Срочно требуется реформа международной архитектуры долга

2 октября 2020 г.

(ФОТО: IMF PHOTO/Raphael Alves)

(ФОТО: IMF PHOTO/Raphael Alves)

Пандемия COVID-19 подтолкнула уровни долга до новых высот. По сравнению с концом 2019 года прогнозируется повышение средних коэффициентов задолженности на20 процентов ВВП в странах с развитой экономикой, 10 процентов ВВП в странах сформирующимся рынком и примерно на 7 процентов в странах с низкими доходами. Это повышение происходит на фоне уровней долга, которые уже являются рекордно высокими. В то время как у многих стран с развитой экономикой по-прежнему сохраняется потенциал дляпривлечения заемных средств, страны с формирующимся рынком и страны с низкими доходами оказываются перед лицом гораздо более жестких ограничений в отношении их способности выдержать дополнительную задолженность.

Долг и дефицит

В действительности примерно в половине стран с низкими доходами и нескольких странах с формирующимся рынком уже проявлялся долговой кризис или отмечался высокий риск его возникновения, и дальнейшее повышение долга вызывает тревогу. Только начиная восстановление после пандемии, многие из этих стран могут пострадать от второй волны экономических бедствий, вызываемых дефолтами, бегством капитала и жесткой бюджетной экономией. Предотвращение такого кризиса может сыграть решающую роль в том, станем ли мы свидетелями потерянного десятилетия или быстрого подъема, который поставит страны на траекторию устойчивого роста. Как показывают результаты недавнего исследования МВФ, случаи, когда реструктуризация долга задерживается до тех пор, пока не возникает дефолт, связаны с более значительным спадом ВВП, инвестиций, кредита частного сектора и притока капитала, чем опережающие операции по реструктуризации долга.

Благодаря проводимым с самого начала пандемии решительным действиям центральных банков, налогово-бюджетных органов, официальных двусторонних кредиторов и международных финансовых организаций пока не возникает долговых кризисов. Эти действия, хотя и являются жизненно важными, быстро становятся недостаточными.

Во-первых, осуществлявшиеся до настоящего времени инициативы намеренно являются временными. Инициатива Группы 20-ти по приостановлению выплат в счет обслуживания долга, которая стала в высшей степени благоприятным ответом на призыв МВФ и Всемирного банка, прекращает свое действие в конце этого года. МВФ также предоставил экстренное финансирование в размере примерно 31 млрд долларов США 76 странам, в том числе 47 странам с низкими доходами, а также принял меры по облегчению бремени обслуживания долга для беднейших стран в рамках Трастового фонда для ограничения и преодоления последствий катастроф. Учитывая прогнозируемое сохранение потребностей на высоком уровне, развивающимся странам необходимо будет дополнительное низкозатратное финансирование в 2021 году и в последующий период.

Во-вторых, большая часть мер до настоящего времени была сосредоточена на ликвидности — на поддержании доступа стран к финансовым ресурсам из официальных ирыночных источников. Но по мере продолжения кризиса все в большей степени выходят на первый план проблемы платежеспособности, то есть невозможности выплачивать долги.

Предотвращение долгового кризиса в развивающихся странах требует срочных дополнительных шагов.

В каких областях требуются действия?

Необходимо продлить Инициативу по приостановлению выплат в счет обслуживания долга на 2021 год. В противном случае пользующиеся ей страны будут вынуждены обратиться к мерам жесткой экономии, чтобы создать возможность возобновления платежей в счет обслуживания долга, и это усугубит человеческие страдания, уже вызываемые кризисом. Продление срока действия инициативы должно создать стимулы к превентивным мерам по урегулированию проблем экономически неприемлемого уровня долга. Например, срок продления может увязываться с программами МВФ и Всемирного банка, нацеленными на уменьшение факторов уязвимости в связи с долгом.

Страны, имеющие факторы уязвимости, создаваемые долговой ситуацией, должны срочно предпринять усилия по их устранению за счет сочетания мер в области управления долгом и мер по восстановлению экономического роста. Когда долг является экономически неприемлемым, требуется его реструктуризация — чем раньше, тем лучше. В соответствующих случаях реструктуризация должна также включать требования частного сектора. Игнорирование проблем платежеспособности ведет лишь к их усугублению.

Вероятно, самое важное — необходима реформа международной «архитектуры» долга, касающаяся суверенных долговых контрактов, организаций, таких как МВФ и Парижский клуб, и основ политики, поддерживающих упорядоченную реструктуризацию долга. Цель заключается в том, чтобы предоставить оперативное и достаточно существенное облегчение бремени долга для нуждающихся в этом стран, которое принесет выгоды не только этим странам, но и системе в целом.

Сегодня нами опубликован новый доклад, в котором дается оценка текущей архитектуры для реструктуризации долговых обязательств, принадлежащих частным держателям, и предлагаются возможные направления ее совершенствования. Существующая система договоров в целом была действенной в реструктуризации суверенных облигаций, но недавние случаи реструктуризации в Эквадоре и Аргентине выявили проблемы, которые еще требуют своего разрешения, включая значительное увеличение разнообразия коммерческих кредиторов и недостаток прозрачности долга. Например, имеющаяся система оказалась менее эффективной для реструктуризации растущего объема необлигационного долга, а также долга, обеспеченного залогом, и долговых обязательств с характеристиками, аналогичными наличию обеспечения. Хотя условия таких кредитов во многих случаях не раскрываются, представляется, что они имеют особенно широкое распространение в странах с низкими доходами, экспортирующих природные ресурсы.

За рамками финансовых требований, находящихся у частных держателей, большая часть официальной задолженности в настоящее время принадлежит странам-кредиторам, которые не являются членами Парижского клуба и не следуют процедурам Парижского клуба. Вследствие этого реструктуризация долга перед официальными двусторонними кредиторами и обеспечение значительного участия в этом процессе официальных и частных кредиторов становится намного более затруднительной задачей, чем в прошлом.

Какие аспекты действующей архитектуры долга требуют исправления?

Во-первых, должникам и кредиторам следует и далее укреплять положения договоров, чтобы способствовать минимизации негативных последствий для экономики в случае возникновения проблем у заемщиков. МВФ и другие стороны успешно провели работу по введению расширенных положений о коллективных действиях в случае международных облигаций. Но многое еще предстоит сделать. Требуется введение аналогичных положений для содействия упорядоченной реструктуризации необлигационного долга. Полезными могут быть также положения, предусматривающие уменьшение выплат по долгу или автоматическую приостановку обслуживания долга, например, в случае стихийных бедствий или иных крупных экономических потрясений.

Во-вторых, требуется повысить прозрачность долга. Без информации о том, какова величина долговых обязательств стран и каковы условия этих обязательств, кредиторы не могут принимать обоснованные решения о предоставлении займов. Они будут также несклонны участвовать в операциях реструктуризации, если им неизвестны условия, на которых заключаются соглашения с другими кредиторами.

В-третьих, официальным двусторонним кредиторам следует достичь соглашения в отношении общего подхода к реструктуризации официальных двусторонних долгов. Он должен быть приемлем как для членов Парижского клуба, так и для других сторон. Операции реструктуризации могут включать общий перечень условий, требующий от должника прозрачного представления информации о своих долгах и обращения ко всем своим кредиторам (и официальным, и частным) с предложением о проведении реструктуризации на сопоставимых условиях. Такой подход будет направлен на обеспечение обмена информацией и справедливого распределения бремени между всеми кредиторами. За счет этого, вероятно, повысится степень участия и удастся избежать дорого обходящихся задержек.

Не все из этих реформ дадут немедленный результат. В то время как совершенствование положений договоров скажется на величине долга только через некоторое время, введение общего подхода к реструктуризации с участием всех официальных двусторонних кредиторов (который в настоящее время обсуждается Группой 20-ти) может решительным образом повлиять на ситуацию почти сразу.

Роль МВФ

МВФ ведет активную работу по предотвращению долгового кризиса, поддерживая свои государства-члены за счет рекомендаций по вопросам политики, финансирования и развития потенциала. Мы будем продолжать меры по облегчению бремени обслуживания долга для беднейших стран в рамках Трастового фонда для ограничения и преодоления последствий катастроф. Мы также содействуем повышению прозрачности долга, в том числе за счет более строгой политики в отношении лимитов задолженности, предоставляя техническую помощь по вопросам управления долгом и работая с Группой 20-ти над продлением Инициативы по приостановлению выплат в счет обслуживания долга. Мы поддерживаем координацию работы между должниками и кредиторами и процессы реструктуризации долга за счет анализа мер по восстановлению устойчивости долговой ситуации и требуя высокого участия кредиторов в качестве условия для предоставления нашей финансовой поддержки.

Все заинтересованные стороны должны прилагать необходимые усилия

Мир находится в критической ситуации, и бездействие в ожидании кризиса неуместно. Ему необходимо рассмотреть свой арсенал оружия — эту работу мы ведем в МВФ. Ему также следует предпринять все возможные меры, чтобы предотвратить и, если необходимо, предупредить еще один затяжной кризис суверенного долга. Альтернативой могут стать крупные дефолты, которые нанесут крупный ущерб экономике стран и на годы отсрочат их подъем. Особенно высокому риску подвержены страны с низкими доходами, и в случае долгового кризиса их население может пострадать сильнее всего.

Ключевыми мерами являются продление срока действия Инициативы по приостановлению выплат в счет обслуживания долга, преодоление факторов уязвимости стран в связи с долговой ситуацией и создание более прочной архитектуры долга. Мы призываем все заинтересованные стороны приложить свои усилия к уменьшению риска катастрофы и созданию условий для формирования более безопасной финансовой системы.

*****

Кристалина Георгиева — директор-распорядитель МВФ.

Джейла Пазарбашиоглу — вице-президент Группы организаций Всемирного банка (ГВБ) по вопросам справедливого роста, финансов и институтов (СФИ) с 1 октября 2018 года. Она перешла на работу в ГВБ в июле 2015 года из Международного валютного фонда, где она занимала должность заместителя директора Департамента денежно-кредитных систем и рынков капитала, отвечая за работу в области регулирования и надзора в финансовом секторе и урегулирования кризисов. До начала работы в МВФ онабыла вице-президентом Агентства банковского регулирования и надзора Турции — наэту должность она была назначена после крупного банковского кризиса в Турции вфеврале 2001 года. До этого она работала старшим экономистом по странам Европы с формирующимся рынком в инвестиционном банке ABN AMRO в Лондоне.

Рода Уикс-Браун — генеральный юрисконсульт и директор Юридического департамента МВФ. Она консультирует Исполнительный совет МВФ, руководство, персонал и государства-члены по всем юридическим аспектам деятельности МВФ, включая кредитование, регулирование и представление рекомендаций. За время своей работы в МВФ она руководила деятельностью Юридического департамента по широкому кругу значимых вопросов политики и проблем стран. Она является автором статей и многих документов для Исполнительного совета МВФ по всем аспектам права МВФ, а также одним из преподавателей семинаров по данной теме в Тулейнском университете.

Г-жа Уикс-Браун также занимала должность заместителя директора в Департаменте общественных коммуникаций МВФ, где она руководила вопросами коммуникаций и информационного взаимодействия МВФ в Африке, Азии и Европе, играла ключевую рольв преобразовании коммуникационной стратегии МВФ, а также руководила стратегическими коммуникациями МВФ по ключевым правовым и финансовым вопросам.

Г-жа Уикс-Браун имеет степень доктора юридических наук юридического факультета Гарвардского университета и степень бакалавра экономики (с отличием) Университета Ховард. До прихода в МВФ она работала в офисе компании Skadden в Вашингтоне, округ Колумбия. Она является членом коллегии адвокатов в штатах Нью-Йорк и Массачусетс ив округе Колумбия, а также членом коллегии Верховного суда. Г-жа Уикс-Браун является членом совета директоров некоммерческой организации TalentNomics, Inc., деятельность которой направлена на увеличение количества женщин на руководящих постах во всем мире.