controles específicos sobre los costos salariales, sino también límites cuantitativos sobre los niveles de empleo en los ministerios.
      - Deben mantenerse controles específicos sobre los gastos de capital y los pagos de transferencias.
  - Flexibilidad de los procesos administrativos:
    - Para mejorar la priorización del gasto es esencial que los gobiernos tengan la capacidad para reducir el número de funcionarios en programas de baja prioridad o ineficaces.
    - En muchos países los gobiernos no están en condiciones de reasignar personal de acuerdo con la evolución de las necesidades.
    - La flexibilización del empleo público es un factor importante para el éxito de la presupuestación por resultados y la gestión por resultados en términos más generales.
    - El grado y el ritmo adecuados de reforma del empleo público variarán según el país, dependiendo, entre otros factores, de la calidad de gobierno.
    - En muchos países de bajos ingresos esa reforma implicará importantes esfuerzos de reciclaje y fortalecimiento de las capacidades.

### VIII. Grado de preparación para la adopción de una presupuestación por resultados
- Decisión de adopción debe basarse en un análisis profundo de:
  - las condiciones de gobernabilidad;
  - el estado de los sistemas básicos de gestión financiera pública (GFP);
  - los recursos humanos y financieros disponibles.
- No cabe esperar que la presupuestación por resultados incremente eficiencia y eficacia del gasto en países con gobernabilidad muy deficiente. Ejemplo: si las autoridades son muy corruptas, buscan el enriquecimiento y tienen poco interés en mejorar el desempeño del sector público, la presupuestación por resultados y otras iniciativas de “gestión por resultados” serán un desperdicio de recursos.
- Prerrequisitos relacionados con la GFP (los más importantes):
  - La existencia de una sólida gestión de política macrofiscal, de manera que los presupuestos de los ministerios no enfrenten una incertidumbre excesiva sobre el financiamiento que recibirán durante el año presupuestario; y
  - La capacidad para exigir que el presupuesto se ejecute conforme a lo programado. Para esto hay que respetar las reglas y los procedimientos presupuestarios y contar con la capacidad para aplicarlos (y verificarlos) durante la ejecución. También se precisan buenos procedimientos de contabilidad y auditoría.
- Principal prerrequisito institucional: una dotación de personal capacitado adecuada para obtener la información que requiere un sistema de presupuestación por resultados.
- Nota: la nota presenta una versión “abreviada” de un sistema de presupuestación por resultados que requiere un conjunto reducido de información sobre resultados; incluso así, la formulación de ese conjunto reducido es compleja.
- Recomendación práctica: no tiene sentido que los países de bajos ingresos con serias limitaciones de capacidad inicien la adopción, aunque sea del sistema más sencillo, hasta que se hayan subsanado dichas limitaciones.

### IX. Formas “avanzadas” de presupuestación por resultados
- Advertencia: varios mecanismos “avanzados” adoptados por algunos países de la OCDE no están incluidos en el modelo básico y deben tratarse con mucha precaución por los países de bajos ingresos y muchos otros países.
- Mecanismos enumerados:
  - Metas de desempeño vinculadas al presupuesto:
    - Se fijan objetivos de desempeño para todos los ministerios ejecutores como parte del proceso presupuestario.
    - Ejemplo: sistema de “Acuerdos de Servicio Público” (Public Service Agreements) del Reino Unido.6
    - Dificultades en países de bajos ingresos: requiere un sistema de medición de resultados (desempeño) bien desarrollado y una base sólida de información sobre la relación entre los niveles de financiamiento y los resultados previstos para cada ministerio.7
    - Observación: la fijación generalizada de metas no sería conveniente en países de bajos ingresos; la fijación de metas selectivas puede ser muy útil (por ejemplo, metas para los índices de vacunación o de alfabetización).
  - Elaboración de calificaciones resumidas de resultados (desempeño) de los programas para utilizarlas en el proceso de preparación del presupuesto:
    - Ejemplo avanzado: Herramienta de Evaluación de Programas de Estados Unidos (Program Assessment Rating Tool), en la cual los resultados de todos y cada uno de los programas federales de Estados Unidos es calificado (como “eficaz”, “moderadamente eficaz”, “adecuado”, “ineficaz” o “no se observan resultados”) por un período de cinco años.
    - Este sistema funciona bien en Estados Unidos porque las calificaciones se derivan de un conjunto sólido de indicadores de desempeño y evaluaciones de programas.
    - Pocos países tienen o podrían desarrollar a corto o mediano plazo un sistema de información de resultados con la solidez necesaria.
  - Sistemas comprador­-proveedor:
    - Considera a los ministerios ejecutores del gasto como empresas comerciales a las que el gobierno les paga “precios” por los servicios que prestan a la comunidad.
    - Problemas:
      - No ha tenido buenos resultados cuando se aplica a todos los niveles del gobierno, incluso en los países de la OCDE, y ha tenido éxito tan solo cuando se ha aplicado de forma selectiva para financiar sectores específicos o instituciones específicas (por ejemplo, hospitales);8
      - Es sumamente exigente en cuanto a la información de resultados y costos.
  - Uso de información sobre el costo unitario de los productos (o de los resultados alcanzados) en la planificación del presupuesto o en el financiamiento basado en fórmulas:
    - Puede ser útil si se aplica selectivamente en ciertos sectores en los países de bajos ingresos.
    - Requisito: para recopilar y mantener datos sobre costos unitarios se necesitan conocimientos especializados y capacidad adicional, que en muchos países de bajos ingresos podrían no estar justificados o ser factibles.

### Componentes y características avanzadas (resumen visual en el texto)
- Componentes de un modelo simplificado de presupuestación por resultados:
  - Una etapa estratégica de establecimiento de prioridades al inicio del ciclo presupuestario
  - Un proceso de revisión del gasto
  - Examen sistemático de las nuevas propuestas de gasto
  - Información sobre eficiencia y eficacia para apoyar las propuestas presupuestarias
  - Adopción de la estructura de presupuesto por programas
  - Mayor flexibilidad de gestión
- Características avanzadas que deben tratarse con gran precaución:
  - Objetivos de desempeño vinculados al presupuesto
  - Calificaciones resumidas de los resultados (desempeño) de los programas
  - Sistemas “comprador-proveedor”

### X. Conclusión
- Crítica a la idea de que la presupuestación por resultados es completamente desaconsejable para una amplia gama de países, incluidos todos o la mayoría de países de bajos ingresos: esa opinión es muy simplista.
- Posición de la nota:
  - En algunos países de bajos ingresos se podría implementar un modelo “simplificado” de presupuestación por resultados que base el proceso de elaboración del presupuesto en información sobre el desempeño y aporte beneficios significativos al desarrollo.
  - Condiciones para intentarlo:
    - Países que hayan implantado políticas macro-fiscales sólidas;
    - Sistemas y procedimientos de GFP que garanticen la ejecución de los presupuestos según lo planificado;
    - Sistemas de información que proporcionen datos presupuestarios oportunos y fiables;
    - Existencia de la capacidad necesaria para llevar a cabo análisis más exhaustivos que la presupuestación por resultados requiere.
  - Países con serios problemas de gobernabilidad probablemente no se beneficiarán mucho de la presupuestación por resultados.

### APÉNDICE I. Estudios de caso (resumen)
- Entre los estudios de caso útiles para evaluación se encuentran cuatro países que han implementado o están implementando la presupuestación por resultados:

  - Caso 1: Malí
    - Iniciativa surgió de la Asamblea Nacional en 1995.
    - Ministerio de Hacienda inició implementación gradual en 1997, ampliándose a todos los ministerios años después.
    - Los presupuestos por programas se envían al parlamento en un anexo separado del presupuesto principal.
    - Resultado: sistema por programas con identificación y alineación de programas por ministerio; todavía no se ha convertido en la base del presupuesto aprobado, lo cual limita su utilidad como herramienta de gestión.

  - Caso 2: Etiopía
    - Presión para introducir estructura por programas provino del Primer Ministro.
    - En 2005 el Ministerio de Hacienda inició adopción experimental en tres ministerios; el número ha crecido paulatinamente.
    - Diseño de programas basado en planes estratégicos ministeriales para alinear asignación de recursos con nuevos objetivos.
    - Participación del parlamento ha sido limitada; desarrollo aún en etapa inicial.

  - Caso 3: Sudáfrica
    - País no es de bajos ingresos; caso ilustrativo de adopción plena.
    - Iniciativa surgió a finales de los años noventa en el contexto de reformas democráticas.
    - Integrado con la adopción de un Marco de Gasto a Mediano Plazo (MGMP) y cambios en auditoría con adopción de auditoría de resultados.
    - Presupuesto presentado íntegramente por programas con descripciones, objetivos, productos, indicadores esperados y estimaciones financieras.
    - Implementado a nivel central y regional; considerado una de las mejores implementaciones.

  - Caso 4: Eslovenia
    - Ilustra pros y contras del enfoque gradual versus “big bang”.
    - Estrategia en una sola etapa funcionó por convergencia de circunstancias (adhesión inminente a la UE, liderazgo del ministro y director de presupuesto, apoyo del asesor residente del FMI).
    - Después de un año del proyecto experimental, se estableció estructura por programas para todo el gobierno y se reflejó en la documentación presupuestaria.
    - Desventaja: algunos aspectos no se han asimilado completamente en ministerios sectoriales, especialmente en los que lo percibieron como una tarea “impuesta”.
    - Observación: circunstancias favorables para un enfoque en una sola etapa no suelen repetirse, especialmente en países de bajos ingresos.

*Fondo Monetario Internacional — Departamento de Finanzas Públicas — Notas técnicas sobre Gestión Financiera Pública TNM/09/01*

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_Source: https://www.imf.org/-/media/websites/imf/imported-publications/external/spanish/pubs/ft/tnm/2009/_tnm0901s.pdf_