Comunicado de prensa No. 17/209

El Directorio Ejecutivo del FMI Evalúa las Salvaguardias Sociales en Los Países de Bajo Ingreso

6 de junio de 2017

• La reducción de la pobreza es un objetivo central de los programas del FMI en países de bajo ingreso
• Un documento del personal técnico concluye que los programas respaldados por el FMI en países de bajo ingreso protegen el gasto en salud y educación
• El documento recomienda un mayor esfuerzo destinado a fortalecer las redes de protección social en países de bajo ingreso

El 26 de mayo de 2017, el Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) evaluó un documento del personal técnico tituladoSocial Safeguards and Program Design in PRGT and PSI-supported Programs ( Salvaguardias sociales y diseño de programas en programas respaldados por el Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza y el Instrumento de Apoyo a la Política Económica ). El documento analiza cómo proteger a los grupos pobres y vulnerables en los programas respaldados por el FMI en países de bajo ingreso, mediante medidas que preserven y mejoren el gasto público destinado a esos grupos.

La reducción de la pobreza es un objetivo central de los programas del FMI para países de bajo ingreso. Por esa razón, la reforma de 2009 del Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (FFCLP) exigía que los mecanismos del FFCLP respaldaran políticas que protegieran y, en la medida de lo posible, incrementaran el gasto social y otras clases de gasto prioritario. El FMI recomendó incluir metas para ese tipo de gastos en programas respaldados por el FFCLP, siempre que fuera posible. También recomendó utilizar medidas para mitigar cualquier efecto adverso que los programas pudieran tener sobre los más vulnerables. En el documento mencionado se analiza la experiencia con las metas de gasto y las medidas compensatorias para mejorar las redes de protección social, que se describen en conjunto como “salvaguardias sociales”.

El documento señala que se incluyeron metas para el gasto social y otros tipos de gasto prioritario en casi todos los programas respaldados por el FMI en países de bajo ingreso, y que en más de las dos terceras partes de los casos se las cumplió; en otras palabras, a nivel general, el gasto en salud y educación quedó protegido. Además, el gasto público real per cápita, según proyecciones, aumentaría un 15% en promedio, y 43% de ese gasto era representativo de una expansión fiscal al momento de la aprobación del programa. En otras áreas, las medidas de reforma específicas para fortalecer las redes de protección social se utilizaron solo marginalmente.

En el documento se recomienda ajustar la especificación de las metas del programa al gasto social y otros tipos de gasto prioritario, a fin de mejorar la eficacia. El foco debe ponerse en dirigir el gasto hacia donde represente el mayor beneficio e impacto para los pobres. Además, el documento recomienda incrementar los esfuerzos para mejorar las redes de protección social, que suelen estar poco desarrolladas en países de bajo ingreso.

La colaboración con el Banco Mundial y otros socios para el desarrollo, que permite recurrir a sus conocimientos especializados, es necesaria para fortalecer las metas de gasto y las medidas relacionadas con las redes de protección social, y debe producirse en las etapas iniciales, idealmente durante la fase de supervisión. En esta fase temprana se incluirían un inventario de los instrumentos de política social existentes, una evaluación de la forma de ejecutar medidas de manera fiscalmente sostenible y un análisis del impacto de las políticas macroeconómicas en términos de distribución.

El documento elaborado por el personal técnico se complementará con una nota de orientación sobre la mejor manera de abordar las salvaguardias sociales durante los análisis relacionados a la supervisión y el programa en países de bajo ingreso.

Evaluación del Directorio Ejecutivo [1]

Los directores ejecutivos celebraron la oportunidad de poder evaluar la experiencia con el uso de medidas relacionadas con las salvaguardias sociales en los programas respaldados por el Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (FFCLP) y el Instrumento de Apoyo a la Política Económica (IAPE), sin dejar de aceptar que para una evaluación más integral de la eficacia de las salvaguardias sociales se necesitaría un análisis más profundo, lo que incluye análisis realizados fuera del FMI. En general, se aceptó la conclusión del documento que indica que los programas respaldados por el FMI en países de bajo ingreso ayudaron a proteger el gasto social en la mayoría de los casos, como señala el hecho de que las metas indicativas en general se hayan cumplido. Al mismo tiempo, los directores consideraron que existe margen para fortalecer la eficacia de estas salvaguardias como protección de los pobres y los más vulnerables. En ese sentido, en general respaldaron la propuesta del personal técnico de mejorar el diseño de las medidas relacionadas con las salvaguardias sociales en los programas respaldados por el FFCLP y el IAPE. Los directores aguardan con interés la próxima evaluación de la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) sobre el FMI y la protección social, y exhortaron al personal técnico a trabajar con las políticas aprobadas por el Directorio basadas en sus conclusiones al momento de preparar la nota de orientación para aclarar la forma de tratar las medidas relacionadas con las salvaguardias sociales en programas respaldados por el FMI y la supervisión. Indicaron que las enseñanzas de estas experiencias, junto con las consultas amplias con las partes interesadas externas, podrían ser un aporte útil a la evaluación holística de los mecanismos de ingreso bajo programados para principios de 2018. Los directores también enfatizaron la importancia de las actividades de extensión proactivas y de la comunicación clara sobre el trabajo del FMI en este área y sobre la colaboración con otros socios para el desarrollo y partes interesadas.

Los directores celebraron el uso de niveles mínimos programáticos para el gasto social y otros tipos de gasto prioritario como una salvaguardia importante para las erogaciones destinadas a los grupos vulnerables. Pidieron definir cuidadosamente los tipos de gastos incluidos en los mínimos de los programas, a fin de priorizar la protección de recursos para grupos vulnerables, en especial en casos en los que el espacio fiscal es reducido y los pobres tienen importantes necesidades a corto plazo. Al mismo tiempo, los directores indicaron que las autoridades nacionales deben conservar cierto grado de flexibilidad para fijar las metas de gasto, a fin de reflejar mejor las prioridades nacionales. Exhortaron al personal a respaldar la adopción de metas de gasto asesorando sobre temas de cobertura, sobre la forma de mejorar la calidad del gasto y sobre las estrategias para crear el espacio fiscal necesario para respaldar esos gastos.

Los directores aplaudieron la adopción en programas respaldados por el FMI de medidas concretas para fortalecer las redes de protección social, y señalaron que es posible que se necesite tiempo para diseñar y ejecutar esas reformas. En general, el personal técnico debe tener en cuenta la capacidad nacional de administrar redes de protección social, y debe tratar de fortalecer esa capacidad, donde corresponda, con asistencia técnica y capacitación brindada por el FMI y otros socios para el desarrollo.

Los directores destacaron los méritos de trabajar desde el primer momento y de manera sostenida con las autoridades nacionales, los socios para el desarrollo y otras partes interesadas externas, como las organizaciones de la sociedad civil, en temas relacionados con las salvaguardias sociales. En los casos en los que las salvaguardias sociales tienen el potencial de afectar a la estabilidad interna o de la balanza de pagos, el personal debe ofrecer análisis y asesoramiento en el contexto de la supervisión del FMI, con aportes de los socios para el desarrollo, en la medida de lo necesario. Eso generaría una base sólida para trabajos posteriores en el contexto de un programa respaldado por el FMI, lo que incluye realizar un inventario de las redes de protección social existentes; identificar brechas de salvaguardias; analizar necesidades de asistencia técnica y capacitación; identificar y subsanar brechas de datos; y desarrollar estrategias para aumentar el espacio fiscal, donde sea necesario.

Los directores solicitaron una colaboración más estrecha y eficaz con el Banco Mundial y otros socios para el desarrollo, que permita recurrir al conocimiento especializado de esos organismos y catalizar su apoyo. La colaboración también puede ser útil para detectar los efectos adversos que las medidas de políticas podrían tener en la distribución, y la necesidad de mitigarlos a través de las salvaguardias sociales.

Los directores respaldaron la recomendación de fortalecer la documentación de las medidas relacionadas con las salvaguardias sociales en los países en el caso de programas respaldados por el FFCLP y el IAPE. Indicaron que la documentación debe incluir las metas de las políticas de las salvaguardias sociales; el diseño de las medidas relacionadas con las salvaguardias; los factores que explican los resultados alcanzados en relación con las metas de gasto y medidas de reforma de las redes de protección social; y las medidas de políticas correctivas tomadas o por tomar en respuesta a metas no alcanzadas. Además, la colaboración con el Banco Mundial, otros socios para el desarrollo y las partes interesadas externas también podría verse reflejada en los documentos. En los casos en los que los programas respaldados por el FMI incluyen medidas de políticas con un efecto potencialmente adverso sobre la distribución, los directores solicitaron que el personal técnico documente los pasos tomados para proteger a los grupos vulnerables, con aportes de otros socios para el desarrollo y partes interesadas externas, en la medida de lo posible.