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Bombero en Auckland, Nueva Zelandia: Cuando los gobiernos saben cuánto tienen, pueden sacar mayor provecho de sus activos e incrementar en alrededor de 3% del PIB los ingresos que pueden invertir en el bienestar de los ciudadanos. (Foto: Rafael Ben-Ari/Newscom).[/caption]
Por Vítor Gaspar, Jason Harris e Alexander Tieman
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¿En qué estado se encuentran sus finanzas personales? Es probable que lo primero que le venga a la cabeza sean las deudas: la hipoteca, el saldo de la tarjeta de crédito y los préstamos para el estudio, pero seguramente también pensará en la cantidad de efectivo que tiene en el banco, en el valor de su casa y en el resto de sus ahorros.
Sorprendentemente, la mayoría de los gobiernos no abordan sus finanzas de esta manera.
El estudio que publicamos en la nueva edición de Monitor Fiscal muestra que pocos gobiernos saben cuánto poseen o cómo utilizan dichos activos en pro del bienestar público. Saber lo que tiene un gobierno y cómo aprovechar mejor sus activos es importante, porque permite incrementar el ingreso fiscal en aproximadamente 3% del PIB por año y reducir los riesgos, todo a la vez. Este aumento del ingreso equivale a la recaudación del impuesto sobre la renta de las sociedades en las economías avanzadas. Los gobiernos pueden invertir este dinero en mejorar colegios y hospitales, o en otros gastos prioritarios.
Lo importante es lo que se tiene, no solo lo que se debe
En el Monitor Fiscal, analizamos el patrimonio público a partir de los datos sobre 31 países, y observamos que el valor de sus activos se sitúa en USD 101 billones, lo que equivale al 219% del PIB.
Estos activos están compuestos por infraestructura pública, como carreteras, puentes y alcantarillado, y por el dinero que los gobiernos tienen en el banco, sus inversiones financieras y lo que les deben personas físicas y jurídicas.
Las reservas naturales aún no extraídas también forman parte de esos activos, y eso es algo que reviste particular importancia para los países ricos en recursos naturales. Pero entre los activos también se incluyen las empresas estatales, como los bancos públicos y, en muchos países, servicios públicos como las compañías de agua y electricidad.
También mostramos que los pasivos totales no están constituidos únicamente por deuda. Representan aproximadamente 198% del PIB, y menos de la mitad de esta cifra corresponde a la deuda pública del gobierno general. Una parte importante del resto corresponde a los compromisos por pensiones de los funcionarios públicos, pero son pocos los países que las registran de esa manera.
Otra parte está formada por la deuda contraída por las sociedades públicas. La mayoría de los indicadores estándar de deuda del gobierno general no la incluyen, lo que significa que montos considerables de deuda pública se clasifican como deuda privada.
Deudas y activos de los mercados emergentes
En las economías de mercados emergentes la deuda privada ha aumentado mucho más rápido que la deuda pública, como se observa en el gráfico a continuación. Fijémonos en el ejemplo de China. Su deuda total es de 247% del PIB. Pero la línea divisoria entre lo que es deuda pública y deuda privada en China es borrosa. Esta borrosidad se debe al enorme número de unidades y sociedad públicas, los complejos niveles de gobierno, y un amplio endeudamiento extrapresupuestario a nivel subnacional.
El resultado es que las estimaciones de deuda pública correspondientes a 2017 varían considerablemente: la cifra oficial de deuda pública es 37% del PIB, mientras que la cifra en la última edición de Perspectivas de la economía mundial (informe WEO) se sitúa en 47% del PIB, y la del indicador ‘aumentado’ de deuda, que incluye más del endeudamiento extrapresupuestario de los gobiernos locales, es de 68% del PIB. A medida que China avance en la compilación de un balance completo del gobierno general, el panorama quedará más claro.
Así pues, ¿qué grado de resiliencia exhibe el balance del gobierno chino?
China cuenta con importantes activos públicos, tras años de fuertes inversiones en infraestructura. Dichos activos superan en volumen a los pasivos, de modo que el patrimonio neto —la diferencia entre activos y pasivos— se sitúa muy por encima del 100% del PIB, y es uno de los más elevados entre las economías emergentes.
Se trata de un amortiguador importante si se lo compara con los totales de deuda de las sociedades públicas, sobre todo al tener en cuenta que estas también tienen activos. Por tanto, si bien los riesgos relacionados con la deuda en China son fuertes, también lo son los amortiguadores. Además, el gobierno está adoptando medidas para contener los riesgos, y para ello está frenando el endeudamiento extrapresupuestario y reforzando la supervisión, gracias a lo cual la acumulación de deuda está desacelerándose.
Sin embargo, la mayor parte de los activos públicos de China son no financieros, como por ejemplo edificios, carreteras y ferrocarriles. Si bien pueden generar ingreso a partir del cobro de derechos y rentas, no es fácil utilizarlos para cubrir necesidades de liquidez. Además, la valoración de estos activos está rodeada de incertidumbre. Como no se dispone de estimaciones oficiales, empleamos una estimación de nuestra base de datos de stock de capital. El patrimonio financiero neto, que excluye estos activos no financieros, es mucho más pequeño. Aún es positivo y mayor que el promedio de los mercados emergentes, pero se ha reducido en los últimos años, sobre todo por acontecimientos a nivel de los gobiernos subnacionales.
Mejorar la resiliencia
En términos más generales, nuestro estudio muestra que los activos del sector público pueden servir de amortiguador para que los gobiernos con un patrimonio público abultado capeen las recesiones más fácilmente que los países donde la riqueza pública es menor. Reforzar el balance —o sea, el estado contable que muestra lo que se tiene y lo que se adeuda en un momento dado— permite a los gobiernos impulsar el gasto durante una desaceleración.
De este modo, se amortiguan los efectos del shock y se consigue que las recesiones sean más cortas y superficiales. Este fue el caso de Kazajstán, que en 2014 tuvo que hacer frente a una caída del 50% de los precios del petróleo y un desplome de la demanda externa. La reacción del gobierno fue utilizar parte de los activos financieros del Fondo Nacional para suavizar la desaceleración.
Al alcance de todos
Todos los gobiernos pueden mejorar la gestión de sus recursos. Para empezar, deberían recopilar los datos necesarios para realizar una estimación aproximada de los activos, los pasivos y el patrimonio del sector público. Con el tiempo, el uso de mejores prácticas contables y estadísticas en la recopilación puede mejorar la precisión de dichas estimaciones, que los gobiernos pueden aplicar a análisis básicos de la política económica y los riesgos del balance, basándose en el marco presentado en dicho informe.
Una vez concluido el ejercicio, los gobiernos podrán informar a los ciudadanos sobre la totalidad de lo que tienen y deben, y aprovechar mejor el patrimonio público para cumplir los objetivos económicos y sociales de la sociedad.
