## _tnm1001s

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### 1. Presentación de leyes de presupuesto anual o de apropiación ante la legislatura

- Reglas fiscales y cumplimiento
  - Una regla fiscal es un límite numérico fijado a los agregados (ingresos, gasto, deuda y balance presupuestario) que limita las atribuciones para la elaboración del presupuesto tanto del poder ejecutivo como del legislativo.
  - Objetivos de las reglas fiscales: sostenibilidad fiscal; estabilización económica; control o reducción del tamaño del Estado; apoyo de la equidad intergeneracional.
  - Tendencia reciente: adopción de reglas fiscales especialmente para alcanzar la sostenibilidad de la deuda.
  - Los presupuestos anuales deben prepararse de conformidad con las reglas fiscales.
  - La aprobación de las reglas fiscales por parte de la legislatura se analiza en el apartado 3.

- Calendario y presentación del proyecto de ley
  - Si no se incluye en la Constitución, la ley del sistema presupuestario debe especificar la fecha límite para que el poder ejecutivo envíe el proyecto de ley de presupuesto anual a la legislatura.
  - Fecha habitual: entre dos y cuatro meses antes del inicio del nuevo ejercicio fiscal.
  - En legislaturas bicamerales debe preverse plazo mayor para analizar el proyecto, especialmente si ambas cámaras pueden introducir modificaciones.

- Naturaleza jurídica de las asignaciones presupuestarias
  - La ley debe especificar si las asignaciones son límites máximos de gasto jurídicamente vinculantes u obligaciones de gasto.
  - Ciertos gastos (prestaciones jubilatorias, por desempleo, servicio de la deuda, pagos ordenados por la justicia) rigen por otras leyes o contratos y normalmente no constituyen un límite máximo en la ley de asignación.
  - Para gran parte del gasto público, las partidas asignadas anualmente son límites máximos jurídicamente vinculantes.
  - En algunos sistemas presidenciales (por ejemplo, Estados Unidos) se añaden cláusulas legales para garantizar que el ejecutivo utilice todas las asignaciones presupuestadas, reduciendo la flexibilidad del ejecutivo.

- Clasificación y tipo de apropiaciones
  - La ley debe especificar la clasificación general del gasto a utilizar en las leyes anuales de apropiación.
  - Los sistemas orientados al cumplimiento pueden incluir miles de partidas, cada una aprobada por la legislatura.
  - La ley puede re-especificar apropiaciones bajo la forma de programas o productos; las reglamentaciones del ejecutivo fijan el grado de desagregación requerido.
  - Clasificaciones detalladas para ejecución y reporte pueden especificarse en un decreto del poder ejecutivo (compatibles con el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI).

- Presentación bruta vs neta y afectación de ingresos
  - Conforme al principio de exhaustividad, el gasto no debe presentarse compensado con los ingresos.
  - Algunas leyes permiten la afectación de ingresos para fines específicos.
  - Algunos organismos pueden recaudar y retener ingresos; la legislatura debe aprobar los ingresos proyectados y pautas para cargos o comisiones.
  - Todo gasto que se produzca cuando se hayan excedido los ingresos proyectados de ese organismo debe contar con aprobación legislativa.

- Base contable de las asignaciones anuales
  - Tradicionalmente, gastos con base caja y duración de 12 months.
  - La ley puede requerir aprobación de compromisos de gasto (especialmente para inversión) en el marco del presupuesto anual.
  - La ley puede introducir contabilidad en valores devengados; detalles en reglamentaciones.
  - Pocos países han adoptado asignaciones en valores devengados; si se adopta, deben incluirse disposiciones en la ley.

- Prórroga de asignaciones presupuestarias (carryover)
  - La ley puede estipular que el gasto de inversión autorizado se prorrogue al próximo ejercicio fiscal; también puede permitirse prórroga de determinados gastos corrientes.
  - La ley debe indicar el tipo de gastos y los límites que pueden prorrogarse.

- Asignación de partidas para contingencias
  - La ley puede prever una partida para contingencias para gastos urgentes e imprevistos.
  - La ley debe limitar el gasto sin asignación específica a un pequeño porcentaje del gasto total (normalmente, no superior al 3%) y supeditar el gasto al ámbito de competencia del Ministerio de Finanzas.
  - Reglamentaciones deben detallar procedimientos, criterios de admisibilidad y restricciones.
  - La ley debe exigir que los gastos de contingencia se informen periódicamente al poder legislativo.

- Principios básicos para una ley del sistema presupuestario (Recuadro 3)
  - Principio fundamental
    - Autoridad: responsabilidades claras; ejecutivo prepara proyecto y documentos respaldatorios (documento de estrategia de política fiscal y marco macrofiscal a mediano plazo); legislatura aprueba el presupuesto anual; atribuciones para modificar la ley de presupuesto especificadas.
  - Principios clásicos
    - Base anual: atribuciones por un período de 12 months; excepciones establecidas en la ley; sanción antes del inicio del ejercicio.
    - Exhaustividad: todos los ingresos y gastos incluidos en el presupuesto sobre base bruta; fondos extrapresupuestarios mínimos; gastos tributarios y actividades cuasifiscales informados.
    - Unidad: todos los ingresos y pagos en la misma ley de presupuesto anual; evitar presupuesto "dual".
    - Base común de los ingresos: todos los recursos canalizados hacia un mismo fondo común.
    - Especificidad: ingresos y egresos aprobados con cierto nivel de detalle.
    - Equilibrio: desembolsos previstos compensados con cobros (base caja) o con ingresos previstos y financiamiento (base de devengo); concepto de “equilibrio” definido claramente.
  - Principios modernos
    - Rendición de cuentas: ejecutivo rinde cuentas al legislativo al menos dos veces al año; organismo de auditoría externa independiente informa al menos anualmente.
    - Transparencia: funciones claras; información oportuna y periódica financiera y no financiera; términos definidos en la ley.
    - Estabilidad: compromisos para alcanzar objetivos definidos en el contexto de un marco presupuestario a mediano plazo actualizado periódicamente.
    - Desempeño: resultados esperados y recientes de los programas se informan en el documento del presupuesto.

- Documentos que deben acompañar el proyecto de ley del presupuesto anual (Recuadro 4)
  - Una estrategia fiscal a mediano plazo y los objetivos; el marco presupuestario a mediano plazo con proyecciones de ingresos, gastos, saldo presupuestario y deuda pública correspondiente, al menos a dos años vista del próximo ejercicio fiscal.
  - Identificación y análisis de los supuestos económicos subyacentes a las proyecciones.
  - Declaración de riesgos fiscales, que puede incluir: i) sensibilidad de proyecciones fiscales y de deuda; b) escenarios macrofiscales alternativos; iii) evaluación de sostenibilidad de la deuda y riesgos asociados; iv) riesgos asociados a actividades cuasifiscales, garantías estatales y otros pasivos contingentes, empresas públicas, sector financiero, gobiernos subnacionales, fondos extrapresupuestarios y activos estatales.
  - Identificación clara de nuevas políticas incorporadas al presupuesto anual, con estimación cuantitativa de su impacto.
  - Información comparativa sobre ingresos y gastos ejecutados en los dos ejercicios anteriores y pronóstico actualizado para el ejercicio en curso; conciliación con pronósticos anteriores y explicaciones de desvíos significativos.
  - Análisis de gastos tributarios, pasivos contingentes y actividades cuasifiscales cuando sean importantes cuantitativamente.
  - Información sobre fondos extrapresupuestarios: límites de número y propósito; fundamentos sólidos requieren ley especial; agregados fiscales deben incluir ingresos y gastos proyectados de actividades extrapresupuestarias y debe incluirse informe separado sobre fondos específicos.
  - Información sobre objetivos de desempeño: informes de desempeño anual prospectivos por cada programa principal y/o ministerio en sistemas orientados a resultados.

### 3. Aprobación del presupuesto por parte de la legislatura, con inclusión de enmiendas

- Aprobación de reglas fiscales
  - Reglas fiscales incluidas en leyes de responsabilidad fiscal para impedir modificaciones fáciles.
  - Una ley de responsabilidad fiscal eficaz debe:
    - cubrir todas las operaciones presupuestarias y cuasifiscales pertinentes del sector público;
    - incluir de manera integral requisitos de procedimiento y transparencia.
  - Ejemplo citado: la ley de responsabilidad fiscal de Brasil, por sus sanciones por incumplimiento.
  - Importancia del fuerte compromiso político y mecanismos de rendición de cuentas, monitoreo y aplicación; sin compromiso legislativo las reglas pueden minar credibilidad.
  - Alternativa: estrategias fiscales transparentes y creíbles apoyadas en instituciones fiscales sólidas (ejemplos: Australia y Nueva Zelandia) con perspectiva a mediano plazo, procedimientos presupuestarios para minimizar el "sesgo hacia los déficits" y estrictos requerimientos de transparencia y supervisión pública.

- Proceso de aprobación presupuestaria en dos etapas
  - Práctica: presentar el marco presupuestario a mediano plazo y los agregados del presupuesto anual antes del debate; aprobación en primera etapa de los agregados (ingresos, financiamiento, gasto total, pagos de deuda) seguida de segunda etapa para estimaciones pormenorizadas.
  - Ventaja: legislativo se centra en estrategia fiscal general y principales agregados antes de aprobar detalles.
  - La ley del sistema presupuestario puede incorporar este procedimiento, especialmente donde procesos top-down son importantes.

- Limitaciones a las atribuciones del poder legislativo para cambiar el proyecto de presupuesto
  - Opciones legales: atribuciones de modificación ilimitadas; atribuciones limitadas; atribuciones mínimas (p. ej., cualquier modificación requiere aprobación del ejecutivo).
  - Para estabilidad fiscal a mediano plazo conviene limitar las atribuciones del legislativo.
  - Prácticas observadas incluyen:
    - permitir aprobación de gastos adicionales si se recaudan ingresos adicionales que no alteren el equilibrio fiscal;
    - no permitir aumento del gasto total pero sí cambios en la composición del gasto;
    - algunos países no permiten cambios salvo que afecten marginalmente el marco presupuestario a mediano plazo.

- Límites a incrementar proyecciones de ingresos para financiar mayor gasto
  - Requisito legal en países con fuerte separación de poderes (p. ej., sistemas presidenciales de América Latina).
  - Incluye controles sobre creación y permanencia de afectaciones presupuestarias y gastos tributarios.
  - Recomendación: evitar la afectación de ingresos a gastos específicos por incompatibilidad con el principio de base común (fungibilidad).
  - Posibles medidas legales:
    - reglas de expiración ("sunset clauses") para gastos tributarios (por ejemplo, vencimiento a los 5 ó 10 años);
    - límites sobre el gasto tributario total (p. ej., como porcentaje del gasto anual total).

- Procedimientos presupuestarios dentro del poder legislativo
  - Algunos países especifican estos procedimientos en reglamentaciones internas; en otros, la constitución o leyes establecen reglas especiales (p. ej., prioridad del debate del proyecto de ley de presupuesto respecto de leyes no presupuestarias).
  - La ley debe definir responsabilidades de cada cámara, la comisión de presupuesto y las comisiones sectoriales.

- Fecha límite y reglas para falta de aprobación
  - La ley debe exigir adopción del presupuesto anual a más tardar el último día del ejercicio inmediatamente anterior al nuevo ejercicio fiscal.
  - Si no se aprueba el presupuesto:
    - norma habitual: ejecutar el presupuesto en el nuevo ejercicio fiscal mensualmente a razón de una doceava parte de las asignaciones presupuestarias del ejercicio fiscal anterior (sin incluir actividad, política o proyecto nuevo);
    - algunos países limitan la duración de la regla de la doceava parte (por ejemplo, cuatro meses a partir del inicio del nuevo ejercicio fiscal).
  - En sistemas parlamentarios la sanción puede ser rechazar el presupuesto y emitir una moción de censura; en sistemas presidenciales el legislativo puede rechazar y el presidente vetar.
  - Recomendación: incorporar una regla legal o acuerdo formal que establezca la prórroga del presupuesto del ejercicio anterior en caso de no aprobarse el nuevo presupuesto.

- Presupuestos complementarios
  - Buena práctica: revisión formal a mitad de año de la ejecución presupuestaria a cargo del legislativo, con posibilidad de aprobar una ley de reforma del presupuesto anual.
  - La ley puede autorizar:
    1. mayor gasto si los ingresos resultan superiores a los proyectados o han surgido grandes gastos imprevistos que no pueden financiarse mediante recortes;
    2. reducción del gasto cuando los ingresos son inferiores a los proyectados y se desea mantener metas de déficit/superávit anunciadas.
  - La ley debe permitir aprobar presupuestos complementarios en cualquier momento si fuera necesario.
  - Sugerencia legal: aplicar los principios y procedimientos de la ley tanto al presupuesto anual como a los presupuestos complementarios.

- Oficinas de presupuesto independientes
  - Existen oficinas que atienden al legislativo en varios países (p. ej., Canadá, Estados Unidos, México).
  - La ley del sistema presupuestario o una ley específica puede definir funciones, responsabilidades y asignar personal.
  - Para asegurar independencia: la oficina no debe ser partidista y no se deben permitir nombramientos políticos.

### 4. Ejecución y control del presupuesto

- Flexibilidad para implementación por el ejecutivo
  - Posibilidad de permitir exceder el gasto de una partida siempre que se reduzca otra dentro de la misma categoría (transferencia – "virement").
  - La ley debe definir las atribuciones de transferencia del ministro de finanzas (p. ej., porcentaje de exceso permitido sin presentar presupuesto complementario).

- Autoridad del ministro de finanzas para recortar asignaciones
  - La ley debe establecer si el ministro tiene autoridad limitada, ilimitada o ninguna para recortar asignaciones y las condiciones (p. ej., en caso de menores ingresos).
  - Recomendación: conferir autoridad al ministro para recortar gasto (hasta cierto porcentaje) antes de recurrir al legislativo para preservar estabilidad macrofiscal y evitar atrasos de pagos.

- Atribuciones respecto de mecanismos bancarios y gestión de tesorería
  - Conferir al ministro atribuciones amplias para la gestión (apertura y cierre) de cuentas bancarias del gobierno.
  - Poderes para minimizar saldos ociosos e invertir superávits a corto plazo para minimizar costos de endeudamiento y riesgos.

- Consolidación de ingresos y cuenta única de tesorería
  - Incorporar el principio de la base común de ingresos: todos los ingresos deben ingresar a un mismo fondo común; excepciones especificadas en la ley.
  - Indicar la apertura de una cuenta única de tesorería en el banco central; la cuenta puede tener subcuentas.

- Procedimientos de adquisiciones del sector público
  - Pueden establecerse en una ley especial que determine grado de descentralización y entidad(ies) administrativa(s) supervisora(s).

### 5. Cuentas públicas y presentación de informes a la legislatura

- Sistemas y procedimientos contables
  - No se requiere por lo general una ley contable aparte, aunque algunos países sí la tienen.
  - La ley del sistema presupuestario debe especificar las bases de contabilidad que deben utilizar las entidades implicadas y el organismo encargado de fijar las normas contables.
  - La ley puede exigir que las normas contables sean revisadas por expertos del sector público y privado.

- Informes de ejecución presupuestaria ex post y cuentas financieras
  - La ley debe especificar los informes y cuentas que el ejecutivo debe preparar para presentar ante la legislatura.
  - En sistemas orientados a resultados, se requieren informes anuales de desempeño.

- Recuadro 5 — Informes presupuestarios ex post: principales elementos
  - Informes trimestrales (o mensuales):
    - informes sobre ejecución presupuestaria mensuales y del año hasta la fecha, generados dentro de las cuatro semanas posteriores al cierre de cada período;
    - datos acompañados de un breve comentario sobre ingresos, gastos y el saldo.
  - Informe de mitad de año:
    - actualización exhaustiva presentada dentro de las seis semanas siguientes al cierre de mitad de año;
    - análisis del impacto de cambios en supuestos económicos, decisiones políticas recientes y otras circunstancias que incidan significativamente en el presupuesto;
    - debe contener proyecciones presupuestarias actualizadas para el ejercicio fiscal actual y los dos ejercicios subsiguientes.
  - Cuentas al cierre e informe anual:
    - cuentas anuales en formato idéntico al de la presentación del presupuesto mostrando cumplimiento con niveles de ingresos y gastos presupuestados;
    - mostrar ajustes efectuados en el presupuesto original y comparativas con el ejercicio anterior;
    - las cuentas anuales deben ser auditadas por el organismo de auditoría externo y presentadas al parlamento a más tardar a los 6-12 meses de cada cierre de ejercicio (los países más avanzados acortan este plazo);
    - el informe de cierre debe contener un análisis exhaustivo del resultado general presupuestario comparado con las metas ex ante de totales de ingresos y categorías amplias de gastos, e informes sobre resultados presupuestarios del gasto de los ministerios;
    - en sistemas orientados a resultados, la ley debería exigir que los informes anuales contengan información sobre resultados no financieros, incluyendo comparación entre metas de resultados y resultados efectivamente alcanzados;
    - los informes sobre el ejercicio cerrado deben estar disponibles oportunamente para que la legislatura debata el presupuesto para el ejercicio en curso.

- Información presupuestaria adicional
  - La presentación de información considerada "mejor práctica" podría exigirse legalmente; su imposición debe evaluarse para no sobrecargar al legislativo.
  - Diferenciar entre necesidades de la legislatura y la información para gestión interna (esta última regida por reglamentos).

### 6. Auditoría externa

- Marco legal y funciones de la entidad fiscalizadora superior (EFS)
  - Las facultades y responsabilidades principales de la EFS deben establecerse en la constitución.
  - La Declaración de Lima de INTOSAI fija normas internacionales que requieren que la constitución establezca la independencia de la EFS y la preparación de informes de auditoría para la legislatura.
  - Una ley de auditoría externa aparte debería precisar:
    - facultades, funciones y responsabilidades de la EFS;
    - designación del auditor general o cuerpo colegiado y el personal de la EFS (independiente del servicio civil);
    - tipo de auditoría a realizarse: financiera, de legalidad y/o de desempeño ("valor por dinero").
  - Nota: en algunos países la facultad recae en un Auditor General individual; en otros, en un organismo colegiado.

*Fuente: _tnm1001s - 3.  Aprobación del presupuesto por parte de la legislatura, con inclusión de enmiendas (PDF), Notas técnicas y manuales 10/01 | 2010, Departamento de Finanzas Públicas, Fondo Monetario Internacional.*

### 1. Presentación de leyes de presupuesto anual o de apropiación  ante la legislatura

### 1. Presentación de leyes de presupuesto anual o de apropiación ante la legislatura

### Reglas fiscales y cumplimiento
- Una regla fiscal es un límite numérico fijado a los agregados (ingresos, gasto, deuda y balance presupuestario) que limita las atribuciones para la elaboración del presupuesto tanto del poder ejecutivo como del legislativo.
- Las reglas fiscales, que suelen mantenerse vigentes durante varios años, cumplen cuanto menos cuatro objetivos: sostenibilidad fiscal, estabilización económica, control o reducción del tamaño del Estado, y apoyo de la equidad intergeneracional.
- En los últimos años, las reglas fiscales se están adoptando especialmente para alcanzar la sostenibilidad de la deuda.
- Los presupuestos anuales deben prepararse de conformidad con las reglas fiscales.
- La aprobación de las reglas fiscales por parte de la legislatura se analiza en el apartado 3 más adelante.

### Calendario y presentación del proyecto de ley
- Si no se incluye en la Constitución, la ley del sistema presupuestario debe especificar la fecha límite para que el poder ejecutivo envíe el proyecto de ley de presupuesto anual a la legislatura.
- Esta fecha normalmente se fija entre dos y cuatro meses antes del inicio del nuevo ejercicio fiscal.
- En países con legislaturas bicamerales, debe preverse un plazo mayor para analizar el proyecto de ley, en especial si ambas cámaras tienen atribuciones para introducir modificaciones al proyecto.

### Naturaleza jurídica de las asignaciones presupuestarias
- La ley del sistema presupuestario debe especificar si las asignaciones presupuestarias son límites máximos de gasto que deben respetarse obligatoriamente, u obligaciones de gasto.
- Ciertos gastos públicos se rigen por otras leyes o contratos jurídicamente vinculantes (por ejemplo, transferencias a hogares tales como prestaciones jubilatorias o por desempleo, servicio de la deuda, pagos ordenados por la justicia) independientemente del importe previsto en las proyecciones presupuestarias.
- En tales casos, el gasto incluido en la(s) ley(es) de asignación de recursos públicos normalmente no constituye un límite máximo.
- Para gran parte del gasto público, las partidas asignadas anualmente son límites máximos jurídicamente vinculantes.
- En algunos países con sistemas presidenciales (por ejemplo, Estados Unidos), se añaden cláusulas legales para garantizar que el ejecutivo utilice todas las asignaciones presupuestadas, reduciendo la flexibilidad del ejecutivo para adaptar el presupuesto a cambios marginales en circunstancias económicas.

### Clasificación y tipo de apropiaciones
- La ley del sistema presupuestario debe especificar la clasificación general del gasto que se habrá de utilizar en las leyes anuales de apropiación de recursos públicos.
- Los sistemas de presupuesto orientados al cumplimiento de normas pueden incluir miles de partidas presupuestarias, cada una aprobada por la legislatura.
- En algunos países, la ley del sistema presupuestario ha re-especificado expresamente las apropiaciones presupuestarias, habitualmente bajo la forma de programas o productos.
- Las reglamentaciones del poder ejecutivo especifican el grado de desagregación requerido para controlar esos gastos.
- Las clasificaciones detalladas utilizadas para ejecución presupuestaria y reporte estadístico (por ejemplo, clasificaciones económicas y funcionales compatibles con el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI) pueden especificarse en un decreto del poder ejecutivo.

### Presentación bruta vs neta y afectación de ingresos
- En consonancia con el principio de exhaustividad, el gasto no debe presentarse compensado con los ingresos.
- Algunas leyes del sistema presupuestario permiten la afectación de ingresos para fines específicos (por ejemplo, la afectación de impuestos sobre el consumo específico de productos de petróleo para el gasto en mantenimiento vial).
- Otros países permiten a entidades del presupuesto recaudar y retener ingresos; en esos casos la legislatura debe aprobar los ingresos proyectados de ese organismo y establecer pautas para fijar los cargos o comisiones.
- Todo gasto que se produzca cuando se hayan excedido los ingresos proyectados de ese organismo debe contar con la aprobación del poder legislativo.

### Base contable de las asignaciones anuales
- Tradicionalmente, todos los gastos se realizaban con base caja y estaban limitados a una duración de apenas 12 meses.
- La ley del sistema presupuestario puede requerir la aprobación de compromisos de gasto (especialmente para fines de inversión) en el marco de la aprobación del presupuesto anual.
- La ley del sistema presupuestario también puede ser un vehículo para la introducción de un sistema de contabilidad pública en valores devengados (es decir, un sistema basado en transferencias económicas en lugar de pagos de efectivo); si se adopta este enfoque, los detalles se establecen en las reglamentaciones.
- Un número muy reducido de países ha adoptado asignaciones presupuestarias en valores devengados; si se adoptara este enfoque deberían incluirse disposiciones acordes en la ley o leyes del sistema presupuestario.

### Prórroga de asignaciones presupuestarias (carryover)
- Para permitir mayor flexibilidad hacia el final del ejercicio, la ley del sistema presupuestario de países con buenos mecanismos de control del gasto puede estipular que el gasto de inversión autorizado se prorrogue al próximo ejercicio fiscal.
- También puede permitirse la prórroga de determinados gastos corrientes.
- La ley debe indicar el tipo de gastos y los límites que pueden prorrogarse.

### Asignación de partidas para contingencias
- La ley del sistema presupuestario puede prever que la ley anual de asignación de recursos públicos incluya una partida para contingencias destinada a sufragar gastos urgentes e imprevistos (por ejemplo, emergencias o grandes aumentos inesperados de obligaciones).
- La ley debe limitar el gasto sin asignación específica a un pequeño porcentaje del gasto total (normalmente, no superior al 3%) y supeditar el gasto al ámbito de competencia del Ministerio de Finanzas.
- Las reglamentaciones deben detallar procedimientos, criterios de admisibilidad y restricciones que rigen el gasto de asignaciones sin afectación específica.
- La ley del sistema presupuestario debe exigir que los gastos de contingencia se informen periódicamente al poder legislativo.

### Principios básicos para una ley del sistema presupuestario (Recuadro 3)
- Principio fundamental
  - Autoridad: la autoridad para la toma de decisiones se especifica claramente. El poder ejecutivo prepara un proyecto de ley de presupuesto y documentos respaldatorios; entre ellos, un documento de estrategia de política fiscal y un marco macrofiscal a mediano plazo. La legislatura aprueba el presupuesto anual, posiblemente después de introducir modificaciones; no se puede realizar ningún gasto sin la previa aprobación del poder legislativo; el poder ejecutivo implementa el presupuesto anual e informa sobre su ejecución. Las atribuciones para modificar una ley de presupuesto aprobada se especifican también en la ley del sistema presupuestario.
- Principios clásicos
  - Base anual: las atribuciones presupuestarias se establecen por un período de 12 months. Las excepciones (asignaciones plurianuales, traslado de partidas no utilizadas) se establecen en la ley. La ley anual de presupuesto se sanciona antes del inicio del ejercicio al que se refiere.
  - Exhaustividad: el "universo" se delimita claramente; todos los ingresos y gastos se incluyen en el presupuesto sobre base bruta. Los fondos extrapresupuestarios son mínimos y se fijan por ley. Los fondos para contingencias se incluyen en la ley de presupuesto. Los gastos tributarios y las actividades cuasifiscales deben informarse.
  - Unidad: el presupuesto presenta, y la legislatura aprueba, todos los ingresos y pagos en la misma ley de presupuesto anual. No debe existir un sistema de presupuesto “dual” que divida operaciones corrientes y de capital.
  - Base común de los ingresos: todos los recursos se canalizan hacia un mismo fondo común.
  - Especificidad: ingresos y egresos se aprueban con cierto nivel de detalle; los gastos autorizados se destinan para fines particulares.
  - Equilibrio: los desembolsos previstos se compensan con cobros (equilibrio contable, con base caja) o con ingresos previstos y financiamiento (base de devengo). El concepto de “equilibrio” se define claramente.
- Principios modernos
  - Rendición de cuentas: el poder ejecutivo debe rendir cuentas al poder legislativo al menos dos veces al año. Un órgano de auditoría externa independiente informa al menos anualmente a la legislatura sobre la ejecución presupuestaria y las cuentas anuales del gobierno.
  - Transparencia: funciones claras de los organismos públicos; información oportuna y periódica de naturaleza financiera y no financiera del presupuesto; términos claramente definidos en la ley.
  - Estabilidad: compromisos para alcanzar objetivos de ingresos, gasto total, equilibrio fiscal o deuda pública definidos en el contexto de un marco presupuestario a mediano plazo actualizado periódicamente; sostenibilidad fiscal a mediano plazo.
  - Desempeño: los resultados esperados y recientes (productos y/o resultados) de los programas presupuestarios se informan en el documento del presupuesto.

### Documentos que deben acompañar el proyecto de ley del presupuesto anual (Recuadro 4)
- Una estrategia fiscal a mediano plazo y los objetivos; el marco presupuestario a mediano plazo que exponga las proyecciones de ingresos, gastos, saldo presupuestario y deuda pública correspondiente, al menos a dos años vista del próximo ejercicio fiscal.
- Identificación y análisis de los supuestos económicos que subyacen a las proyecciones.
- Una declaración de los riesgos fiscales, que puede incluir: i) la sensibilidad de las proyecciones fiscales y de deuda a cambios en los supuestos; b) escenarios macrofiscales alternativos; iii) una evaluación de la sostenibilidad de la deuda y los riesgos asociados a la deuda; iv) los riesgos asociados a actividades cuasifiscales, garantías estatales y otros pasivos contingentes, empresas públicas, sector financiero, gobiernos subnacionales, fondos extrapresupuestarios y activos estatales.
- Identificación clara de las nuevas políticas incorporadas al presupuesto anual, con una estimación cuantitativa de su impacto en el presupuesto.
- Información comparativa sobre los ingresos y gastos ejecutados en los dos ejercicios anteriores y un pronóstico actualizado para el ejercicio en curso, con comentarios sobre cada uno de los programas de ingresos y gastos; conciliación con pronósticos incluidos en informes sobre presupuestos anteriores para el mismo período, junto con explicaciones de todos los desvíos significativos.
- Análisis de los gastos tributarios, pasivos contingentes y actividades cuasifiscales, en especial cuando sean importantes en términos cuantitativos.
- Información sobre fondos extrapresupuestarios: esos fondos deben estar sujetos a límites tanto de número como de propósito; si hay fundamentos sólidos para crear fondos especiales debe sancionarse una ley especial. La ley del sistema presupuestario debe establecer que los agregados fiscales incluyan los ingresos y gastos proyectados de todas las actividades extrapresupuestarias y que se incluyan informes separados sobre fondos específicos entre los documentos que acompañan el presupuesto anual.
- Información sobre objetivos de desempeño: los países con sistemas orientados a resultados normalmente exigen informes de desempeño anual prospectivos por cada programa principal y/o cada ministerio.

*Fuente: _tnm1001s - 1. Presentación de leyes de presupuesto anual o de apropiación ante la legislatura (PDF)._*

### 3.  Aprobación del presupuesto por parte de la legislatura, con inclusión de enmiendas

### 3. Aprobación del presupuesto por parte de la legislatura, con inclusión de enmiendas

### Aprobación de reglas fiscales
- Las reglas fiscales se han incluido en las leyes de responsabilidad fiscal de varios países para impedir modificaciones fáciles.
- Para que sea eficaz, una ley de responsabilidad fiscal debe:
  - cubrir todas las operaciones presupuestarias y cuasifiscales pertinentes del sector público;
  - incluir de manera integral requisitos de procedimiento y transparencia.
- La ley de responsabilidad fiscal de Brasil es citada como ejemplo exitoso, en parte porque prevé duras sanciones por incumplimiento.
- Es más importante que las reglas fiscales estén acompañadas por un fuerte compromiso político y mecanismos de rendición de cuentas, monitoreo y aplicación; sin el compromiso del poder legislativo, las reglas fiscales podrían minar la credibilidad de las políticas.
- Alternativa: estrategias fiscales transparentes y creíbles apoyadas en instituciones fiscales sólidas (ejemplos: Australia y Nueva Zelandia), que incluyen perspectiva a mediano plazo, procedimientos presupuestarios para minimizar el "sesgo hacia los déficits" (p. ej., procedimientos top-down) y estrictos requerimientos de transparencia y supervisión pública.

### Proceso de aprobación presupuestaria en dos etapas
- Algunos países exigen que el gobierno presente:
  - el marco presupuestario a mediano plazo y los agregados del presupuesto anual a la legislatura antes de debatirse el presupuesto (por ejemplo, hacia mediados del ejercicio anterior);
  - la aprobación en una primera etapa de los agregados anuales —ingresos, financiamiento, gasto total, pagos de deuda— seguida de una segunda etapa parlamentaria para las estimaciones pormenorizadas del gasto.
- Ventaja: el legislativo centra en la estrategia fiscal general y en los principales agregados antes de aprobar gastos detallados.
- Una ley del sistema presupuestario puede incorporar este procedimiento, especialmente donde los procesos top-down son importantes para la consolidación fiscal.

### Limitaciones a las atribuciones del poder legislativo para cambiar el proyecto de presupuesto
- Opciones legales respecto de las modificaciones legislativas:
  - atribuciones de modificación ilimitadas;
  - atribuciones limitadas;
  - atribuciones mínimas (p. ej., cualquier modificación legislativa requiere aprobación del ejecutivo).
- Para la estabilidad fiscal a mediano plazo, conviene limitar las atribuciones del legislativo.
- Prácticas observadas:
  - permitir aprobación de gastos adicionales siempre que se recauden ingresos adicionales que no alteren el equilibrio fiscal;
  - no permitir aumento del gasto total pero sí cambios en la composición del gasto;
  - unos pocos países no permiten cambios salvo que afecten marginalmente el marco presupuestario a mediano plazo.

### Límites a incrementar proyecciones de ingresos para financiar mayor gasto
- Requisito legal importante en países con fuerte separación de poderes (p. ej., sistemas presidenciales de América Latina).
- Adecuado incluir controles sobre creación y permanencia de afectaciones presupuestarias y gastos tributarios.
- Recomendación: evitar la afectación de ingresos a gastos específicos por incompatibilidad con el principio de base común (fungibilidad).
- Posibles medidas en la ley:
  - reglas de expiración ("sunset clauses") para gastos tributarios (por ejemplo, estableciendo que estos deben vencer a los 5 ó 10 años);
  - límites sobre el gasto tributario total (p. ej., como porcentaje del gasto anual total).

### Procedimientos presupuestarios dentro del poder legislativo
- En muchos países, estos procedimientos se especifican en reglamentaciones internas; en otros, la constitución o leyes establecen reglas especiales (p. ej., prioridad del debate del proyecto de ley de presupuesto respecto de leyes no presupuestarias).
- La ley debe definir responsabilidades de cada cámara, la comisión de presupuesto y las comisiones sectoriales.

### Fecha límite y reglas para falta de aprobación
- La ley del sistema presupuestario debe exigir la adopción del presupuesto anual a más tardar el último día del ejercicio inmediatamente anterior al nuevo ejercicio fiscal correspondiente.
- Si no se aprueba el presupuesto:
  - norma habitual: ejecutar el presupuesto en el nuevo ejercicio fiscal mensualmente a razón de una doceava parte de las asignaciones presupuestarias del ejercicio fiscal anterior (sin incluir actividad, política o proyecto nuevo);
  - algunos países limitan la duración de la regla de la doceava parte (por ejemplo, cuatro meses a partir del inicio del nuevo ejercicio fiscal).
- En sistemas parlamentarios la única sanción del parlamento puede ser rechazar el presupuesto y emitir una moción de censura; en sistemas presidenciales el legislativo puede rechazar y el presidente vetar.
- Recomendación: incorporar una regla legal o acuerdo formal que establezca la prórroga del presupuesto del ejercicio anterior en caso de no aprobarse el nuevo presupuesto para garantizar continuidad del gobierno mientras se busca consenso.

### Presupuestos complementarios
- Buena práctica: revisión formal a mitad de año de la ejecución presupuestaria a cargo del legislativo, con posibilidad de aprobar una ley de reforma del presupuesto anual.
- La ley puede autorizar:
  1. mayor gasto si los ingresos resultan superiores a los proyectados o han surgido grandes gastos imprevistos que no pueden financiarse mediante recortes;
  2. reducción del gasto cuando los ingresos son inferiores a los proyectados y se desea mantener metas de déficit/superávit anunciadas.
- La ley del sistema presupuestario debe permitir aprobar presupuestos complementarios en cualquier momento si fuera necesario.
- Sugerencia legal sencilla: aplicar los principios y procedimientos de la ley tanto al presupuesto anual como a los presupuestos complementarios.

### Oficinas de presupuesto independientes
- Oficinas que atienden al legislativo existen en varios países (p. ej., Canadá, Estados Unidos, México).
- La ley del sistema presupuestario o una ley específica puede definir funciones, responsabilidades y asignar personal a la oficina de presupuesto del legislativo.
- Para asegurar independencia: la oficina no debe ser partidista y no se deben permitir nombramientos políticos.

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### 4. Ejecución y control del presupuesto

### Áreas donde la ley del sistema presupuestario puede definir reglas
- Flexibilidad para que el ejecutivo implemente el presupuesto:
  - permitir exceder el gasto de una partida siempre que se reduzca otra dentro de la misma categoría (transferencia – "virement");
  - la ley debe definir las atribuciones de transferencia del ministro de finanzas (p. ej., porcentaje de exceso permitido sin presentar presupuesto complementario).
- Autoridad del ministro de finanzas para recortar asignaciones:
  - la ley debe establecer si el ministro tiene autoridad limitada, ilimitada o ninguna para recortar asignaciones y las condiciones (p. ej., en caso de menores ingresos);
  - desde la perspectiva de estabilidad macrofiscal y para impedir atrasos de pagos, la ley debería conferir autoridad al ministro para recortar gasto (hasta cierto porcentaje) antes de tener que recurrir al legislativo.
- Atribuciones respecto de mecanismos bancarios y gestión de tesorería:
  - conferir al ministro atribuciones amplias para la gestión (apertura y cierre) de cuentas bancarias del gobierno;
  - poderes para reducir al mínimo saldos ociosos e invertir superávits a corto plazo para minimizar costos de endeudamiento y riesgos.
- Consolidación de ingresos y cuenta única de tesorería:
  - incorporar el principio de la base común de ingresos: todos los ingresos deben ingresar a un mismo fondo común; excepciones deben especificarse en la ley;
  - indicar la apertura de una cuenta única de tesorería en el banco central; la cuenta puede tener subcuentas.
- Procedimientos de adquisiciones del sector público pueden establecerse en una ley especial que determine grado de descentralización y entidad(ies) administrativa(s) supervisora(s).

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### 5. Cuentas públicas y presentación de informes a la legislatura

### Sistemas y procedimientos contables
- No se requiere por lo general una ley contable aparte (aunque algunos países sí la tienen).
- La ley del sistema presupuestario debe especificar las bases de contabilidad que deben utilizar las entidades implicadas en la formulación del presupuesto y el organismo encargado de fijar las normas contables.
- La ley puede exigir que las normas contables sean revisadas por expertos de los sectores público y privado.

### Informes de ejecución presupuestaria ex post y cuentas financieras
- La ley debe especificar los informes y cuentas que el ejecutivo debe preparar para presentar ante la legislatura, como parte de transparencia y rendición de cuentas.
- En sistemas orientados a resultados, se requieren informes anuales de desempeño.
- Los informes principales se describen en el recuadro 5 (puntos clave a continuación).

### Recuadro 5 — Informes presupuestarios ex post: principales elementos
- Informes trimestrales (o mensuales):
  - informes sobre ejecución presupuestaria mensuales y del año hasta la fecha, generados dentro de las cuatro semanas posteriores al cierre de cada período;
  - datos acompañados de un breve comentario sobre ingresos, gastos y el saldo.
- Informe de mitad de año:
  - actualización exhaustiva presentada dentro de las seis semanas siguientes al cierre de mitad de año;
  - debe analizar impacto de cambios en supuestos económicos subyacentes, decisiones políticas recientes y otras circunstancias que incidan significativamente en el presupuesto;
  - debe contener proyecciones presupuestarias actualizadas para el ejercicio fiscal actual y los dos ejercicios subsiguientes.
- Cuentas al cierre e informe anual:
  - cuentas anuales que muestren cumplimiento con niveles de ingresos y gastos presupuestados, en formato idéntico al de la presentación del presupuesto;
  - mostrar cualquier ajuste efectuado en el presupuesto original durante el ejercicio y comparativas con el ejercicio anterior;
  - las cuentas anuales deben ser auditadas por el organismo de auditoría externo y presentadas al parlamento a más tardar a los 6-12 meses de cada cierre de ejercicio (los países más avanzados acortan este plazo);
  - el informe de cierre debe contener un análisis exhaustivo del resultado general presupuestario comparado con las metas ex ante de totales de ingresos y categorías amplias de gastos, e informes sobre resultados presupuestarios del gasto de los ministerios;
  - en sistemas orientados a resultados, la ley debería exigir que los informes anuales contengan información sobre resultados no financieros, incluyendo comparación entre metas de resultados y resultados efectivamente alcanzados;
  - los informes sobre el ejercicio cerrado deben estar disponibles oportunamente para que la legislatura debata el presupuesto para el ejercicio en curso.

### Información presupuestaria adicional
- La presentación de información considerada "mejor práctica" podría exigirse legalmente; su imposición debe evaluarse con cuidado para no sobrecargar al legislativo.
- Diferenciar entre necesidades de la legislatura y la información para gestión interna (esta última regida por reglamentos, no por leyes).

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### 6. Auditoría externa

### Marco legal y funciones de la entidad fiscalizadora superior (EFS)
- Las facultades y responsabilidades principales de la EFS deben establecerse en la constitución.
- La Declaración de Lima de INTOSAI fija normas internacionales que requieren que la constitución establezca la independencia de la EFS y la preparación de informes de auditoría para la legislatura.
- Una ley de auditoría externa aparte debería profundizar sobre:
  - facultades, funciones y responsabilidades de la EFS;
  - designación del auditor general o cuerpo colegiado y el personal de la EFS (independiente del servicio civil);
  - tipo de auditoría a realizarse: financiera, de legalidad y/o de desempeño ("valor por dinero").
- Nota: en algunos países la facultad recae en un Auditor General individual; en otros, en un organismo colegiado.

*Fuente: _tnm1001s - 3.  Aprobación del presupuesto por parte de la legislatura, con inclusión de enmiendas (PDF), Notas técnicas y manuales 10/01 | 2010, Departamento de Finanzas Públicas, Fondo Monetario Internacional.*

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_Source: https://www.imf.org/-/media/websites/imf/imported-publications/external/spanish/pubs/ft/tnm/2010/_tnm1001s.pdf_