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Dimensión social del diálogo del FMI
Ficha técnica

marzo de 2000

El creciente énfasis que da el FMI a las cuestiones relacionadas con las políticas sociales tiene su origen en el reconocimiento explícito de la necesidad de asignar más importancia a la equidad y al pleno desarrollo de los recursos humanos para que los programas de reforma sean viables a largo plazo. Por esta razón, como parte del proceso de la supervisión que ejerce, el FMI realiza un seguimiento de los indicadores sociales y de pobreza. También tiene en cuenta las medidas adoptadas en el sector social, como la utilidad de los instrumentos de política social y de las redes de protección social, y también las posibles ramificaciones sociales de las medidas de política macroeconómica y financiera.



El cometido del FMI es la promoción de la cooperación monetaria internacional, el crecimiento equilibrado del comercio internacional y la estabilidad del sistema de los tipos de cambio. El cumplimiento de este cometido es la principal contribución del FMI para lograr un desarrollo económico y humano sostenible. Sin embargo, el FMI reconoce asimismo que la viabilidad macroeconómica debe incluir medidas de política que se ocupen directamente de los problemas sociales y de pobreza. Esta conclusión se deriva de dos tendencias generales que se han manifestado: la adopción de una tónica más abierta y participativa en lo que respecta a la toma de decisiones en materia de política económica, que supone una colaboración entre el FMI y varios otros elementos de la sociedad civil (académicos, líderes religiosos, grupos empresariales, sindicatos y ONG), y la creciente aceptación de la idea de que el respaldo popular —o la identificación con los programas de ajuste es una condición esencial para el éxito de los mismos.

En consecuencia, las iniciativas acordadas en las Reuniones Anuales de 1999 del FMI y el Banco Mundial transformaron a la reducción de la pobreza en un objetivo central de los esfuerzos desplegados por el FMI para los países de bajo ingreso. Además, el servicio financiero en condiciones concesionarias de la institución, el SRAE, ha pasado a llamarse servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP) para reflejar más fielmente la nueva orientación del mismo (véase la Ficha técnica sobre el SCLP y Social Issues in IMF-Supported Programs, estudio No. 191 de la serie Occasional Papers del FMI). El nuevo enfoque se basa en las estrategias de reducción de la pobreza preparadas por los países y estipulada en los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP). El proceso ya se ha iniciado y los Directorios Ejecutivos del Banco Mundial y el FMI han comenzado a analizar la documentación vinculada con los DELP (por ejemplo, en los casos de Bolivia, Mauritania y Uganda).

Gasto en el sector social

El ajuste fiscal es un elemento crucial en la formulación de programas de ajuste respaldados por el FMI y en el asesoramiento que presta la institución en materia de política social. La composición del gasto público refleja las prioridades sociales y dicho gasto se está orientando en forma más específica a satisfacer las necesidades de los pobres. En el cumplimiento de su labor en estos campos, el FMI confía en gran medida en la pericia de otras instituciones, entre las que se encuentran el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Organización Internacional del Trabajo, la Organización Mundial de la Salud y otros organismos de las Naciones Unidas. En particular, el FMI recurre al Banco Mundial en lo que respecta a contribuciones en materia de objetivos, análisis, reformas y costos presupuestarios de las medidas de política vinculadas con el sector social, así como información sobre indicadores sociales.

En virtud de este diálogo, el FMI se asegura de que los programas sociales y sectoriales destinados a la reducción de la pobreza puedan financiarse dentro de un marco macroeconómico y presupuestario firme y conducente a un mayor crecimiento. También permite identificar esferas clave en las que es preciso mantener el gasto público o incluso incrementarlo, si fuera necesario, así como gastos improductivos, incluido el gasto militar, que pueden reducirse para no desplazar las inversiones en capital humano, como la atención básica de salud y la educación primaria.

Es alentador señalar que la reciente reducción mundial del gasto militar ha coincidido con un aumento del gasto social en varios países. Entre 1993 y 1997, el gasto militar se redujo en un 0,4% del PIB mundial, mientras que el gasto en salud y educación aumentó en un 0,2%. Esta tendencia fue algo más pronunciada en los países más pobres. Sin embargo, todavía es menester seguir desplegando esfuerzos en muchas regiones para reducir este gasto improductivo.

Mediante discusiones de política económica y asistencia técnica, el FMI contribuye a mejorar la transparencia en el proceso de toma de decisiones de los gobiernos y a acrecentar su capacidad para realizar un seguimiento de la situación social. Como parte de este esfuerzo, el FMI también centra su atención en el gasto del país en el sector social, especialmente en salud y educación, dentro de las actividades del programa. Esto refleja la convicción de que hay un vínculo crucial entre el nivel y la eficiencia del gasto en salud y educación y el crecimiento económico.

Algunas medidas sociales en los programas de ajuste respaldados por el FMI

Las medidas sociales adoptadas por las autoridades de los países miembros como parte de los programas de ajuste respaldados por el FMI incluyen:

Armenia. Reorientación del gasto social hacia los sectores más pobres; mejora de la cobertura de la red de protección social y reforma de los sectores de educación y salud.

Bolivia. Ampliación de la cobertura y calidad de la educación y la salud básicas. Establecimiento de una pensión mínima para todos los ciudadanos.

Corea. Se reforzaron las redes de protección social mediante la ampliación de la cobertura del mecanismo de seguros de desempleo, que pasó del 30% de la fuerza laboral en 1997 al 70% en 1999.

Côte d'Ivoire. Aplicación de una estrategia social, integral y multisectorial en favor de los grupos vulnerables y establecimiento de un sistema de seguimiento de los indicadores de pobreza.

Indonesia. Incorporación en el programa de 1998 respaldado por el FMI de un subsidio al arroz y de obras públicas comunitarias, diseñadas por el Banco Mundial.

Mozambique. Revisión de las actuales redes de protección social: el plan de acción y de evaluación de la incidencia de la pobreza se centra en la expansión de la enseñanza primaria y secundaria.


Una revisión reciente del gasto social en una muestra representativa de 32 países de bajo ingreso que recibieron respaldo del FMI en 1985-98 indica que los mismos lograron aumentar el gasto social del sector público y mejorar los indicadores sociales. Sin embargo, este progreso global oculta una considerable desigualdad en lo que respecta a las experiencias vividas de los distintos países.

En promedio, para el grupo en general, el gasto real per cápita en educación y salud aumentó a una tasa anual de 4,3% y 4,2%, respectivamente, aunque se registraron incrementos mucho más pequeños en el gasto en educación de África. Los indicadores sociales también mejoraron. En promedio, la tasa de analfabetismo bajó en un 2,2%, la tasa de matriculación en la escuela primaria subió un 1% anual, la tasa de mortalidad infantil se redujo en un 1,5% anual y la esperanza de vida aumentó un 0,2% anual, mientras que el acceso a atención médica y agua potable mejoró un 11,2% y un 4,2%, respectivamente.

Redes de protección social

En el corto plazo, algunas de las medidas que es necesario adoptar para alcanzar la estabilidad económica pueden perjudicar a los grupos más vulnerables de la sociedad. Es probable que el ajuste económico provoque cambios en la distribución del ingreso a medida que algunos grupos ganan o pierden más que otros como consecuencia de la modificación de las políticas. Por ejemplo, la devaluación de la moneda puede perjudicar a los pobres del sector urbano que consumen cereales importados, pero puede ayudar a los pequeños propietarios de bajo ingreso que producen cosechas de exportación en zonas rurales. Es por este motivo que el asesoramiento prestado por el FMI en materia de política económica y diseño de programas incorpora redes de protección social focalizadas y efectivas en los programas de reforma, con el objeto de reducir la carga del ajuste para los sectores pobres. Estas redes de protección pueden proporcionar un medio de asegurar a los pobres contra el riesgo de perder ingresos. Aproximadamente tres cuartas partes de los países que contaban con programas respaldados por el SCLP en 1994-98 incluyeron redes de protección social en los mismos.

Las redes de protección social pueden revestir la forma de subvenciones destinadas a ciertos grupos o compensaciones en efectivo en lugar de subsidios; una mejor distribución de productos esenciales, como medicamentos; controles temporarios de precios sobre algunos productos esenciales; indemnizaciones por despido y readiestramiento para empleados del sector público que hayan perdido su trabajo y empleo proporcionado a través de programas de obras públicas. En la mayoría de los casos, el personal del FMI confía fundamentalmente en el Banco Mundial en lo que respecta al diseño de las redes de protección social que luego se incorporan en los programas respaldados por el FMI.

¿Qué más puede hacerse?

El FMI todavía está en una etapa de aprendizaje en esta materia. En muchos casos, las estructuras administrativas poco eficientes y la falta de instrumentos adecuados de política social han hecho difícil implementar estas redes de protección social. Además, con frecuencia el FMI no dispone de los datos suficientes, lo cual impide determinar con certeza si la red de protección social está beneficiando a los sectores focalizados.

El FMI ha adoptado iniciativas concretas para ocuparse del contenido social de los programas de reforma. Por ejemplo, los funcionarios del FMI han mejorado la compilación de datos sobre el gasto social del gobierno, así como el seguimiento de los indicadores sociales en los países miembros, particularmente los países muy endeudados y pobres, con el objeto de incluir metas de gasto social en los programas respaldados por la institución. Estamos analizando constantemente lo que hemos logrado en la materia, la eficacia con que hemos procedido y la forma de mejorar nuestro trabajo en el futuro.