Vista da Ponte Octavio Frias de Oliveira, em São Paulo, Brasil, onde as necessidades de infraestrutura estão crescendo (Alfribeiro/iStock)

Vista da Ponte Octavio Frias de Oliveira, em São Paulo, Brasil, onde as necessidades de infraestrutura estão crescendo (Alfribeiro/iStock)

Como aumentar a eficiência do investimento público no Brasil

14 de dezembro de 2018

O Brasil continua a enfrentar um enorme déficit de infraestruturas, apesar de décadas de iniciativas de investimento lideradas pelo governo nas esferas federal, regional e local. Com uma economia grande, diversa e em expansão, mais de 200 milhões de pessoas em um vasto território dividido entre 27 unidades federativas, as necessidades de infraestruturas que ajudem o país a alcançar seu potencial de crescimento econômico são especialmente críticas no setor de transportes (portos, estradas e ferrovias). O Brasil enfrenta também um grande déficit de investimento em infraestruturas sociais, como por exemplo na saúde.

O investimento precisa ser mais eficiente

Nossa análise mostra que a maioria dos países registra grandes perdas de eficiência no investimento em infraestrutura: em média, 30% do impacto potencial do investimento público é perdido, sobretudo devido à ineficiência dos gastos. Melhorar a governança das infraestruturas – ou seja, assegurar a solidez das instituições que gerem os projetos de investimento público – ajudaria os países a otimizar o uso dos recursos, reduzindo as perdas de eficiência em até dois terços e duplicando o impacto do investimento sobre o crescimento global.

Chart

No Brasil, tanto o nível quanto a eficiência dos gastos de investimento público são inferiores aos de seus pares. Entre 1995 e 2015, o investimento público do governo geral foi de 2 pontos percentuais do PIB, em média, frente a 6,4% nos países de mercados emergentes e 5,5% nos países latino-americanos. Ao mesmo tempo, o ‘hiato de eficiência’ estimado – uma comparação entre o Brasil e os países mais eficientes com um nível comparável de capital público per capita – é de cerca de 39%, superior à média dos mercados emergentes (27%) e da América Latina (29%).

Avaliação da gestão do investimento público

Em nossa mais recente avaliação , analisamos as políticas e práticas de governação de infraestruturas no Brasil e fizemos recomendações para melhorar a eficiência e a qualidade das infraestruturas. O relatório utiliza o quadro de avaliação da gestão do investimento público do FMI, que já foi aplicado a quase 50 países.

Esse quadro identifica 15 instituições que moldam a tomada de decisões nas três principais etapas do ciclo do investimento público: i) planejamento de investimentos sustentáveis em todo o setor público, ii) alocação de investimentos aos setores e projetos certos e iii) implementação de projetos dentro do prazo e do orçamento.

Do ponto de vista da sua concepção, a maioria das instituições envolvidas na governança das infraestruturas no Brasil não é nem particularmente forte nem particularmente fraca. Contudo, a implementação varia e a eficácia institucional global é baixa, sobretudo nas fases de alocação e implementação dos projetos de investimento público, mas nem tanto nas fases de planejamento.

As instituições de governança das infraestruturas no Brasil são relativamente sólidas em termos de abrangência orçamentária, regulamentação das empresas e monitoramento de ativos. As deficiências mais significativas são observadas na priorização estratégica dos investimentos e na seleção e avaliação de projetos.

Nossa análise também indica que falta orientação de alto nível sobre as prioridades de investimento e de diretrizes centrais para a avaliação e seleção de projetos. Essas deficiências podem resultar na seleção de projetos de baixa qualidade.

A análise mostra ainda que há ampla margem para reforçar a coordenação entre as esferas de governo, a capacidade nas esferas subnacionais e entre alguns ministérios de execução, a gestão dos projetos e a certeza do financiamento. Esses fatores podem contribuir para a fraca execução dos projetos, sobrecustos, atrasos e infraestrutura de baixa qualidade.

O caminho a seguir

Então, o que pode ser feito?

Estão em curso em diversas áreas reformas que buscam superar esses desafios. Por exemplo, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão está formulando diretrizes centrais para a seleção de projetos. A legislação está sendo alterada para que se possa preparar um inventário nacional de projetos de investimento.

Nossa avaliação faz várias outras recomendações que aumentariam o retorno econômico e social do investimento público. Destacam-se as seguintes:

Aumentar a flexibilidade orçamentária e elaborar um orçamento de médio prazo para melhorar a previsibilidade e o planejamento do investimento público. Em vista do ambiente fiscal restritivo, a margem orçamentária para o investimento público é limitada. Uma revisão dos gastos obrigatórios, das práticas de indexação e da renúncia fiscal poderia gerar mais espaço no orçamento para o investimento público. A maioria dos projetos de investimento tem um cronograma de médio prazo. O fortalecimento da perspectiva de médio prazo na gestão fiscal e orçamentária alinharia de forma mais realista o planejamento, a orçamentação e a disponibilidade de recursos públicos.

Otimizar a priorização estratégica do investimento público e desenvolver uma carteira (banco) priorizada de projetos de alta qualidade. Para isso, é importante formular uma estratégia nacional de investimento, centrada em uma visão nacional e em objetivos estratégicos amplos, e desenvolver uma carteira priorizada de projetos de grande porte e de alta qualidade. Conforme salientado em um estudo recente do FMI , é também importante aumentar a transparência da seleção e avaliação de projetos.

Aprimorar a coordenação entre o governo federal e os governos subnacionais no planejamento de investimentos e na revisão dos mecanismos de financiamento. Isto significa encontrar um melhor equilíbrio entre a necessidade de supervisão federal e a transferência de mais responsabilidades para os governos subnacionais. É preciso também desenvolver a capacidade de gestão dos investimentos públicos na esfera subnacional, reduzir a fragmentação das verbas federais e testar uma abordagem programática para as transferências de recursos para projetos de infraestrutura social em um ou dois estados de capacidade elevada.

Reforçar e padronizar os procedimentos de preparação, avaliação e seleção de projetos e codificá-los na legislação. O governo deve adotar diretrizes centrais para padronizar os processos de avaliação de projetos, a serem aplicadas a todos os investimentos de capital.

Aprimorar a capacidade de gestão de projetos e a responsabilização. Seria útil ao governo preparar um decreto que atribua a responsabilidade pela gestão de projetos de investimento público a determinados gestores de projetos e formular diretrizes abrangentes para a gestão de projetos em todos os níveis de governo.

Modernizar as compras públicas e aumentar a transparência . É importante atualizar o regime de compras públicas para projetos de grande porte ao remover as barreiras à participação estrangeira, reforçar a obtenção de resultados concorrenciais e buscar um melhor equilíbrio entre preço e qualidade na licitação dos projetos. Essas mudanças contribuiriam para combater as práticas de corrupção e manipulação de concorrências como aquelas reveladas pela Operação Lava Jato, que são um dos principais motivos para o mau desempenho na produção de infraestruturas.

 

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Teresa Curristine é Economista Sênior do Departamento de Finanças Públicas do FMI, onde presta assessoria a governos sobre a gestão das contas públicas. Lidera projetos e equipes que tratam de temas de gestão financeira pública na América Latina e Ásia. Antes de ingressar no FMI, trabalhou na Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), onde conduziu a rede de altos responsáveis do orçamento sobre o desempenho e os resultados e geriu projetos sobre a modernização e a melhoria da eficiência do setor público. Publicou diversos artigos e editou três livros:Public Financial Management and its Emerging Architecture,Performance Budgeting in OECD Countries e Modernising Government: The Way Forward. Foi professora da Universidade de Oxford, onde obteve seu doutorado.

Joana Pereira é Representante Residente do FMI no Brasil. Anteriormente, foi Economista Sênior no Departamento da Europa do FMI e trabalhou com a equipe responsável pela supervisão macroeconômica da Alemanha. Também trabalhou nos Departamentos de Finanças Públicas e do Hemisfério Ocidental. Antes de ingressar no FMI, foi pesquisadora na Universidade Erasmus, em Roterdã. Seus estudos no FMI já abordaram uma série de temas, como avaliações dos preços de imóveis, mercados de trabalho, seguridade social, quadros fiscais, multiplicadores fiscais e relações intergovernamentais nas federações. É doutora e mestre em Economia pelo European University Institute de Florença, Itália, e graduada em Economia pela Universidade NOVA de Lisboa, Portugal.