foto: COURTESY OF MINISTRY OF FINANCE, JORDAN
Al-Ississ, ministro de Hacienda, reflexiona sobre cómo su país impulsó políticas fiscales preventivas y progresivas contra viento y marea
Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales pertenecen a los autores; no reflejan necesariamente la política del FMI.
Cuando me incorporé al Ministerio de Hacienda en noviembre de 2019, pensábamos ingenuamente que nuestro mayor problema sería lograr la aprobación del presupuesto en el Parlamento (y, de hecho, no fue una tarea fácil). Nuestra relación con el FMI, con un programa estancado en el marco del Servicio Ampliado del FMI (SAF), también dejaba mucho que desear. Pensábamos que, tras resolver esas dos cuestiones, sería coser y cantar.
No teníamos ni idea. Para marzo de 2020, habíamos aprobado el presupuesto y contábamos con un nuevo programa en el marco del SAF que se basaba en unos principios completamente diferentes. Con este programa propio, nuestro objetivo era ampliar la base imponible, en lugar de incrementar la recaudación de las tasas impositivas marginales. También queríamos inculcar disciplina con respecto a nuestro déficit primario, pero no a costa de las redes de protección o el crecimiento. En un principio, pocos confiaban en nuestro éxito, y todavía menos lo hicieron cuando nos vimos sacudidos por tres "cisnes negros" consecutivos: la COVID-19, la crisis entre Rusia y Ucrania y la estanflación mundial.
Hoy en día, todas las agencias calificadoras del riesgo crediticio reconocen la macroestabilidad fiscal y monetaria de Jordania. Además, en la emisión de eurobonos de abril de 2023 de Jordania la suscripción superó en seis veces la oferta. Todavía tenemos mucho por hacer, pero merece la pena analizar cómo hemos llegado hasta aquí.
En el contexto académico, debatíamos las opciones fiscales y los marcos estructurales que proponía el FMI. Sin embargo, para las autoridades, la gestión del riesgo fiscal no consiste en ecuaciones matemáticas o modelos econométricos puros, consiste en la economía política de emprender reformas y adaptarlas a las circunstancias del país. En primer lugar, explicaremos cómo nos esforzamos por conseguirlo y, posteriormente, examinaremos las conclusiones del proceso sobre las deficiencias de las instituciones financieras internacionales y lo que se puede hacer para corregirlas.
Lo primero que hicimos fue dejar atrás los pronósticos encorsetados y, en su lugar, preparamos nuestro propio análisis empírico en 2018 y 2019. Tras profundizar en las causas de nuestros problemas fiscales, estudiamos las reformas que nos ayudarían a lograr una estabilidad macroeconómica equitativa. Los anteriores shocks de la región, que representaron el 44 % de nuestro PIB, dispararon nuestro déficit y nuestra deuda. Esos shocks tuvieron un importante impacto fiscal, por ejemplo, el cierre de nuestras fronteras debido a los conflictos en los países vecinos, la interrupción del suministro de energía y la afluencia de refugiados sirios, que representaron el 20% de nuestra población, prácticamente de un día para otro. Sin embargo, cuando dejamos atrás la apremiante necesidad de medidas concretas, Jordania pudo identificar el virtuoso nexo entre la ampliación progresiva de la base impositiva, la promulgación de reformas anticíclicas favorables al crecimiento, el crecimiento de las redes de protección focalizadas y la gestión del servicio de la deuda. Nuestro nuevo planteamiento basado en datos empíricos generó credibilidad ante el FMI y nos permitió poner en tela de juicio el enfoque estándar de tributación indirecta, disminución de los subsidios y recortes en los gastos procíclicos.
Nuestro planteamiento entrañaba una reforma viable pero de gran alcance, a la medida de Jordania. Por el lado de los ingresos, recurrimos a la lucha contra la evasión y la elusión fiscales en lugar de aumentar las tasas marginales (de hecho, redujimos las tasas del impuesto sobre las ventas de bienes esenciales en el presupuesto de 2020 para transmitir una reorientación, y después rebajamos y unificamos nuestros aranceles aduaneros en 2022). Nos centramos en mejorar la eficiencia y la equidad en la recaudación de ingresos. Tapamos lagunas tributarias gracias a cambios legislativos como la fijación de precios de transferencia, uniformamos la administración tributaria en todo el país, tomamos medidas contra la evasión fiscal y unificamos las tasas para limitar el arbitraje en múltiples categorías. Por el lado de los gastos, mejoramos la focalización al tiempo que ampliábamos las redes de protección, intentamos pagar los atrasos e impulsamos los gastos de capital por primera vez en años.
El segundo paso consistió en infundir confianza generando resultados. La estrategia de movilización de ingresos está dando sus frutos: en 2022, Jordania había cumplido su objetivo anual en materia de impuestos sobre la renta en agosto y en el primer trimestre de 2023 los ingresos nacionales aumentaron el 9,1% interanual, impulsados principalmente por los impuestos sobre la renta y los beneficios. La disciplina fiscal del país en 2022 arrojó un déficit primario que superaba el objetivo del programa del FMI gracias a ingresos internos superiores a los previstos. No cabe decir que el plan se haya ejecutado a la perfección, pero en lugar de subir las tasas al ciudadano medio, nos cercioramos de que quienes tuvieran capacidad para pagar impuestos pagaran la parte que les correspondía. Los beneficios recaudatorios fueron tangibles, al igual que el consiguiente aumento de la estabilidad social. Es un ejemplo de que una buena política es positiva en sí misma y es más eficaz cuanto más progresiva es.
El tercer paso fue la flexibilidad y el foco en una visión amplia. En el Ministerio de Hacienda la estabilidad macroeconómica sigue siendo nuestro objetivo principal, pero hay que tener en cuenta el contexto, y el contexto es maleable. Por ejemplo, nuestro programa del FMI fue uno de los primeros con un índice de ajuste integrado correspondiente a la COVID-19 y otras funciones adaptativas. En consecuencia, Jordania logró sus objetivos del programa en el marco del SAF antes de lo previsto, en junio de 2023.
De todas maneras, sobrevivir dentro de este sistema mundial no es lo mismo que prosperar, y Jordania afronta muchos desafíos actualmente. Por ejemplo, el aumento de las tasas de interés mundiales hace que nuestros ingresos derivados del impuesto sobre la renta se destinen al creciente costo del servicio de la deuda en lugar de a mejorar los servicios públicos. Considero que corresponde al FMI mantener su posición de liderazgo en la adaptación del sistema financiero a los cambios mundiales. He aquí algunas sugerencias.
Nuestras instituciones financieras internacionales surgieron de las cenizas de la Segunda Guerra Mundial. Por tanto, su propia premisa es reactiva, no preventiva. Estas instituciones suelen movilizar recursos para un país únicamente después de que se registre un shock, lo que da lugar a una intervención precipitada y no a medidas estructurales para mejorar la resiliencia de manera preventiva. Los gobiernos tienden a proporcionar ayuda una vez que la clase media ha caído en la pobreza, en lugar de trabajar para prevenirla. Los mercados emergentes necesitan herramientas para afrontar los riesgos de forma preventiva, lo que resulta más rentable que lidiar con las consecuencias.
En primer lugar, el FMI debería incorporar instrumentos preventivos a su batería de herramientas. La experiencia reciente de Jordania muestra lo que puede suceder si se alienta está práctica a mayor escala. Al comienzo de la pandemia, con las directrices del Excelentísimo Rey Abdalá II, evitamos los shocks mundiales de la oferta y la demanda de alimentos que sufrieron la mayoría de los países tras la COVID-19 invirtiendo en mejores instalaciones de almacenamiento de trigo y reservas. Así evitamos algunas de las costosas repercusiones de la guerra de Rusia en Ucrania y otras fluctuaciones en los precios. Además, incluimos un índice de ajuste para los gastos imprevistos de la pandemia y tuvimos capacidad para ampliar el gasto en vacunación y tratamiento. El FMI debería integrar sistemáticamente esos índices de ajuste en sus programas.
En segundo lugar, si las instituciones financieras internacionales respaldan la globalización, deben proporcionar protección frente a los correspondientes desafíos. No podemos dar por hecho que un sistema mundial desigual distribuirá milagrosamente las repercusiones y los costos de los conflictos de manera equitativa, debemos encontrar soluciones en el plano mundial. Como nos recordó la Directora Gerente del FMI, Kristalina Georgieva: "La guerra en Ucrania conlleva el hambre en África". Sin embargo, no se movilizan recursos de tal forma que se logre un equilibrio en cuanto a las necesidades y la disponibilidad.
En tercer lugar, la estabilidad de la economía es necesaria para la estabilidad de los hogares, pero no la garantiza por sí sola. Los gobiernos deberían adoptar un enfoque más proactivo y garantizar que la clase media cuente con reservas mejores y más asequibles, en lugar de limitarse a ampliar las redes de protección social tras una crisis. Pensemos, por ejemplo, en las hipotecas cada vez más costosas que ponen en apuros a las familias. Se debe solucionar este problema antes de que se registren impagos generalizados.
En cuarto lugar, las instituciones financieras internacionales tienen que ser la memoria institucional apolítica del mundo. A medida que los gobiernos cambian, esas instituciones deben recordar constantemente a la comunidad mundial los problemas acuciantes no resueltos antes de que se destinen recursos a la crisis de turno. La comunidad internacional no debe abandonar a los refugiados sirios en Jordania solo porque otras cuestiones estén acaparando los titulares de prensa. A Jordania se le impone una sanción financiera por proporcionar un bien público mundial.
Por último, el FMI debe inducir a los países a asumir la responsabilidad de sus programas de reformas, como hizo con Jordania. En nuestro caso, las políticas fiscales equitativas y progresivas, cuando pudimos aplicarlas, funcionaron. No es cuestión de valores ni de teoría. Las políticas más justas, las que favorecían los intereses nacionales por encima de los intereses privados particulares, también resultaron ser las más viables desde el punto de vista fiscal.
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