La nouvelle économie de la politique industrielle

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Les politiques industrielles — interventions étatiques visant à transformer l’activité économique d’un pays — connaissent un retour d’actualité mondial, motivé notamment par la transition vers l’énergie verte, les rivalités géopolitiques et le renforcement des chaînes d’approvisionnement.
Le débat public et académique actuel néglige souvent la diversité des pratiques internationales, les raisons des succès et des échecs, et la question des politiques applicables dans le monde réel.
La « nouvelle économie de la politique industrielle » (Juhász, Lane et Rodrik, à paraître) appelle à un examen rigoureux des forces politiques qui sous-tendent la prise de décisions dans ce domaine.

De nouvelles études empiriques montrent que, dans certaines circonstances, les politiques industrielles peuvent produire de vastes retombées positives et parfois des effets transformateurs.
Exemples cités :
- La Corée du Sud sous Park Chung-hee dans les années 60 : essor de l’industrie lourde et chimique, explosion de la production et du développement des exportations (Lane, 2022).
- L’Italie d’après-guerre : politique industrielle soutenue visant le développement des régions méridionales, création de pôles durables dans la fabrication spécialisée et les services à forte intensité de savoir (Incoronato et Lattanzio, 2023). Estimation indiquant que la politique a stimulé la production nationale (Cerrato, 2024).
- Amérique latine et Afrique : succès à plus petite échelle (Colombie, Brésil, Éthiopie) avec interventions ciblées (Sabel et al., 2012; Bienen et Ciuriak, 2015).

Les déboires historiques alimentent le scepticisme : politiques industrielles mal conçues en Afrique post-indépendance et bilan décevant des politiques "Look East" en Asie du Sud-Est.
Argument extrême : si la défaillance de l’État est endémique, alors toute politique industrielle serait vouée à l’échec; position résumée par la maxime citée de Gary Becker (1985) : « la meilleure politique industrielle est celle de ne pas en avoir ».
Le pessimisme a conduit l’orthodoxie à négliger l’étude des facteurs qui expliquent pourquoi certaines politiques réussissent.

La probabilité d’échec augmente si une politique industrielle ne respecte pas les contraintes de l’économie politique.
Deux contraintes majeures :
- Contexte politique : la faisabilité politique, le soutien du pouvoir et l’adaptation aux intérêts en présence déterminent quelles politiques peuvent être adoptées et maintenues. Les interventions créant des gagnants concentrés et des coûts diffus génèrent des tensions et des rentes susceptibles d’alimenter des pressions politiques.
- Capacité de l’État : la mise en œuvre exige des administrations capables, des données opérationnelles et des capacités budgétaires. Sans capacité administrative suffisante, certaines politiques sont pratiquement impossibles sans investissements préalables dans cette capacité.
Exemple : le « miracle est-asiatique » s’explique autant par un contexte politique favorable que par la combinaison de mesures adoptées (Corée du Sud dans les années 60 et 70). La menace militaire et les problèmes de balance des paiements ont rendu politiquement viables des politiques orientées vers l’exportation.

Premièrement : évaluer soigneusement la compatibilité politique de la politique industrielle proposée.
- Qui bénéficiera ? Qui perdra ? Les incitations politiques actuelles favorisent-elles la mise en œuvre ?
- Anticiper l’effet des politiques d’aujourd’hui sur le contexte politique futur et privilégier les mesures susceptibles de survivre à plusieurs cycles politiques.
Deuxièmement : adapter la politique industrielle à la capacité administrative et budgétaire du pays.
- Les capacités varient fortement entre pays ; il n’existe pas de panacée applicable partout.
- Exemple : les pays en développement pourraient ne pas disposer aujourd’hui de la capacité budgétaire nécessaire pour reproduire une politique industrielle verte fondée sur les outils utilisés dans les pays avancés.
Troisièmement : investir dans la capacité administrative de l’État est presque toujours nécessaire.
- Exemples historiques : centralisation et investissements en capacité administrative en Corée du Sud dans les années 60 et 70.
- Exemples récents : après l’Inflation Reduction Act, le Bureau des programmes de prêts du département américain de l’énergie a élargi ses cadres afin d’être en mesure de distribuer 10 fois plus de financement; le Bureau indique aussi que ses procédures administratives et ses garde-fous institutionnels se sont beaucoup améliorés depuis son erreur de financement de Solyndra il y a environ 10 ans.

Les risques de défaillance de l’État peuvent être surmontés lorsque les politiques tiennent compte des contraintes politiques et de gouvernance locales et s’accompagnent d’investissements audacieux dans la capacité administrative.
Il reste beaucoup à apprendre sur les mécanismes de mise en œuvre des politiques industrielles.
Il est essentiel de poursuivre le travail empirique de mesure et d’évaluation, en analysant non seulement les défaillances du marché et les politiques retenues, mais aussi le contexte politique au moment de leur mise en œuvre.

Source: La nouvelle économie de la politique industrielle, Finances & Développement, Juin 2024.