(foto: Porcorex/iStock by Getty Images)

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Prestação de contas, independência e transparência dos bancos centrais

25 de novembro de 2019

O Banco da Inglaterra iniciou suas operações em agosto de 1694, com 19 funcionários. A Carta Régia original, emitida pelo rei William e a rainha Mary, atribuiu ao Banco a tarefa de “promover o Bem público e o Benefício de nosso Povo”. Por ser uma empresa privada, não se tratou então da independência em relação ao governo. Isso veio mais tarde — cerca de 300 anos mais tarde — quando, em maio de 1997, o governo britânico concedeu ao Banco a independência operacional para conduzir a política monetária, uma medida que entraria em vigor um ano depois.

Sob uma perspectiva histórica, a independência dos bancos centrais é algo relativamente novo (a ideia ganhou impulso na década de 1970) mas que demonstrou ser uma grande força estabilizadora para os países que desejam tomar decisões de política monetária livres de influência política. Contudo, dez anos após os banqueiros centrais terem tido um papel proeminente na crise financeira global, os bancos centrais de todo o mundo estão se esforçando para cumprir seus mandatos em circunstâncias difíceis. Da Europa às Américas, da África à Ásia, eleitores inquietos e seus governos exigem maior responsabilização e alguns hoje questionam a outrora sacrossanta independência dos bancos centrais.

Base jurídica

Numerosos estudos corroboram a importância da independência dos bancos centrais. De fato, pesquisas realizadas a partir da base de dados do FMI sobre leis dos bancos centrais mostram que, na maioria dos países, essas leis contêm uma ou outra forma de “âncora” para a independência do banco central.

De modo geral, as leis tendem a reconhecer que se os políticos manipularem a política monetária para aumentar sua popularidade em períodos pré-eleitorais, essa priorização de ganhos políticos de curto prazo poderia causar prejuízos de longo prazo para a economia, na forma de inflação mais elevada ou mesmo hiperinflação. Essa interferência política poderia comprometer as metas dos bancos centrais — como a inflação estável ao longo do tempo e, em alguns países, um nível máximo de emprego — e possivelmente gerar riscos de longo prazo para a estabilidade econômica e financeira.

Janet Yellen, ex-presidente da Reserva Federal norte-americana, advertiu que “às vezes os bancos centrais precisam tomar medidas que não são imediatamente populares, para o bem da saúde da economia. Já vimos casos de resultados econômicos desastrosos em países cujos bancos centrais sofreram pressões políticas.”

A luta dos bancos centrais

Desde a crise financeira mundial, muitos bancos centrais adotaram estratégias que conduziram a uma expansão significativa de seus balanços. Em alguns casos, os governos atribuíram aos bancos centrais funções novas ou adicionais relativas à estabilidade financeira, que vieram se somar ao mandato original de garantir a estabilidade de preços. Alguns setores preocupados com a ampliação das atividades do banco central exibem ceticismo quanto à necessidade ou o grau apropriado de independência dessas instituições.

De fato, a orientação e composição geral do trabalho do FMI com as autoridades monetárias nacionais confirma essa luta. Em um quarto das visitas do corpo técnico do FMI para prestar assistência técnica aos quadros dos bancos centrais, as discussões incluem temas ligados em menor ou maior grau à independência dos bancos centrais.

 

E a maior parte da atenção dispensada a esse tema se destina a fortalecer a independência do banco central, a fim de modernizar suas operações e garantir a eficácia da política monetária. Isso mostra claramente a prioridade que os bancos centrais do mundo inteiro atribuem à proteção contra ameaças à sua independência.

Independência e prestação de contas: dois lados da mesma moeda

O debate em curso sobre a independência dos bancos centrais, à luz da realidade pós-crise, salienta o fato de que os bancos centrais não operam e não devem operar em um vazio. Como instituições públicas, espera-se que os bancos centrais prestem contas aos parlamentares e à sociedade.

A transparência é um elemento chave dessa responsabilidade social de prestar contas. Bons exemplos de transparência são a publicação de atas das reuniões, a abertura às consultas dos parlamentares, a publicação de relatórios técnicos pormenorizados, reuniões com os ministros das Finanças e coletivas de imprensa.

O gráfico a seguir destaca as importantes ligações entre os principais conceitos que compõem a governança dos bancos centrais. A ponte que une a independência e a prestação de contas é a ideia da transparência, um componente vital que permite a bancos centrais independentes demonstrar sua eficácia e sua responsabilização pública. Ou, nas palavras de Lesetja Kganyago, governador do Banco da Reserva da África do Sul e Presidente do Comitê Monetário e Financeiro Internacional (órgão consultivo de políticas do FMI): “Para que a sociedade aprecie nossas funções, … temos que caminhar lado a lado com ela; assim, quando os bancos centrais forem alvo de ataques, não teremos que defender nossa independência sozinhos”.

 

No início deste ano, o FMI propôs um novo Código de Transparência para os bancos centrais. Espera-se que o Código facilite a maior transparência em relação aos mecanismos de governança, políticas, operações, resultados das operações e interações dos bancos centrais com os principais agentes econômicos. Isso deve ajudá-los a se adaptar a um ambiente em transformação, além de manter viva a razão de ser da sua independência. A proposta deixa claro que se espera que os bancos centrais modernos expliquem e justifiquem suas ações e prestem contas das decisões tomadas no exercício de suas responsabilidades.

A independência e a prestação de contas são também fundamentais para assegurar a boa governança e impedir a deterioração institucional a longo prazo. A má governança e a corrupção não só prejudicam a economia ao provocar perturbações de curto prazo mas também causam danos insidiosos às instituições, ao diminuir sua eficácia. Os bancos centrais não são imunes.  

Resguardar a independência

A independência ainda é, sem dúvida, um princípio fundamental para garantir o bom funcionamento dos bancos centrais, especialmente quando se trata do objetivo de manutenção da estabilidade de preços. Contudo, os bancos centrais precisam aperfeiçoar suas estratégias. É preciso reforçar a transparência de suas decisões e ações multifacetadas, e a comunicação clara com o público é fundamental nesse sentido.

Garantir a independência a longo prazo requer o fortalecimento simultâneo da governança, transparência e responsabilização dos bancos centrais. Esse é o caminho mais seguro para resgatar a confiança do público nos bancos centrais como defensores fiéis de políticas econômicas não inflacionárias e geradoras de empregos.

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Tobias Adrian é o Conselheiro Financeiro e Diretor do Departamento de Mercados Monetários e de Capitais do FMI. Nessa função, dirige o trabalho do FMI relacionado com a supervisão do setor financeiro, as políticas monetária e macroprudencial, a regulação financeira, a gestão da dívida e os mercados de capitais. Além disso, supervisiona as atividades de fortalecimento das capacidades nos países membros do FMI. Antes de ingressar no FMI, foi Vice-presidente Sênior do Federal Reserve Bank de Nova York e Diretor Adjunto do Grupo de Estudos e Estatística.

Tobias Adrian lecionou na Universidade de Princeton e na Universidade de Nova York e é autor de numerosos artigos em publicações especializadas de economia e finanças, como American Economic Review, Journal of Finance, Journal of Financial Economics e Review of Financial Studies. Tem um doutorado do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT), um mestrado da London School of Economics, um diploma da Universidade Goethe de Frankfurt e um mestrado da Universidade Dauphine de Paris. Recebeu seu diploma de bacharelado (Abitur) em Literatura e Matemática da Humboldtschule Bad Homburg.

Ashraf Khan é Perito Sênior do Setor Financeiro no Departamento de Mercados Monetários e de Capitais do FMI. Lidera o trabalho do departamento nas áreas de governança, transparência, gestão de riscos e gestão de tesouraria dos bancos centrais. Contribui também para o trabalho do FMI nas áreas de fintechs e finanças islâmicas e administra a base de dados do FMI sobre legislação dos bancos centrais.

Antes de ingressar no FMI, foi Chefe do Departamento de Governança e Contabilidade  do Banco Central dos Países Baixos, Assessor de Política Comercial da OMC no Ministério de Assuntos Econômicos dos Países Baixos e advogado especializado em direito societário na CMS Derks Star Busmann.

É mestre em Direito Privado Holandês e Direito Internacional pela Vrije Universiteit de Amsterdã e em Filosofia pela Jawaharlal Nehru University de Nova Déli.

Foi membro fundador do Conselho Diretivo da Duisenberg School of Finance, Amsterdã, e é autor de numerosos artigos sobre governança e gestão de riscos.