## _tnm1004

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### Introducción y objetivos
- Las constituciones y/o las leyes del sistema presupuestario establecen las funciones y facultades presupuestarias de la legislatura.
- La función de la legislatura está cambiando, con parlamentos más activos en cuestiones presupuestarias, especialmente en los países en desarrollo.
- Participación legislativa activa puede promover buena gestión de gobierno y transparencia fiscal, pero también puede implicar riesgos para la disciplina fiscal si la legislatura introduce cambios que incrementen los gastos o reduzcan los impuestos.
- Objetivos de la nota:
  - Examinar la variedad de prácticas parlamentarias en los procesos presupuestarios, con atención en prácticas de países de la OCDE.
  - Identificar procedimientos parlamentarios donde puede sugerirse buena práctica y áreas donde no es posible ofrecer directrices válidas para todos los países.
- Factores políticos relevantes mencionados: organización de partidos, unicameralidad/bicameralidad, procedimientos de conciliación entre cámaras, incentivos de reelección, información asimétrica, alianzas político-burocráticas, coordinación entre comisiones y legislatura en pleno.

### I. ¿Cuándo debe participar el parlamento?
- Funciones principales de la legislatura:
  - Analizar y debatir ex ante el borrador del proyecto de presupuesto preparado por el gobierno (estimaciones de ingresos y planes de gasto).
  - Autorizar los gastos para ejecutar el plan presupuestario anual.
  - Examinar la ejecución del presupuesto; en algunos países aprobar formalmente la ejecución anual.
  - Intervenir en debates previos sobre el presupuesto, examen de la estrategia a mediano plazo, aprobación de presupuestos complementarios, y examen del informe de auditoría externa.

- Debates parlamentarios previos al presupuesto (aproximadamente a mediados del año anterior al nuevo ejercicio):
  - Propósitos:
    1. Información: actualización de la estrategia presupuestaria anual y de mediano plazo y prioridades de política económica.
    2. Establecer metas fiscales y/o topes de gasto plurianuales estrictos que el gobierno debe respetar al preparar estimaciones detalladas.
  - Ejemplos de países:
    - Francia: debate en la Asamblea Nacional alrededor de 6 a 7 meses antes del nuevo ejercicio.
    - Brasil: a más tardar para finales de junio de cada año (6 meses antes del nuevo ejercicio fiscal) se adopta una Ley de Directrices Presupuestarias.
    - Suecia: gobierno presenta propuestas en abril (8 meses antes del año +1); topes globales y específicos presentados en septiembre.
  - Buena práctica:
    - La legislatura debería tener la oportunidad de un examen previo a la aprobación del presupuesto sobre las orientaciones presupuestarias del gobierno y sus propuestas para los ejercicios siguientes.

- Fechas de presentación y aprobación:
  - En alrededor del 85% de los países de la OCDE, el presupuesto se presenta de 2 a 4 meses antes del inicio del nuevo ejercicio fiscal.
  - Variaciones de presentación van de cero a ocho meses (Estados Unidos 8 meses; Reino Unido y países de herencia británica en el otro extremo).
  - Plazo de aprobación: en la mayoría de los países de la OCDE el parlamento adopta la ley de presupuesto anual antes del inicio del nuevo ejercicio; excepciones incluyen Reino Unido y países bajo influencia británica que aprueban leyes de asignaciones durante el ejercicio.
  - Plazo de examen parlamentario: antes del inicio del nuevo ejercicio, parlamentos disponen de 2 a 3 meses para examen detallado, salvo excepciones como Estados Unidos (8 meses).
  - Buena práctica:
    - El gobierno debería someter su proyecto de presupuesto anual al parlamento 2 a 4 meses antes del nuevo ejercicio fiscal.
    - Al parlamento debería permitírsele un período de 2 a 4 meses para exámenes, debates y proponer políticas alternativas (dentro de límites de costo), previo a la adopción y promulgación del presupuesto anual con anterioridad al nuevo ejercicio fiscal.
  - Plazos observados (resumen):
    - Más de 6 meses: Estados Unidos (8 meses).
    - 4-6 meses: Dinamarca (4 meses), Finlandia (constitución exige "con gran antelación"), Alemania (4 meses), Noruega (4 meses).
    - 2-4 meses: Francia, España (3 meses), Corea (90 días), Japón (2-3 meses), Suecia (3!/3 meses).
    - 0-2 meses: Canadá.
    - Después que comienza el ejercicio: Nueva Zelandia (a más tardar un mes después del comienzo del ejercicio), Reino Unido.

- Presupuestos provisionales:
  - Si la legislatura no aprueba el presupuesto antes del inicio del nuevo ejercicio, se requieren reglas claras para asegurar continuidad de programas.
  - Opciones básicas:
    1. El presupuesto propuesto por el poder ejecutivo entra en vigor por período limitado (ejemplos: Finlandia, Alemania, Japón).
    2. El presupuesto del año anterior entra en vigor normalmente sobre la base de que no habrá cambios en políticas (duodécimas partes mensuales).
  - Buena práctica:
    - Cuando el parlamento no aprueba el presupuesto para el año N+1 a más tardar al final del año N, el poder ejecutivo debería comenzar a aplicar los gastos del presupuesto del ejercicio anterior a razón de la duodécima parte por mes (con consideración de variaciones estacionales para algunos gastos).
    - La ley debe establecer claramente la base de la reversión de los presupuestos provisionales y la duración del plazo de reactivación automática.

- Presupuestos complementarios o rectificativos:
  - El poder ejecutivo puede presentar presupuestos suplementarios durante el ejercicio por "nuevas políticas" o por "circunstancias cambian" (ej.: desastres naturales, emergencias, obligaciones legales).
  - Ejemplos y prácticas:
    - Japón (Ley de Finanzas Públicas de 1947) permite presentar presupuestos complementarios para obligaciones no previstas o necesidades surgidas después de la aprobación inicial.
    - Algunos países de América Latina presentan presupuestos complementarios cuando existe nueva y segura fuente de financiamiento (Paraguay, Perú).
  - Buena práctica:
    - Especificar por ley las principales razones para elaborar presupuestos complementarios.
    - Evitar un número excesivo de presupuestos complementarios; prever cambios significativos de política con antelación y realizar revisiones regulares del presupuesto (por ejemplo, a mitad del ejercicio) o revisiones periódicas integrales del gasto.

### II. ¿Qué debe revisar y aprobar el parlamento?
- La legislatura normalmente aprueba y revisa los agregados presupuestarios, la estructura y formato de las apropiaciones, los supuestos macrofiscales, el MPMP y los planes de deuda; la sección siguiente del documento examina con más detalle estos elementos.

### Reglas fiscales y estrategia con respecto a la deuda
- Definición y modalidades:
  - Una regla fiscal es una restricción duradera sobre la discrecionalidad presupuestaria, frecuentemente establecida mediante límites numéricos sobre agregados presupuestarios tales como el saldo fiscal, el ingreso total, el gasto total y/o la deuda.
  - Limitaciones pueden ser absolutas o, más frecuentemente, como proporciones del PIB.
- Naturaleza legal y efectividad:
  - Pueden ser aprobadas formalmente o informalmente.
  - Son más efectivas cuando hay consenso político y flexibilidad para enfrentar shocks adversos.
  - Experiencia: las reglas cuantitativas han fracasado cuando los objetivos no son realistas, cuando el compromiso político es inadecuado, o cuando los mecanismos para su cumplimiento son inefectivos.
- Relación con la estrategia de deuda:
  - Cuando la deuda pública elevada y la sostenibilidad fiscal a largo plazo plantean problemas, la aprobación por la legislatura de una estrategia de gestión de deuda actualizada anualmente (concebida en el contexto de un marco fiscal a mediano plazo) puede ser útil.
- Buenas prácticas:
  - Adoptar reglas fiscales por la legislatura cuando la sostenibilidad fiscal se ve comprometida y/o la consolidación fiscal haya comenzado.
  - Incorporar reglas fiscales cuantitativas en la ley solo si las metas son realistas, con adecuado compromiso político y mecanismos eficaces.
  - La legislatura debería revisar y aprobar el plan anual de gestión de la deuda pública preparado por el gobierno (o mejor aun, su plan de gestión de los activos y pasivos), en consistencia con los objetivos a mediano plazo acordados respecto a la deuda bruta y neta.

### Marco macrofiscal y proyecciones
- Credibilidad y aprobación legislativa:
  - La mayoría de los gobiernos de la OCDE proponen a sus legislaturas un marco fiscal y una estrategia presupuestaria a mediano plazo; su credibilidad es mayor cuando la legislatura los aprueba.
  - Un órgano público independiente (“consejo fiscal”) puede ser útil para proporcionar análisis presupuestarios alternativos.
- Supuestos macroeconómicos:
  - Los principales supuestos macroeconómicos en que se basan las proyecciones presupuestarias anuales se presentan con claridad al parlamento en el 93% de los países de la OCDE.
  - En algunos países una entidad independiente prepara o influye en los supuestos (ejemplos: Canadá, Países Bajos, Reino Unido).
  - Observación: la mayoría de los parlamentos no examina en profundidad ni modifica los supuestos básicos propuestos por el poder ejecutivo.
- Proyecciones de ingresos:
  - La metodología y los supuestos en que se basan las proyecciones de ingresos son públicos en la mayoría de los países de la OCDE.
  - Varios países proyectan los ingresos públicos conservadoramente.
  - Las comisiones parlamentarias se enfocan más en políticas de ingreso y cambios propuestos que en las proyecciones per se.
- Marco presupuestario a mediano plazo (MPMP):
  - Función: influir en políticas y facilitar ajustes adoptando o avalando un MPMP.
  - Alcance temporal: el MPMP abarca dos años, como mínimo, más allá del nuevo ejercicio presupuestario; buena práctica sugiere abarcar como mínimo los tres ejercicios siguientes.
  - Naturaleza jurídica: no siempre jurídicamente vinculante, pero los agregados actúan como topes superiores firmes del gasto total.
- Buenas prácticas:
  - Proporcionar a la legislatura supuestos macrofiscales claros, preferiblemente con insumos o revisado por un órgano independiente.
  - Los gobiernos deberían presentar al parlamento un MPMP que abarque como mínimo los tres ejercicios siguientes; el parlamento debería avalarlo o adoptar su propio MPMP.

### Estructura, clasificación, tipo y duración de las asignaciones presupuestarias anuales
- Clasificación común para gastos en leyes de apropiaciones anuales:
  - Unidad administrativa; Programa/subprograma/actividad/proyecto o resultados/productos; Tipo económico (salarios, transferencias, otros gastos corrientes no salariales, gastos de capital); Funciones y subfunciones.
- Número de partidas presupuestarias (OCDE, 2007):
  - Hasta 200: 26,7% — Australia, Canadá, Corea del Sur, Francia, Luxemburgo, México, Países Bajos, Polonia.
  - De 201 a 500: 10,0% — Bélgica, Finlandia, Suecia.
  - De 501 a 1000: 26,7% — Eslovaquia, Grecia, Hungría, Irlanda, Japón, Nueva Zelandia, Portugal, República Checa.
  - De 1001 a 2000: 23,3% — Austria, Dinamarca, Estados Unidos, Islandia, Italia, Noruega, Suiza.
  - Más de 2000: 10,0% — Alemania, España, Turquía.
  - No declarado: 13,2% — Reino Unido.
  - Observación: Cuando son más de 1.000 partidas, los principales objetivos presupuestarios pierden transparencia.
- Flexibilidad para intercambiar recursos entre partidas:
  - El parlamento puede exigir aprobación para modificar cada partida, la mayoría de las partidas con delegación al ministerio de Hacienda, o solo algunas apropiaciones grandes.
  - Prácticas detectadas en 30 países de la OCDE: 6 no pueden incrementar los gastos discrecionales; en otros 6 no hay restricciones; en los 18 restantes normalmente se requiere aprobación previa de la legislatura.
- Fondos de reserva para contingencias:
  - Muchas legislaturas otorgan autoridad al ejecutivo para gastar con cargo a una reserva contingente central.
  - Consideraciones: tamaño, naturaleza del gasto, acceso por ministerios, control del ministerio de Hacienda, frecuencia de informes al parlamento.
  - Buena práctica propuesta: reserva equivalente entre 1%–3% de los gastos totales para emergencias no previstas, con informes regulares al parlamento.
- Tipos y duración de las apropiaciones:
  - Distinción entre “autoridad para gastar” y “pagos en efectivo”.
  - La mayoría aplica base caja; algunos (por ejemplo, Reino Unido) presentan apropiaciones en base devengado.
  - Ejemplos: Finlandia distingue apropiaciones presupuestarias fijas y plurianuales con reglas sobre uso y traslado hasta dos años.
  - Traslado de fondos no utilizados: en la mayoría de países de la OCDE el parlamento autoriza trasladar fondos al ejercicio siguiente, especialmente para inversión; restricciones mínimas incluyen aprobación del ministerio de Hacienda o de la legislatura.
- Buenas prácticas (directrices tentativas):
  - Establecer un formato “permanente” para transparencia de objetivos y resultados.
  - Delegar facultades de intercambio de recursos al ejecutivo cuando el parlamento se centre en resultados; si mantiene estructura detallada, delegar intercambios al ministerio de Hacienda.
  - Reserva presupuestaria anual de 1%–3% de gastos totales con informes periódicos al parlamento.
  - La ley puede especificar tipos de apropiaciones (compromiso, devengo, pago en efectivo) y excepciones para partidas como servicio de la deuda.
  - Informar al parlamento sobre gastos excluidos de las leyes de apropiaciones y reflejarlos en un MPMP actualizado.
  - Mantener el principio de anualidad con excepciones justificadas para traslado entre ejercicios; restricciones apropiadas para gastos corrientes.

### Facultades para modificar el presupuesto y límites prácticos
- En alrededor de la mitad de los 30 países de la OCDE, el parlamento tiene facultades legales ilimitadas para modificar el proyecto de presupuesto.
- El presidente puede tener poder para vetar partidas específicas o pleno poder de veto.
- En gobiernos de coalición la autoridad legal irrestricta del parlamento puede no ejercerse en la práctica debido a acuerdos de coalición (ejemplos: Alemania, Finlandia, Países Bajos).
- Modelos de restricción:
  - La legislatura puede incrementar gastos siempre que también aumente los ingresos.
  - La legislatura solo puede reasignar recursos sin aumentar el gasto total.
  - La legislatura solo puede aprobar o rechazar el proyecto de presupuesto tal como lo presenta el ejecutivo.
- Buena práctica:
  - Limitar la modificación del saldo fiscal propuesto por el ejecutivo, permitiendo incrementar gasto solo si se aumentan ingresos en contrapartida.

### Fondos extrapresupuestarios, riesgos fiscales y gasto tributario
- Gastos extrapresupuestarios: realizados fuera de la ley anual de apropiaciones; ejemplo: fondos de seguridad social.
- En varios países la seguridad social se aprueba en proceso independiente.
- Recomendaciones:
  - Evitar gastos extrapresupuestarios que escapen al control parlamentario salvo que existan mecanismos sumamente transparentes para monitorear, registrar y auditar todas las transacciones.
  - Si se introducen gastos tributarios, no hacerlo fuera del ciclo presupuestario normal; considerarlos junto con el gasto presupuestario ordinario.
  - El parlamento debería exigir informes completos y regulares sobre gasto extrapresupuestario, pasivos contingentes y actividades cuasifiscales.
  - Presentar un listado de riesgos fiscales y estimaciones de gastos tributarios como parte de la documentación del presupuesto anual.

### Control del gasto, auditoría interna y contabilidad pública
- El control del gasto y la auditoría interna son normalmente responsabilidad del gobierno; la participación legislativa directa en ejecución es inusual.
- El parlamento debería:
  - Examinar cambios sustantivos que afecten la base de la contabilidad pública.
  - Recibir informes del auditor externo como principal canal para comunicar resultados de supervisión de auditoría/control interno.
  - Limitar su intervención directa en control interno y auditoría interna de organismos ejecutores.
  - Ser consultado por el ejecutivo al introducir cambios importantes en el sistema de contabilidad pública (p. ej., adopción de base devengado).

### Apoyo institucional que necesita el parlamento
- Comisiones parlamentarias:
  - La mayoría de los países cuenta con comisiones sectoriales.
  - Alrededor del 40% de los países de la OCDE tienen una comisión de presupuesto especializada.
  - Opciones organizativas:
    - Comisión de presupuesto fija topes y comisiones sectoriales deciden apropiaciones dentro de esos topes.
    - Comisión de presupuesto considera agregados; comisiones sectoriales formulan recomendaciones.
    - Solo comisiones sectoriales aprueban apropiaciones sectoriales; la comisión de presupuesto actúa como asistente de coherencia.
  - Buena práctica: establecer una comisión de presupuesto (o dos en legislaturas bicamerales) con facultades fuertes y apoyo analítico, y someter comisiones sectoriales a topes de gasto.
- Oficinas parlamentarias de presupuesto:
  - En 13 países de la OCDE existe una oficina especializada en presupuesto en la órbita de la legislatura.
  - Objetivos: análisis independiente, proyecciones a mediano plazo alternativas, cuantificar impacto de nuevas políticas, subsanar faltas de capacidad de los representantes.
  - Buena práctica: creación de una oficina parlamentaria de presupuesto para ampliar capacidad de análisis y evaluar alternativas responsables.
- Financiamiento del parlamento:
  - El parlamento puede cumplir eficazmente cuando dispone de fondos suficientes y autonomía para preparar su propio presupuesto.
  - Ejemplo de variación: presupuesto del parlamento de Indonesia representaba el 1,17% del presupuesto nacional (encuesta de 1998) vs. 0,1%–0,3% en países de la OCDE.
  - Buenas prácticas:
    - El presupuesto de la legislatura debería prepararse de manera independiente del presupuesto del poder ejecutivo.
    - La legislatura debería estar sujeta a los mismos procedimientos para ejecución y declaración del gasto de su propio presupuesto.
    - Evitar abusos para incrementar gastos operativos e inversión desproporcionadamente respecto a otros órganos nacionales.

### Rendición de cuentas del poder ejecutivo a la legislatura
- Prácticas de informes y proyecciones:
  - La mayoría de los países de la OCDE exige que el gobierno presente proyecciones de ingresos y gastos públicos a mediano plazo junto con el presupuesto anual.
  - Prácticas comunes:
    - Distinguir impacto a mediano plazo de nuevas políticas.
    - Incluir escenarios sobre impacto a mediano plazo de alternativas de políticas.
    - Ampliar proyecciones mediante análisis de largo plazo sobre envejecimiento, salud u otros factores.
  - La especificación clara a priori de informes presupuestarios puede ampliar la transparencia fiscal.
  - Recuadro: el gobierno debería agendar la estrategia fiscal en el parlamento conjuntamente con el proyecto anual de presupuesto.

### Requisitos de informes ex ante y medio/largo plazo
- Deben establecerse:
  - Objetivos a largo plazo (10 años o más) para ingresos, gastos totales, saldos fiscales y deuda total.
  - Objetivos fiscales a mediano plazo (3 años o más) que actualicen proyecciones previas y justifiquen cambios introducidos.
- Declaración anual sobre la política presupuestaria debe describir:
  1) principales reformas impositivas propuestas;
  2) modificaciones de políticas de gasto;
  3) cambios en activos y pasivos que influyen en agregados, cuantificando el impacto de cada política nueva (incluidos cambios que afecten al gasto tributario).
- Actualizaciones económicas y fiscales:
  - Cada actualización debe incluir pronósticos para el año referido y para los 2 años posteriores.
  - Posibles actualizaciones: con el presupuesto; actualización de mitad de ejercicio; actualización previa a elecciones entre 20 y 30 días hábiles antes de la elección.
  - Debe presentarse información sobre supuestos importantes (crecimiento del PIB, precios al consumidor, tipo de cambio, tasa de empleo/desempleo, etc.).
- Informes fiscales a largo plazo:
  - Periódicamente, por ejemplo cada 2 a 4 años, preparar un informe sobre la posición fiscal a largo plazo que abarque al menos 40 años, incluyendo costos relacionados con envejecimiento y salud.

### Informes ex post, supervisión parlamentaria y buenas prácticas
- Supervisión ex post:
  - El parlamento puede exigir informes ex post para supervisión de la ejecución del presupuesto y políticas de mediano plazo a intervalos regulares.
  - En alrededor de una tercera parte de los países de la OCDE la ley exige presentar a la legislatura una comparación entre gastos efectivos y presupuestados.
  - En algunos países la legislatura está obligada por ley a adoptar una Ley de Ejecución Presupuestaria aprobada pocos meses después del final del ejercicio.
- Buenas prácticas:
  - El parlamento debería recibir informes adecuados y oportunos para comprender el presupuesto ex ante y exigir rendición de cuentas ex post.
  - Recibir informes finales comparando resultados presupuestarios con el presupuesto ex ante en formato idéntico.
  - Preparar proyecciones fiscales a largo plazo que incluyan impacto de cambios demográficos.
  - Suministrar informes de ejecución y rendición de cuentas de organismos gubernamentales; estas obligaciones pueden establecerse por ley (p. ej., ley de responsabilidad fiscal, LRF).

### Presentación y seguimiento del informe anual de auditoría externa
- Plazos y prácticas:
  - En casi todos los países de la OCDE los informes de la auditoría externa sobre las cuentas financieras anuales se publican dentro de los 12 meses.
  - En poco menos de la mitad de estos 30 países, el parlamento los recibe dentro de los 6 meses posteriores a la finalización del ejercicio.
  - El Manual de Transparencia Fiscal del FMI (FMI, 2007) y la OCDE (2002) recomiendan un desfase de 6 meses como buena práctica; algunos países de la OCDE preparan estados auditados con desfase de menos de 4 meses.
- Seguimiento parlamentario:
  - Reglamentos y prácticas determinan procedimientos y tiempo para que comisiones analicen el informe del auditor externo y den seguimiento a sus recomendaciones.
  - Muchos países han establecido un sistema para seguimiento sistemático de implementación de recomendaciones del auditor externo.
  - Buena práctica:
    - Enviar el informe de auditoría externa al parlamento dentro de los 6 meses para su uso en debates previos al presupuesto.
    - Establecer mecanismos institucionales formales para el seguimiento sistemático de las recomendaciones (por ejemplo, la comisión de presupuesto debería informar sobre la respuesta del ejecutivo).

### Audiencias e interrogatorios parlamentarios
- Prácticas y reglas:
  - Ministros y directores de departamentos suelen comparecer ante comisiones parlamentarias para interrogatorios o testimonios.
  - Se requieren reglas que aseguren enfoque de preguntas, temario distribuido con antelación y coordinación entre comisiones y grupos políticos.
  - Buena práctica:
    - Requerir que ministros y otros altos funcionarios comparezcan ante comisiones especializadas y/o la comisión de presupuesto para preguntas relativas al presupuesto ex ante, ejecución ex post y las cuentas.
    - Las regulaciones internas deberían especificar las reglas aplicables a audiencias e interrogatorios.

### Formalización de reglas y procedimientos presupuestarios de la legislatura
- Incorporación en la legislación:
  - Los parlamentos pueden contribuir a falta de disciplina si aprueban gastos con cargo al “fondo común” sin objetivos explícitos; esto puede resolverse estableciendo restricciones firmes a sus facultades.
  - Evidencia sugiere que la aprobación del presupuesto mediante un proceso “arriba hacia abajo” puede ser útil para la consolidación fiscal.
  - Las reglas, procedimientos y limitaciones figuran en constituciones, leyes, reglamentaciones y prácticas informales.
  - Riesgo: sobrecargar las leyes con estipulaciones detalladas reduce la flexibilidad del ejecutivo; los reglamentos del gobierno y leyes “secundarias” pueden ser mejores para detalles operativos.
- Buenas prácticas:
  - Incluir principios y procedimientos presupuestarios en las leyes del sistema presupuestario cuando sea necesario para normas constitucionales.
  - Evitar sobrecargar las leyes principales; delegar detalles a la reglamentación ejecutiva.
  - Formalizar normas internas de la legislatura respecto a arreglos organizativos para aprobar y revisar el presupuesto, sin usar estas reglas como sustitutas de procedimientos y restricciones que deberían figurar en la ley.

*TNM/10/04 (S), Departamento de Finanzas Públicas, Fondo Monetario Internacional, "La función de la legislatura en los procesos presupuestarios", Ian Lienert, Abril de 2010.*

### Section 1

### La función de la legislatura en los procesos presupuestarios

### Introducción
- Las constituciones y/o las leyes del sistema presupuestario establecen las funciones y facultades presupuestarias de la legislatura.
- La función de la legislatura está cambiando, con parlamentos más activos en cuestiones presupuestarias, especialmente en los países en desarrollo.
- Participación legislativa activa puede promover buena gestión de gobierno y transparencia fiscal, pero también puede implicar riesgos para la disciplina fiscal si la legislatura introduce cambios que incrementan los gastos o reducen los impuestos.
- Objetivos de la nota:
  - Examinar la variedad de prácticas parlamentarias en los procesos presupuestarios, con atención en prácticas de países de la OCDE.
  - Identificar procedimientos parlamentarios donde puede sugerirse buena práctica y áreas donde no es posible ofrecer directrices válidas para todos los países.
- Factores políticos relevantes (mencionados pero fuera del alcance central de la nota): organización de partidos, unicameralidad/bicameralidad, procedimientos de conciliación entre cámaras, incentivos de reelección, información asimétrica, alianzas político-burocráticas, coordinación entre comisiones y legislatura en pleno.

### I. ¿Cuándo debe participar el parlamento?
- Funciones principales del parlamento:
  - Analizar y debatir ex ante el borrador del proyecto de presupuesto preparado por el gobierno (estimaciones de ingresos y planes de gasto).
  - Autorizar los gastos para ejecutar el plan presupuestario anual.
  - Examinar la ejecución del presupuesto; en algunos países aprobar formalmente la ejecución anual.
  - Intervenir en debates previos sobre el presupuesto, examen de la estrategia a mediano plazo, aprobación de presupuestos complementarios, y examen del informe de auditoría externa.

#### A. Debates parlamentarios previos al presupuesto
- Propósitos de debates previos (aproximadamente a mediados del año anterior al nuevo ejercicio):
  1. Información: el gobierno presenta actualización de su estrategia presupuestaria anual y de mediano plazo y prioridades de política económica.
  2. Establecer metas fiscales y/o topes de gasto plurianuales estrictos que el gobierno debe respetar al preparar estimaciones detalladas.
- Recuadro: Ejemplos de distintos países
  - Francia: Ley Orgánica de Presupuesto de 2001 requiere que el gobierno presente orientaciones presupuestarias generales para el año siguiente (+1) y los informes de ejecución del año anterior (–1); debate en la Asamblea Nacional alrededor de 6 a 7 meses antes del nuevo ejercicio.
  - Brasil: Para finales de junio de cada año (6 meses antes del nuevo ejercicio fiscal), el Congreso adopta una Ley de Directrices Presupuestarias con tres objetivos principales: 1) estimular debates sobre agregados presupuestarios; 2) establecer gastos “obligatorios” para el año siguiente; 3) formalizar metas presupuestarias para el próximo ejercicio.
  - Suecia: Ciclo modificado en 2002; gobierno presenta propuestas en abril (8 meses antes del año +1). Topes globales y específicos presentados en septiembre y aprobados posteriormente.
- Buena práctica:
  - La legislatura debería tener la oportunidad de un examen previo a la aprobación del presupuesto sobre las orientaciones presupuestarias del gobierno y sus propuestas para los ejercicios siguientes, especialmente la estrategia respecto al presupuesto anual siguiente y los principales agregados.

#### B. Fechas de presentación y aprobación de los presupuestos anuales en el parlamento
- Fecha de presentación:
  - En alrededor del 85% de los países de la OCDE, el presupuesto se presenta de 2 a 4 meses antes del inicio del nuevo ejercicio fiscal.
  - Variaciones de presentación van de cero a ocho meses (Estados Unidos 8 meses; Reino Unido y países de herencia británica en el otro extremo).
- Plazo de aprobación:
  - En la mayoría de los países de la OCDE el parlamento adopta la ley de presupuesto anual antes del inicio del nuevo ejercicio; excepciones: Reino Unido y países bajo influencia británica que aprueban leyes de asignaciones durante el ejercicio.
- Plazo de examen parlamentario:
  - Antes del inicio del nuevo ejercicio, parlamentos disponen de 2 a 3 meses para examen detallado, salvo excepciones como Estados Unidos (8 meses).
- Buena práctica:
  - El gobierno debería someter su proyecto de presupuesto anual al parlamento 2 a 4 meses antes del nuevo ejercicio fiscal.
  - Al parlamento debería permitírsele un período de 2 a 4 meses para exámenes, debates y proponer políticas alternativas (dentro de límites de costo), previo a la adopción y promulgación del presupuesto anual con anterioridad al nuevo ejercicio fiscal.

- Cuadro resumido (plazos para presentar el presupuesto a la legislatura, según el documento):
  - Más de 6 meses: Estados Unidos (8 meses)
  - 4-6 meses: Dinamarca (4 meses), Finlandia (constitución exige "con gran antelación"), Alemania (4 meses), Noruega (4 meses)
  - 2-4 meses: Francia, España (3 meses), Corea (90 días), Japón (2-3 meses), Suecia (3!/3 meses)
  - 0-2 meses: Canadá
  - Después que comienza el ejercicio: Nueva Zelandia (a más tardar un mes después del comienzo del ejercicio), Reino Unido

#### C. Presupuestos provisionales
- Si la legislatura no aprueba el presupuesto antes del inicio del nuevo ejercicio, se requieren reglas claras para asegurar continuidad de programas.
- Opciones básicas sobre presupuestos provisionales:
  1. El presupuesto propuesto por el poder ejecutivo entra en vigor, incluidos cambios en políticas, por período limitado (ejemplos: Finlandia, Alemania, Japón).
  2. El presupuesto del año anterior entra en vigor normalmente sobre la base de que no habrá cambios en políticas (duodécimas partes mensuales).
- Buena práctica:
  - Cuando el parlamento no aprueba el presupuesto para el año N+1 a más tardar al final del año N, el poder ejecutivo debería comenzar a aplicar los gastos del presupuesto del ejercicio anterior a razón de la duodécima parte por mes (con consideración de variaciones estacionales para algunos gastos).
  - La ley debe establecer claramente la base de la reversión de los presupuestos provisionales y la duración del plazo de reactivación automática.

#### D. Presupuestos complementarios o rectificativos
- En la mayoría de los países el poder ejecutivo puede presentar presupuestos suplementarios durante el ejercicio.
- Dos razones principales para presupuestos complementarios: “nuevas políticas” o “circunstancias cambian” (también desastres naturales, emergencias, obligaciones legales).
- Ejemplo: Japón (Ley de Finanzas Públicas de 1947) permite presentar presupuestos complementarios para complementar fondos necesarios por obligaciones no previstas o para cubrir necesidades de gasto surgidas después de la aprobación inicial.
- Prácticas en algunos países de América Latina: presupuestos complementarios cuando existe nueva y segura fuente de financiamiento (Paraguay, Perú).
- Buena práctica:
  - Especificar por ley las principales razones para elaborar presupuestos complementarios.
  - Evitar un número excesivo de presupuestos complementarios; prever cambios significativos de política con antelación y realizar revisiones regulares del presupuesto (por ejemplo, a mitad del ejercicio) o revisiones periódicas integrales del gasto.

### II. ¿Qué debe revisar y aprobar el parlamento?
- La sección siguiente del documento (comienzo indicado) examina qué aprueba normalmente la legislatura y qué aspectos de buena gestión fiscal debería revisar. (Contenido detallado de esta subsección continúa después del punto A en el documento.)

*Fuente: TNM/10/04 (S), Departamento de Finanzas Públicas, Fondo Monetario Internacional, "La función de la legislatura en los procesos presupuestarios", Ian Lienert, Abril de 2010.*

### Section 2

### _tnm1004 - Section 2

### Reglas fiscales y estrategia con respecto a la deuda
- Definición: Una regla fiscal es una restricción duradera sobre la discrecionalidad presupuestaria, frecuentemente establecida mediante límites numéricos sobre agregados presupuestarios tales como el saldo fiscal, el ingreso total, el gasto total y/o la deuda.
- Modalidades: Las limitaciones pueden ser absolutas (en términos nominales o reales) o, más frecuentemente, como proporciones del PIB.
- Naturaleza legal y efectividad:
  - Las reglas fiscales pueden ser aprobadas por la legislatura formalmente (incorporándolas en la ley) o informalmente (revisándolas).
  - Las reglas fiscales son más efectivas cuando hay consenso político para exigir su cumplimiento y cuando son flexibles para enfrentar shocks adversos.
  - Experiencia: Las reglas fiscales cuantitativas han fracasado cuando los objetivos no son realistas, cuando el compromiso político es inadecuado, o cuando los mecanismos para su cumplimiento son inefectivos (Schick, 2003; Corbacho y Schwartz, 2007).
- Relación con la estrategia de deuda:
  - Si la elevada deuda pública y la sostenibilidad fiscal a largo plazo plantean problemas, la aprobación por la legislatura de una estrategia de gestión de deuda actualizada anualmente (concebida en el contexto de un marco fiscal a mediano plazo) puede ser útil para la participación de la legislatura en los esfuerzos para lograr y mantener disciplina fiscal.
- Buena práctica:
  - Cuando la sostenibilidad fiscal se ve comprometida y/o la consolidación fiscal haya comenzado, la adopción de reglas fiscales por la legislatura puede ser útil para respaldar el logro de los objetivos acordados de sostenibilidad de la deuda y los saldos fiscales a mediano plazo (FMI, 2009).
  - Incorporar reglas fiscales cuantitativas en la ley solo si las metas son realistas, con adecuado compromiso político y mecanismos eficaces para lograrlas.
  - La legislatura debería revisar y aprobar el plan anual de gestión de la deuda pública preparado por el gobierno (o mejor aun, su plan de gestión de los activos y pasivos), en consistencia con los objetivos a mediano plazo acordados con respecto a la deuda bruta y neta.

### Marco macrofiscal
- Credibilidad y aprobación legislativa:
  - La mayoría de los gobiernos de la OCDE proponen a sus legislaturas un marco fiscal y una estrategia presupuestaria a mediano plazo; su credibilidad es mayor cuando la legislatura los aprueba.
  - Un órgano público independiente (“consejo fiscal”) puede ser útil para proporcionar análisis presupuestarios alternativos (Debrun et al, 2008).
- Supuestos macroeconómicos en proyecciones presupuestarias:
  - Los principales supuestos macroeconómicos en que se basan las proyecciones presupuestarias anuales se presentan con claridad al parlamento en el 93% de los países de la OCDE (OCDE, 2007).
  - Prácticas institucionales para la preparación/revisión de supuestos: en algunos países una entidad independiente prepara o influye en los supuestos (ejemplos: Canadá, Países Bajos, Reino Unido); en algunos países la legislatura tiene una oficina de presupuesto no vinculada a partidos políticos que provee opiniones independientes.
  - Observación: la mayoría de los parlamentos no examina en profundidad ni modifica los supuestos básicos propuestos por el poder ejecutivo.
- Proyecciones de ingresos:
  - La metodología y los supuestos en que se basan las proyecciones de ingresos son públicos en la mayoría de los países de la OCDE (OCDE, 2007).
  - Varios países proyectan los ingresos públicos conservadoramente.
  - En la mayoría de los países, las comisiones parlamentarias focalizan su atención en las políticas de ingreso y cambios propuestos por el gobierno para alcanzar las metas fiscales, más que en las proyecciones de ingresos per se.
- Marco presupuestario a mediano plazo (MPMP):
  - Función: El parlamento puede influir en políticas presupuestarias y facilitar ajustes adoptando un MPMP, o al menos avalando los objetivos presupuestarios a mediano plazo propuestos por el gobierno.
  - Alcance temporal: El MPMP abarca dos años, como mínimo, más allá del nuevo ejercicio presupuestario; buena práctica sugiere abarcar como mínimo los tres ejercicios siguientes.
  - Naturaleza jurídica: No siempre jurídicamente vinculante en cuanto a la aprobación de una ley con gastos agregados anuales para cada año del mediano plazo, pero los agregados de gasto actúan como topes superiores firmes del gasto total.
- Buena práctica:
  - Proporcionar a la legislatura, en el contexto del proyecto de presupuesto anual, un conjunto claro de supuestos macrofiscales, preferiblemente con insumos o revisado por un órgano independiente (“consejo fiscal”).
  - Los gobiernos deberían presentar al parlamento un MPMP, que abarque como mínimo los tres ejercicios siguientes. El parlamento debería, o bien avalar el MPMP para considerar el proyecto de presupuesto anual, o bien adoptar su propio MPMP que plantee en forma transparente los agregados que la legislatura acuerda obtener en los años posteriores al presupuesto anual.
- Notas adicionales:
  - En una muestra de 11 países avanzados, 8 proyectaban el total de ingresos públicos de manera prudente (véase nota de fuente).

### Estructura, clasificación, tipo y duración de las asignaciones presupuestarias anuales
- Estructura y clasificación presupuestaria:
  - Componentes comunes de la clasificación presupuestaria para gastos utilizados en las leyes de apropiaciones anuales:
    - Unidad administrativa (ministerios de gobierno/agencias y departamentos/divisiones dentro de las agencias).
    - Programa/subprograma/actividad/proyecto; o alternativamente, resultados y/o productos.
    - Tipo económico (“insumos” como los salarios, transferencias, otros gastos corrientes no salariales, gastos de capital).
    - Funciones y subfunciones (siguiendo la clasificación internacional).
  - La legislatura puede aprobar la estructura y el formato de las apropiaciones presupuestarias anuales; las prácticas varían entre países (ejemplos de extremos: Congreso de Estados Unidos vs. parlamento británico).
  - Ejemplos de leyes que especifican formato: Alemania (ley de principios presupuestarios exige clasificaciones económicas y funcionales detalladas); Francia (Ley Orgánica de Presupuesto de 2001 exige apropiaciones por misión y programa).
- Número de partidas presupuestarias (Cuadro resumido, fuente OCDE, 2007):
  - Hasta 200: 26,7% — Australia, Canadá, Corea del Sur, Francia, Luxemburgo, México, Países Bajos, Polonia.
  - De 201 a 500: 10,0% — Bélgica, Finlandia, Suecia.
  - De 501 a 1000: 26,7% — Eslovaquia, Grecia, Hungría, Irlanda, Japón, Nueva Zelandia, Portugal, República Checa.
  - De 1001 a 2000: 23,3% — Austria, Dinamarca, Estados Unidos, Islandia, Italia, Noruega, Suiza.
  - Más de 2000: 10,0% — Alemania, España, Turquía.
  - No declarado: 13,2% — Reino Unido.
  - Observación: Cuando son más de 1.000 partidas, los principales objetivos presupuestarios pierden transparencia.
- Flexibilidad para intercambiar recursos entre partidas:
  - El parlamento puede exigir aprobación para modificar: 1) cada partida presupuestaria; 2) la mayoría de las partidas, delegando al ministerio de Hacienda algunas facultades; o 3) solo algunas apropiaciones relativamente grandes.
  - Prácticas detectadas en 30 países de la OCDE: 6 no pueden incrementar los gastos discrecionales; en otros 6 no hay restricciones para incrementarlos; en los 18 restantes normalmente se requiere aprobación previa de la legislatura (aunque en algunos la aprobación es ex post).
- Fondos de reserva para contingencias:
  - Muchos parlamentos otorgan autoridad al poder ejecutivo para gastar con cargo a una reserva contingente controlada centralmente y no asignada a fin específico.
  - Consideraciones sobre la reserva: tamaño, naturaleza del gasto, acceso por ministerios, control del ministerio de Hacienda, frecuencia de informes al parlamento.
  - Balance requerido entre ausencia de reserva contingente y reserva que otorga demasiado poder al ejecutivo.
- Tipos y duración de las apropiaciones presupuestarias anuales:
  - Distinción entre “autoridad para gastar” y “pagos en efectivo”.
  - Ejemplo: en Alemania la ley establece límites a compromisos y a pagos en efectivo con gran nivel de detalle.
  - La mayoría de los países aplica un sistema de base caja; en unos pocos (por ejemplo, Reino Unido) las apropiaciones se presentan en base devengado.
  - Topes estrictos a la mayoría de los gastos, con ciertas excepciones según la ley del país.
  - Ejemplo (Finlandia): tipos de apropiaciones presupuestarias:
    - Apropiaciones presupuestarias fijas: nunca pueden ser sobrepasadas; topes jurídicamente vinculantes.
    - Apropiaciones presupuestarias plurianuales: tampoco pueden sobrepasarse; el presupuesto no utilizado puede utilizarse en ejercicios subsiguientes hasta un máximo de dos años después del ejercicio en que se aprobó la apropiación.
  - Traslado de fondos no utilizados: en la mayoría de los países de la OCDE el parlamento autoriza al gobierno a trasladar fondos no utilizados al ejercicio siguiente, especialmente para gastos de inversión; los traslados tienen restricciones y, como mínimo, requieren la aprobación del ministerio de Hacienda; en varios países el traslado al siguiente ejercicio requiere aprobación de la legislatura.
- Buena práctica (directrices tentativas):
  - Estructura de las apropiaciones: el parlamento podría adoptar una ley que establezca un formato “permanente” para el presupuesto anual si el interés es presentar en forma transparente los objetivos y resultados esperados (desempeño).
  - Intercambio de recursos: si el parlamento centra su atención en resultados, puede aprobar la distribución en grupos generales e imponer solo pocas limitaciones para transferir recursos; si mantiene estructura detallada, delegar al gobierno la facultad de intercambiar gastos entre partidas, especialmente al mayor nivel de detalle (ministerio de Hacienda podría regular por decreto).
  - Reserva presupuestaria anual para contingencias: el parlamento puede aprobar (con carácter permanente) una reserva equivalente entre 1%–3% de los gastos totales, que el poder ejecutivo podría usar para emergencias no previstas; el gobierno debería informar al parlamento, con intervalos regulares, el importe y el objeto del gasto.
  - Tipos de apropiaciones: la ley del sistema presupuestario puede especificar que el gobierno está facultado para gastar en las etapas del gasto compuestas por compromiso, devengo o pago en efectivo y que unos pocos tipos de apropiaciones anuales (por ejemplo, servicio de la deuda) se pueden sobrepasar sin autorización parlamentaria previa.
  - Gastos excluidos de las leyes de apropiaciones: debe informarse al parlamento de los gastos anuales que están excluidos de las leyes de apropiaciones; resulta útil un MPMP anualmente actualizado que incluya esos gastos.
  - Duración de las apropiaciones: mientras se mantenga el principio de anualidad, las excepciones pueden estar justificadas; el parlamento debería conferir la facultad para establecer excepciones, especialmente para el traslado de apropiaciones entre ejercicios; las restricciones sobre el traslado resultan apropiadas para gastos corrientes.

*Fuente: _tnm1004 - Section 2 (PDF).*

### Section 3

### _tnm1004 - Section 3

### Facultades para modificar el presupuesto
- En alrededor de la mitad de los 30 países de la OCDE, el parlamento tiene facultades legales ilimitadas para modificar el proyecto de presupuesto.
- El presidente puede tener poder para vetar partidas específicas o pleno poder de veto para rechazar modificaciones al presupuesto impulsadas por el poder legislativo.
- En países con gobiernos de coalición, aunque la autoridad legal del parlamento para modificar el presupuesto pueda ser irrestricta, en la práctica dicha facultad puede no ejercerse debido a acuerdos de coalición entre partidos que integran el gobierno; ejemplos: Alemania, Finlandia y los Países Bajos.
- Las limitaciones al poder del parlamento para modificar el presupuesto contribuyen a la consolidación fiscal y posiciones fiscales sostenibles (Wehner, 2010).
- Modelos de restricción del poder legislativo:
  - La legislatura puede incrementar gastos siempre que también eleve los ingresos para financiar el aumento.
  - El gasto total no puede incrementarse más allá de lo propuesto por el poder ejecutivo: la legislatura solo puede reasignar recursos entre líneas de gasto.
  - La restricción máxima: la legislatura solo puede aprobar o rechazar el proyecto de presupuesto presentado por el poder ejecutivo.
- Riesgos si la legislatura incrementa o reasigna gastos: posible menor eficiencia del gasto si los cambios atienden prioritariamente inquietudes de electores.
- Buena práctica:
  - Si bien las preferencias nacionales determinarán el grado de limitación, la limitación de no modificar el saldo fiscal propuesto por el poder ejecutivo otorga a la legislatura la capacidad de incrementar el gasto total siempre que, como contrapartida, también aumente la recaudación.

### Fondos extrapresupuestarios, riesgos fiscales y gasto tributario
- Gastos extrapresupuestarios: realizados fuera de lo autorizado por la ley anual de apropiaciones presupuestarias; ejemplo destacado: fondos de seguridad social.
- En varios países, el gasto anual en seguridad social se aprueba en un proceso independiente de la ley de apropiaciones anuales.
- El parlamento puede autorizar a un organismo ejecutor para recaudar tasas, exigiéndose aprobación parlamentaria solo para los gastos netos.
- En general, no es aconsejable que los gastos extrapresupuestarios escapen al control parlamentario.
- El panorama fiscal requiere proyecciones y análisis de riesgos: préstamos extrapresupuestarios, pasivos contingentes como garantías de préstamos, riesgos por asociaciones público-privadas.
- El parlamento debe estar plenamente informado, a través de los documentos relativos al presupuesto, de los gastos extrapresupuestarios y los pasivos contingentes.
- Recomendación práctica: preparar un listado de riesgos fiscales que incluya reclamos potenciales contra el gobierno y cuantificarlos cuando sea posible.
- Gasto tributario: exenciones y otras concesiones impositivas no comprendidas en los parámetros impositivos usuales; dada su naturaleza cuasipresupuestaria, el parlamento debe estar informado de su amplitud para ejercer control.
- Buenas prácticas:
  - Evitar aprobar leyes que autoricen gastos extrapresupuestarios a menos que existan mecanismos sumamente transparentes para monitorear, registrar y auditar todas las transacciones financieras vinculadas a los mismos.
  - Si se introducen gastos tributarios, no hacerlo fuera del ciclo presupuestario normal; el gasto tributario debería considerarse junto con el gasto presupuestario ordinario.
  - El parlamento debería exigir al gobierno informes completos y regulares sobre el gasto extrapresupuestario, los pasivos contingentes y las actividades cuasifiscales.
  - Debería presentarse al parlamento un listado de los riesgos fiscales y las estimaciones de gastos tributarios, preferiblemente como parte de la documentación relativa al presupuesto anual.

### Control del gasto, auditoría interna y contabilidad pública
- En muchos países, el parlamento encomienda al gobierno la tarea de implementar el presupuesto anual; el control del gasto y la auditoría interna son normalmente responsabilidad del gobierno.
- Es relativamente inusual que la legislatura tenga una participación importante en la ejecución del presupuesto, su control y contabilidad; en unos pocos países la legislatura interviene en prerrogativas típicamente del poder ejecutivo.
- El parlamento debería examinar cambios sustantivos que afecten la base de la contabilidad pública; las disposiciones generales relativas a la contabilidad pública pueden establecerse en una ley para facilitar la supervisión parlamentaria.
- La ley puede crear un consejo asesor con representantes de organismos fuera del poder ejecutivo (ejemplo citado: la ley del Reino Unido sobre recursos y cuentas públicas de 2000).
- En países donde las comisiones parlamentarias tienen fuerte peso (Comisiones de Cuentas Públicas), las propuestas para modificar normas contables podrían someterse a examen de estas comisiones.
- Buenas prácticas:
  - La mejor forma de comunicar los resultados de la supervisión parlamentaria de los sistemas de auditoría/control interno del gobierno es a través de informes del auditor externo.
  - La participación de la legislatura en la supervisión directa del control interno y la auditoría interna de los organismos ejecutores debería ser limitada.
  - El poder ejecutivo debería consultar al parlamento cuando planee introducir cambios importantes en el sistema de contabilidad pública, por ejemplo, la adopción del sistema de contabilidad en base devengado.

### ¿Qué apoyo necesita el parlamento en sus actividades presupuestarias?
- Comisiones parlamentarias:
  - En la mayoría de los países el parlamento cuenta con comisiones sectoriales (agricultura, defensa, educación, salud, etc.).
  - Alrededor del 40% de los países de la OCDE tienen una comisión de presupuesto especializada que examina el proyecto de presupuesto presentado por el gobierno.
  - Una comisión de presupuesto fuerte puede desempeñar un papel importante, sobre todo si sus decisiones son definitivas y las cámaras legislativas en pleno aprueban las decisiones de la comisión en materia presupuestaria.
  - Opciones sobre facultades de comisiones:
    - Una comisión de presupuesto establece topes para el gasto agregado y para los gastos sectoriales; las comisiones sectoriales deciden apropiaciones detalladas dentro de esos topes.
    - Una comisión de presupuesto considera políticas fiscales y agregados globalmente, pero las comisiones sectoriales formulan recomendaciones que pueden resultar en mayores gastos sectoriales.
    - Solo las comisiones sectoriales consideran y aprueban las apropiaciones por sector; la comisión de presupuesto, si existe, proporciona asistencia sobre coherencia global pero no limita el total de gastos.
  - Cuando el parlamento es responsable de los agregados fiscales, el enfoque “de arriba hacia abajo” provee el marco institucional más sólido para asegurar disciplina fiscal parlamentaria (ejemplo: Suecia).
  - Francia limita el total de comisiones parlamentarias permanentes a seis; pueden crearse subcomisiones alineadas con la estructura administrativa o por programas.
  - Buenas prácticas:
    - Establecer una comisión de presupuesto (o dos en legislaturas bicamerales) encargadas de establecer metas de gasto y la apropiación del gasto a distintos sectores.
    - El trabajo de las comisiones sectoriales debería estar sujeto a topes de gasto propuestos por la comisión de presupuesto.
    - Dotar a la comisión de presupuesto de facultades fuertes y apoyo analítico adecuado para exigir disciplina a las comisiones sectoriales.

- Oficinas parlamentarias de presupuesto:
  - En asuntos presupuestarios, la legislatura puede recibir apoyo técnico y analítico de: 1) una oficina de presupuesto del congreso/oficina no partidaria independiente; o 2) un número limitado de funcionarios que proporcionan apoyo analítico a comisiones parlamentarias.
  - En 13 países de la OCDE se ha creado en la órbita de la legislatura algún tipo de oficina especializada en presupuesto.
  - Objetivos principales de oficinas no partidarias:
    - Proporcionar análisis presupuestarios y asesoramiento independiente a legisladores mayoritarios y minoritarios.
    - Proporcionar proyecciones y escenarios fiscales a mediano plazo que pueden diferir de los preparados por el gobierno.
    - Cuantificar el impacto de nuevas políticas de impuestos y gastos alternativos, sobre todo sobre el presupuesto del siguiente ejercicio.
    - Subsanar la falta de tiempo y capacidad analítica de los representantes electos para analizar detalles del proyecto de presupuesto y proponer alternativas.
  - Buena práctica:
    - La creación de una oficina parlamentaria de presupuesto puede ser útil para analizar opciones de política presupuestaria y ampliar la capacidad del parlamento para evaluar presupuestos y proponer alternativas responsables.

- Financiamiento del parlamento:
  - El parlamento puede cumplir su función eficazmente cuando dispone de fondos suficientes y autonomía para preparar su propio presupuesto.
  - En muchos países de la OCDE la legislatura prepara su propio presupuesto, que generalmente no es modificado por el poder ejecutivo.
  - El presupuesto del parlamento es pequeño en relación con el presupuesto nacional, aunque en algunos países emergentes puede ser proporcionalmente mucho mayor.
  - Ejemplo de variación según encuesta de 1998: el presupuesto del parlamento de Indonesia representaba el 1,17% del presupuesto nacional, en comparación con 0,1% a 0,3% en los países de la OCDE.
  - Buenas prácticas:
    - El presupuesto de la legislatura debería prepararse de manera independiente del presupuesto del poder ejecutivo, pero la legislatura debería estar sujeta a los mismos procedimientos generales para la ejecución y declaración del gasto de su propio presupuesto.
    - El parlamento no debería abusar de sus facultades para incrementar sus gastos operativos y de inversión de forma desproporcionada respecto de otros órganos nacionales constitucionales (p. ej., poder judicial o auditoría externa).

### Rendición de cuentas del poder ejecutivo a la legislatura sobre cuestiones presupuestarias
- En la mayoría de los países de la OCDE, la ley exige que el gobierno presente, junto con el presupuesto anual, proyecciones de ingresos y gastos públicos a mediano plazo, más allá del siguiente ejercicio fiscal.
- Prácticas cada vez más comunes:
  - Distinguir el impacto presupuestario a mediano plazo de las nuevas políticas de ingreso y gasto.
  - Incluir escenarios sobre el impacto a mediano plazo de alternativas de políticas presupuestarias.
  - Ampliar el período de las proyecciones más allá del “mediano plazo” mediante análisis de largo plazo sobre el impacto de cambios proyectados en variables demográficas (envejecimiento poblacional, tasa de natalidad, inmigración) u otros factores (gastos en salud, costos ambientales).
- La especificación clara y a priori de los informes presupuestarios requeridos puede ampliar la transparencia fiscal.
- Recuadro 2 (inicio): Buenas prácticas para la presentación de informes fiscales al parlamento:
  - Una propuesta estratégica del informe fiscal. El gobierno debería agendar la estrategia fiscal en el parlamento conjuntamente con el proyecto anual de presupuesto.

*Fuente: _tnm1004 - Section 3.*

### Section 4

### Sección 4

### Requisitos de informes ex ante y medios plazo
- Deben establecerse:
  - Objetivos a largo plazo (10 años o más) para la política fiscal: ingresos y gastos totales; saldos fiscales y deuda total.
  - Objetivos fiscales a mediano plazo (3 años o más) que actualicen las proyecciones previas presentadas en el marco presupuestario a mediano plazo y justifiquen las razones de cualquier cambio introducido (ya sea con respecto a una regla fiscal vinculante o a objetivos a mediano plazo fijados anteriormente).
- Declaración anual sobre la política presupuestaria:
  - Detalla las prioridades estratégicas para el presupuesto siguiente, incluidas las metas generales de política, coherentes con las intenciones fiscales a mediano plazo anunciadas o las reglas fiscales vinculantes más recientes.
  - Debe describir: 1) las principales reformas impositivas propuestas; 2) las modificaciones de las políticas de gasto; y 3) los cambios en los activos y pasivos que influyen en los agregados presupuestarios, cuantificando el impacto de cada una de las nuevas principales políticas (incluidos los cambios que afecten al gasto tributario).
- Actualizaciones económicas y fiscales:
  - Cada actualización debe incluir pronósticos económicos y fiscales para el año al que se refiere la actualización y para los 2 años posteriores.
  - Posibles actualizaciones requeridas: 1) una actualización económica y fiscal que se presentará con el presupuesto; 2) una actualización económica y fiscal de mitad de ejercicio, agendada para el debate previo al presupuesto; y 3) una actualización económica y fiscal previa a las elecciones, que se presentará entre 20 y 30 días hábiles antes de la fecha de elección legislativa o presidencial.
  - Debe presentarse información sobre todos los supuestos importantes en que se basan los pronósticos económicos (crecimiento del PIB, precios al consumidor, tipo de cambio, tasa de empleo/desempleo, etc.).
- Informes fiscales a largo plazo:
  - Periódicamente, por ejemplo, cada 2 a 4 años, debería prepararse un informe sobre la posición fiscal a largo plazo, que abarque al menos 40 años.
  - Estas proyecciones cubrirían costos relacionados con el envejecimiento de la población o la atención de la salud en el largo plazo, y su repercusión en el saldo fiscal y el patrimonio neto del gobierno.

### Informes ex post, supervisión parlamentaria y buenas prácticas
- Supervisión ex post:
  - El parlamento puede exigir informes ex post para garantizar supervisión de la ejecución del presupuesto o políticas fiscales de mediano plazo a intervalos regulares.
  - En alrededor de una tercera parte de los países de la OCDE, la ley exige que se presente a la legislatura una comparación entre los gastos efectivos y los gastos presupuestados.
  - En algunos países (sobre todo francófonos o hispanohablantes), el parlamento está obligado por ley a adoptar una Ley de Ejecución Presupuestaria; para ser relevante debe aprobarse unos pocos meses después del final del ejercicio fiscal y, de ser posible, coincidir con el debate parlamentario previo a la aprobación del presupuesto.
- Buenas prácticas destacadas:
  - El parlamento debería asegurarse de recibir informes adecuados y oportunos sobre el presupuesto para comprender el presupuesto ex ante y para exigir rendición de cuentas después de la ejecución.
  - El parlamento debe recibir informes finales que comparen, en un formato idéntico, los resultados presupuestarios con el presupuesto ex ante aprobado.
  - Deberían prepararse proyecciones fiscales a largo plazo que incluyan el impacto de los cambios demográficos.
  - Deberían suministrarse al parlamento los informes sobre la ejecución del presupuesto y los informes de rendición de cuentas de los distintos organismos gubernamentales; estas obligaciones pueden establecerse por ley (por ejemplo, en la ley de responsabilidad fiscal, LRF).

### Presentación y seguimiento del informe anual de auditoría externa
- Plazos y prácticas observadas:
  - En casi todos los países de la OCDE los informes de la auditoría externa sobre las cuentas financieras anuales se publican dentro de los 12 meses.
  - En poco menos de la mitad de estos 30 países, el parlamento los recibe dentro de los 6 meses posteriores a la finalización del ejercicio.
  - En los países no miembros de la OCDE el retraso en la presentación de estos informes es mayor; en países de bajo ingreso se producen largos retrasos, a menudo por la tardanza en que la oficina de auditoría externa recibe las cuentas anuales del gobierno y por limitaciones de capacidad de auditoría.
  - El Manual de Transparencia Fiscal del FMI (FMI, 2007) y la OCDE (2002) recomiendan un desfase de 6 meses como buena práctica; algunos países de la OCDE preparan estados financieros anuales auditados con un desfase de menos de 4 meses.
- Seguimiento parlamentario:
  - Reglamentos y prácticas del parlamento determinan los procedimientos y el tiempo disponibles para que las comisiones parlamentarias especializadas analicen el informe del auditor externo y den seguimiento a sus recomendaciones.
  - Muchos países de la OCDE han establecido un sistema para el seguimiento sistemático de la implementación de las recomendaciones de la auditoría externa.
  - En varios países, la ley establece la obligación de dar seguimiento a las recomendaciones del auditor externo nacional.
- Buena práctica:
  - El informe de la auditoría externa sobre el desempeño presupuestario anual debería enviarse al parlamento dentro de los 6 meses, de modo que pueda utilizarse en los debates parlamentarios previos a la aprobación del presupuesto, considerando la estrategia presupuestaria para el año (+1).
  - Establecer mecanismos institucionales formales en la legislatura para el seguimiento sistemático de los resultados de la auditoría externa; por ejemplo, la comisión de presupuesto del parlamento debería informar en qué medida el poder ejecutivo ha respondido a las recomendaciones del auditor externo.

### Audiencias e interrogatorios parlamentarios
- Prácticas y reglas:
  - Es frecuente que ministros y directores de departamentos u otros organismos comparezcan ante comisiones parlamentarias para responder a interrogatorios o presentar testimonios.
  - Se requieren reglas parlamentarias que aseguren que las preguntas estén debidamente enfocadas, el temario se distribuya con antelación para que los interrogados puedan prepararse, y que las comisiones parlamentarias y los grupos representativos de los partidos políticos establezcan coordinación para una interacción productiva.
  - Son importantes procedimientos para decidir cómo dirigir eficazmente la labor de las comisiones y cómo se tomarán decisiones y/o se llegará a consenso.
- Buena práctica:
  - Requerir que ministros y otros altos funcionarios comparezcan ante comisiones parlamentarias especializadas y/o la comisión de presupuesto para responder a preguntas relativas al presupuesto ex ante, a la ejecución del presupuesto ex post y las cuentas.
  - Las regulaciones internas del parlamento deberían especificar las reglas aplicables a las audiencias y los interrogatorios.

### Formalización de reglas y procedimientos presupuestarios de la legislatura
- Incorporación en la legislación:
  - Los parlamentos pueden contribuir a la falta de disciplina presupuestaria si aprueban gastos con cargo al “fondo común” destinados a fines no justificados por objetivos presupuestarios explícitos; esto puede resolverse estableciendo restricciones firmes a las facultades del parlamento, incluidas restricciones que limiten sus facultades para modificar el presupuesto.
  - Existe evidencia de que la aprobación del presupuesto mediante un proceso de “arriba hacia abajo” puede ser útil en la consolidación de las finanzas públicas (Ljungman, 2009).
  - Las reglas presupuestarias, procedimientos, limitaciones y requisitos para la legislatura y el ejecutivo se detallan en constituciones, leyes, reglamentaciones y prácticas informales.
  - Las normas constitucionales o las leyes del sistema presupuestario son útiles para establecer principios de buena práctica, pero existe el peligro de sobrecargar las leyes con estipulaciones detalladas que reducen la flexibilidad del poder ejecutivo.
  - Dependiendo del rol de la ley y la separación de poderes, los mejores instrumentos legales para proporcionar al ejecutivo la flexibilidad necesaria son los reglamentos del gobierno y otras leyes “secundarias”.
- Buenas prácticas:
  - Incluir principios y procedimientos presupuestarios en las leyes del sistema presupuestario, sobre todo cuando sea necesario para observar las normas constitucionales.
  - Evitar sobrecargar las leyes, incluida la constitución, con reglas presupuestarias detalladas y delegar detalles a la reglamentación en el poder ejecutivo.
- Procedimientos internos de la legislatura:
  - Los reglamentos parlamentarios que se refieren al presupuesto anual y las estrategias fiscales a mediano plazo varían según el país; los arreglos organizativos internos presentan grandes diferencias.
  - No existe un conjunto único de “reglas parlamentarias sobre procesos presupuestarios” aplicable a todos los casos, aunque hay consideraciones generales aplicables.
  - Buena práctica: formalizar las normas internas de la legislatura respecto a los arreglos organizativos para aprobar y revisar el presupuesto, evitando usar estas reglas como sustitutas de procedimientos y restricciones presupuestarios que deberían figurar en la ley.

*TNM/10/04 (S), Fondo Monetario Internacional, Departamento de Finanzas Públicas, 2010.*

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_Source: https://www.imf.org/-/media/websites/imf/imported-publications/external/spanish/pubs/ft/tnm/2010/_tnm1004.pdf_