Corredores participam de uma prova na Avenida Paulista em São Paulo, Brasil (foto: IltonRogerio/iStock by Getty Images)

Corredores participam de uma prova na Avenida Paulista em São Paulo, Brasil (foto: IltonRogerio/iStock by Getty Images)

A recuperação da saúde financeira dos estados brasileiros

7 de outubro de 2019

Muitos estados brasileiros estão em meio a uma crise fiscal. Com altos níveis de endividamento, pressões de liquidez e um acúmulo de grandes pagamentos em atraso, diversos estados não têm conseguido pagar salários, como por exemplo de professores e policiais.

Esses atrasos também se alastraram por áreas cruciais como o investimento público e a proteção ambiental, prejudicando as perspectivas de crescimento econômico, especialmente no caso das pequenas empresas. Crescem os apelos para que o governo federal socorra os estados por meio de um maior alívio da dívida ou ajuda financeira.

O Rio de Janeiro, por exemplo, já negociou um programa de recuperação fiscal com o governo federal, mas o progresso foi limitado e os serviços públicos essenciais (segurança pública e educação) foram gravemente afetados.

O próprio governo federal também está atravessando um difícil ajuste fiscal, restringindo o aumento das despesas para conter a alta e crescente dívida pública, o que não dá margem para oferecer mais apoio.

O que pode ser feito, então? Nossa análise mais recente, com base em um estudo realizado pelo FMI, concluiu que reformas que promovam uma maior disciplina fiscal e melhorem a transparência e a prestação de contas podem ajudar a colocar as finanças dos estados brasileiros nos trilhos.

Endividamento subnacional excessivo

Essa história não é nova. Depois das crises dos anos 80 e 90, e de diversos e dispendiosos resgates financeiros oferecidos pelo governo federal, foi estabelecido um novo arcabouço para a imposição de controles mais firmes às finanças subnacionais, a fim de prevenir crises futuras. As reformas, inclusive a Lei de Responsabilidade Fiscal, ajudaram inicialmente a melhorar a saúde financeira dos estados. Entretanto, a crise econômica, especialmente a recessão profunda de 2014 a 2016, evidenciou a fragilidade institucional desse arcabouço.

Os estados não estavam bem preparados para lidar com a turbulência econômica, em parte devido à falta de disciplina fiscal durante a expansão econômica. Com o tempo, as regras fiscais e os controles administrativos não foram respeitados e, portanto, não conseguiram evitar os fortes aumentos de gastos e o endividamento excessivo dos grandes estados.

O cumprimento das regras fiscais foi prejudicado por diversos fatores, inclusive por deficiências na declaração das finanças dos estados devido à falta de padronização na apresentação de informações e à contabilidade criativa. A ausência de dados confiáveis a respeito dos salários dos servidores públicos é um exemplo básico. A aplicação de sanções com base na Lei de Responsabilidade Fiscal também foi enfraquecida por decisões do Judiciário que impediram a suspensão de transferências, conforme previsto pela lei.

A maneira como as regras fiscais foram elaboradas também contribuiu para as políticas pró-cíclicas, em que os governos gastam demais em períodos de expansão econômica e precisam ser austeros em tempos difíceis. Os limites da dívida e dos gastos com o pessoal são definidos em relação à receita; portanto, mesmo um crescimento temporário da receita permite que os estados aumentem os gastos. Isso explica em parte a tendência de aumento dos salários  de servidores públicos subnacionais, algo difícil de reverter.

Um exemplo emblemático é o Rio de Janeiro, onde os aumentos salariais generosos oferecidos durante a época da alta receita do petróleo, de 2009 a 2014, tornaram-se insustentáveis quando o preço do petróleo despencou.

Resgate financeiro

Para evitar a disciplina de mercado, os governos subnacionais costumam tomar principalmente empréstimos com garantias federais ou de bancos públicos, com pouca consideração pelos riscos. Conforme demonstra o gráfico, os estados com pior notação de crédito puderam tomar mais empréstimos com garantias federais a um custo efetivamente mais baixo.

Isso ocorre porque os estados obtiveram alívio da dívida de modo recorrente ou se eximiram de sua quitação com o governo federal com a ajuda da justiça. Desse modo, os estados têm um incentivo para assumirem riscos e tomarem empréstimos em demasia, pois há a expectativa de resgate financeiro em último caso.    

As salvaguardas institucionais também falharam, já que as múltiplas funções do governo federal geraram conflitos de interesses e tiveram uma repercussão negativa na credibilidade do sistema. O governo federal é o principal credor e, ao mesmo tempo, é quem aplica as regras fiscais e restrições aos empréstimos. Por vezes, ele minou as regras ao conceder isenções e empréstimos além dos limites.

Por conseguinte, a percepção é de um governo federal intimamente associado às decisões fiscais dos estados, criando-se a expectativa de resgates financeiros. A confirmação disso veio a partir de 2014, quando se ofereceu um grande alívio da dívida aos estados e houve várias decisões judiciais que favoreceram os governos subnacionais.

Finanças públicas saudáveis

Pode-se esperar mais apoio do governo federal nos próximos anos (por meio de mais garantias de crédito e receitas do petróleo futuras, por exemplo). Entretanto, embora esse apoio proporcione um alívio temporário, ele não resolve o problema central. Nosso mais recente relatório propõe uma profunda mudança no arcabouço institucional, a fim de promover maior austeridade fiscal e políticas sustentáveis.

A nova abordagem exigiria mais transparência e prestação de contas por parte dos estados e municípios. As principais mudanças são as seguintes:

Reformar substancialmente o quadro de empréstimos subnacionais, o que inclui:

  • Restringir o uso de garantias federais e limitar a concessão de empréstimos por bancos públicos, ao mesmo tempo permitindo mais flexibilidade no acesso aos mercados de capitais privados para aqueles que respeitam as regras. O resultado seriam empréstimos mais transparentes e eficientes e certa disciplina de mercado.
  • Aprimorar o Regime de Recuperação Fiscal para que seja mais efetivo na redução da dívida a níveis prudentes, condicionado ao desempenho de acordo com o plano de ajuste. Esse regime poderia incluir um fundo para dívidas estaduais, que promoveria a repartição do risco entre os estados, e programas de ajuste fiscal mais confiáveis.

    Fortalecer o quadro de responsabilidade fiscal. Isso abrange o aprimoramento das regras fiscais subnacionais e o aumento da transparência, da seguinte maneira:

  • criando-se um conselho fiscal independente para monitorar o desempenho e a observância das regras fiscais por parte dos governos subnacionais;
  • fortalecendo-se as regras fiscais para conter e estabilizar o crescimento dos gastos públicos e fixar limites da dívida em níveis mais prudentes; e
  • adotando-se normas comuns de auditoria e contabilidade em todos os níveis do governo.

Além disso, as mudanças institucionais no arcabouço fiscal também precisam vir acompanhadas de avanços no enfrentamento das pressões fiscais impostas pela crescente rigidez orçamentária, inclusive no que se refere às pensões, e pelos incentivos fiscais excessivos.

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Paulo Medas é Subchefe de Divisão no Departamento de Finanças Públicas do FMI, tendo trabalhado anteriormente nos departamentos Europeu e do Hemisfério Ocidental. Foi Representante Residente do FMI no Brasil de 2008 a 2011. Liderou missões de capacitação a vários países. Suas principais áreas de estudo são governança e corrupção, crises fiscais e gestão de recursos naturais. É um dos coautores do livro Brazil: Boom, Bust, and Road to Recovery, publicado recentemente.

Departamento de Comunicação do FMI
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