(Photo : IMF PHOTO/Raphael Alves)

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De la nécessité de réformer d’urgence l’architecture internationale de la dette

le 1 octobre 2020

La pandémie de COVID-19 a propulsé les niveaux d’endettement vers de nouveaux sommets. Par rapport à la fin de l’année 2019, les ratios d’endettement moyens devraient, en 2021, augmenter de 20 % du PIB dans les pays avancés, de 10 % du PIB dans les pays émergents et de 7 % environ dans les pays à faible revenu. Ces augmentations viennent alourdir des niveaux d’endettement déjà plus élevés que jamais. Si de nombreux pays avancés peuvent encore emprunter, les pays émergents et les pays à faible revenu ont une capacité d’endettement bien plus limitée.

De fait, environ la moitié des pays à faible revenu et plusieurs pays émergents traversaient déjà ou risquaient fortement de traverser une crise de la dette ; aussi cette nouvelle augmentation de la dette est-elle très inquiétante. Alors qu’ils commencent à se remettre de la pandémie, nombre de ces pays pourraient connaître une deuxième vague de difficultés économiques, déclenchée par les défaillances, la fuite des capitaux et l’austérité budgétaire. Prévenir une telle crise peut leur éviter de perdre dix ans et leur permettre de se relever rapidement, les mettant ainsi sur la voie d’une croissance durable. Comme l’a récemment montré une étude du FMI, attendre une défaillance pour restructurer la dette au lieu de le faire de manière préventive entraîne un recul plus important du PIB, des investissements, du crédit du secteur privé et des entrées de capitaux.

Aucune crise de la dette n’est encore survenue, et ce, grâce aux mesures énergiques prises dès le début de la pandémie par les banques centrales, les autorités budgétaires, les créanciers bilatéraux officiels et les institutions financières internationales. Quoiqu’essentielles, ces mesures deviendront sous peu insuffisantes.

Premièrement, les initiatives adoptées jusqu’à présent sont temporaires. L’initiative de suspension du service de la dette appuyée par le G20, réponse très positive à l’appel lancé par le FMI et la Banque mondiale, expire à la fin de cette année. Le FMI a également accordé un financement d’urgence à hauteur d’environ 31 milliards de dollars à 76 pays, dont 47 pays à faible revenu, ainsi qu’un allègement du service de la dette aux pays les plus pauvres dans le cadre du fonds fiduciaire d’assistance et de riposte aux catastrophes. Sachant que les besoins devraient rester élevés, les pays en développement nécessiteront des financements supplémentaires à faible coût en 2021 et au-delà.

Deuxièmement, la plupart des mesures prises jusqu’à présent ont porté essentiellement sur la liquidité, à savoir maintenir l’accès des pays au financement, tant par l’intermédiaire de sources officielles que du marché. Mais à mesure que la crise se poursuit, les problèmes de solvabilité, soit l’incapacité de rembourser les dettes, passent de plus en plus au premier plan.

Il faut, pour prévenir une crise de la dette dans les pays en développement, adopter d’urgence des mesures supplémentaires.

Dans quels domaines faut-il agir ?

L’initiative de suspension du service de la dette doit se poursuivre en 2021, faute de quoi ses bénéficiaires actuels seront contraints de recourir à des mesures d’austérité pour pouvoir assurer à nouveau le service de la dette, ce qui exacerberait les souffrances humaines déjà causées par la crise. La prorogation de l’initiative devrait favoriser l’adoption de mesures visant à remédier sans tarder aux problèmes de non-viabilité de la dette. Par exemple, la durée de la prorogation pourrait être liée aux programmes mis en place par le FMI et la Banque mondiale pour réduire la vulnérabilité liée à la dette.

Les pays présentant une vulnérabilité liée à la dette doivent y remédier d’urgence en adoptant à la fois des mesures de gestion de la dette et de croissance. Si la dette est insoutenable, elle doit être restructurée dès que possible. Les créances privées doivent être comptabilisées, s’il y a lieu. Fermer les yeux sur les problèmes de solvabilité ne fait qu’empirer les choses.

Surtout peut-être, il faut réformer l’« architecture » internationale de la dette, qui comprend les contrats d’emprunt souverain, les institutions telles que le FMI et le Club de Paris ainsi que les cadres d’action favorisant la restructuration ordonnée de la dette, l’objectif étant d’alléger rapidement et suffisamment la dette des pays qui en ont besoin, ce qui profite non seulement à ces pays mais aussi au système dans son ensemble.

Aujourd’hui, le FMI a publié un nouveau rapport évaluant les mécanismes en place pour restructurer la dette privée et proposant des améliorations. Le cadre contractuel en vigueur est généralement efficace pour restructurer les obligations souveraines ; cependant, les restructurations menées dernièrement en Équateur et en Argentine font ressortir des problèmes qui doivent encore être réglés, notamment la diversité toujours plus grande des créanciers bancaires et le manque de transparence de la dette. Par exemple, le cadre s’est révélé moins efficace pour restructurer le volume croissant de la dette non obligataire, ainsi que la dette garantie et la dette présentant des caractéristiques similaires à des garanties. Bien que les conditions de ces prêts restent souvent confidentielles, ceux-ci semblent être particulièrement répandus dans les pays à faible revenu qui exportent des ressources naturelles.

Au-delà des créances privées, la plupart des dettes officielles sont maintenant détenues par des pays créanciers qui ne font pas partie du Club de Paris et qui n’en respectent pas les procédures. Il est donc plus difficile qu’auparavant de restructurer la dette due aux créanciers bilatéraux officiels et d’assurer une forte participation des créanciers tant officiels que privés.

Quels aspects de l’architecture de la dette actuelle doivent être améliorés ?

Tout d’abord, les débiteurs et les créanciers devraient continuer à renforcer les dispositions contractuelles afin d’atténuer le plus possible les perturbations économiques lorsque les débiteurs rencontrent des difficultés. Le FMI et d’autres entités ont réussi à promouvoir l’adoption de clauses d’action collective renforcées pour les obligations internationales. Mais il reste encore beaucoup à faire. Il faut mettre en place des dispositions similaires pour faciliter la restructuration ordonnée des dettes non obligataires. Les clauses de réduction des paiements de la dette ou de suspension automatique du service de la dette, qui s’appliquent notamment en cas de catastrophes naturelles et d’autres chocs économiques importants, peuvent également être utiles.

Ensuite, il faudrait promouvoir la transparence de la dette. Faute de connaître le niveau et les conditions d’endettement des pays, les créanciers ne peuvent pas prendre des décisions éclairées en matière de prêt. Ils hésiteront également à participer à des restructurations s’ils ne connaissent pas les conditions accordées aux autres créanciers.

Enfin, les créanciers bilatéraux officiels devraient arrêter une approche commune de la restructuration des dettes bilatérales officielles. Cette approche devrait agréer tant aux membres qu’aux non-membres du Club de Paris. Les restructurations pourraient comporter une liste de conditions communes exigeant que le débiteur présente ses dettes de manière transparente et sollicite des accords de restructuration auprès de tous ses créanciers, tant officiels que privés, à des conditions comparables. Cette approche viserait à assurer l’échange d’informations et une répartition équitable de la charge entre tous les créanciers. Ainsi, elle permettrait probablement de renforcer la participation et d’éviter des retards coûteux.

Certaines de ces réformes ne produiraient pas d’effets immédiats. Si les effets de l’amélioration des dispositions contractuelles sur l’encours de la dette tarderont à se faire sentir, une approche commune de la restructuration associant tous les créanciers bilatéraux officiels, actuellement examinée par le G20, pourrait faire toute la différence presque immédiatement.

Le rôle du FMI

Le FMI fait tout son possible pour prévenir une crise de la dette, en apportant à ses membres une aide sous forme de conseils, de financement et de développement des capacités. Il continuera à alléger le service de la dette des pays les plus pauvres dans le cadre du fonds fiduciaire d’assistance et de riposte aux catastrophes. Il encourage également la transparence de la dette, notamment par le biais d’une politique de plafonds d’endettement plus stricte, en fournissant une assistance technique en matière de gestion de la dette, et œuvre avec le G20 à la prorogation de l’initiative de suspension du service de la dette. Par ailleurs, il facilite la coordination débiteur-créancier et la restructuration de la dette en analysant les mesures destinées à rétablir la viabilité de la dette et en subordonnant son appui financier à une forte participation des créanciers.

Toutes les parties prenantes doivent remplir leur rôle

Le monde traverse une période particulièrement délicate et ne devrait pas attendre passivement qu’une crise intervienne. Il doit passer en revue son arsenal d’armes, ce que le FMI est en train de faire. Il doit également faire tout son possible pour prévenir et, si nécessaire, anticiper une nouvelle crise de la dette souveraine, faute de quoi l’on pourrait assister à des situations de défaillance à grande échelle qui compromettraient gravement les économies et retarderaient leur redressement de plusieurs années. Les pays à faible revenu sont particulièrement menacés et leur population est susceptible d’en subir les pires conséquences en cas de crise de la dette.

Parmi les principales mesures figurent la prorogation de l’initiative de suspension du service de la dette, la prise en compte des vulnérabilités des pays liées à la dette et la mise en place d’une architecture de la dette plus solide. Le FMI invite toutes les parties prenantes à prendre les mesures voulues pour réduire le risque de catastrophe et poser les jalons d’un système financier plus sûr.

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Kristalina Georgieva, directrice générale du FMI

Ceyla Pazarbasioglu est vice-présidente pour la croissance équitable, la finance et les institutions au Groupe de la Banque mondiale depuis le 1er octobre 2018. Elle a rejoint le Groupe de la Banque mondiale en juillet 2015 après avoir occupé au Fonds monétaire international (FMI) le poste de directrice adjointe du département des marchés monétaires et de capitaux, au titre duquel elle était responsable des travaux sur la réglementation et le contrôle du secteur financier, ainsi que la gestion des crises.  Avant de rejoindre le FMI, elle a été vice-présidente de l’agence turque de réglementation et de contrôle bancaires, poste auquel elle a été nommée après la grande crise bancaire turque de février 2001.  Auparavant, elle a été économiste en chef pour les pays émergents européens à la banque d’investissement ABN AMRO à Londres.

Rhoda Weeks-Brown est directrice du département juridique du FMI. Elle conseille le conseil d’administration du FMI, sa direction, ses services et les pays membres sur tous les aspects juridiques des activités du FMI, notamment ses fonctions de prêt, de réglementation et de conseil. Au cours de sa carrière au FMI, elle a dirigé les travaux du département juridique sur un large éventail de questions importantes relatives aux politiques et aux pays. Elle a écrit des articles et de nombreux documents du conseil d’administration du FMI sur tous les aspects juridiques du FMI et a co-enseigné un séminaire sur ce sujet à l’université Tulane.

Elle a également été directrice adjointe du département de la communication du FMI, au sein duquel elle a dirigé la communication et les actions de sensibilisation du FMI en Afrique, en Asie et en Europe, a joué un rôle clé dans la transformation de la stratégie de communication du FMI et dirigé les communications de stratégie du FMI sur des questions juridiques et financières clés.

Elle est titulaire d’un J.D. de la faculté de droit de Harvard et d’une licence d’économie (summa cum laude) de l’université Howard. Avant de rejoindre le FMI, elle a travaillé au bureau de Skadden à Washington. Elle est inscrite au barreau de New York, du Massachusetts et du District de Columbia et membre du barreau de la Cour suprême. Elle siège au conseil d’administration de TalentNomics, Inc., un organisme sans but lucratif dont l’ambition est de développer les talents des femmes leaders dans le monde entier.