产业政策不是解决增长缓慢的灵丹妙药
IMF Blog, April 10, 2024
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- Authors: Era Dabla-Norris, Daniel Garcia-Macia, Vitor Gaspar, Li Liu
- Published: April 10, 2024
产业政策的现状与作用
- 许多国家出于安全和增长考虑，正在加大对特定部门的产业政策支持，例举包括美国《芯片与科学法》、欧盟《绿色新政产业计划》、日本《经济和产业政策新方向》、韩国《韩国芯片法案》及中国等长期实施的政策。
- 产业政策是政府为某些部门提供支持的政策，若实施得当，可以推动创新；但历史上也存在失误、带来高昂财政成本以及对其他国家产生负面溢出效应的诸多案例。
- 在某些情形下，若目标部门能产生强大的知识溢出效应（例如半导体产业）或推动绿色创新（开发目前尚不存在的技术以实现净零排放），实施产业政策是合理的用例。
成功实施产业政策的严格条件
- 只有在以下严格条件下，推行此类政策才能提高生产率和增进福利：
- 目标部门能产生可衡量的社会效益（例如减少碳排放或提高对其他部门的知识溢出效应）；
- 国内政策不歧视外国企业；
- 政府拥有强大的管理和实施此类政策的能力。
风险与常见失误
- 大多数产业政策严重依赖高额补贴或税收减免，若无有效针对性，可能对生产率和福利产生不利影响。
- 常见问题包括补贴被错误用于与政治相关联的部门，以及对外国企业的歧视引发报复，从而产生高昂代价。
- 保护主义措施和内顾型政策可能加剧全球贸易割裂，削弱世界创新潜力并减缓技术传播。
支持创新的政策组合与财政影响
- 建议实施互补性政策组合，包括：
- 为基础研究提供公共资金；
- 为创新型初创企业提供研发补助；
- 为鼓励企业开展应用创新实行税收激励措施（并通过放宽门槛让更多企业受益）。
- 估计与效果：
- 将投入到此类政策上的支出增加0.5个百分点的GDP（即经合组织经济体当前支出水平的50%左右），可使发达经济体的GDP平均提高2%。
- 从长远来看，以此等水平投入创新，甚至可以降低债务与GDP的比率。
- 设计要点：
- 针对创新生命周期的早期阶段，补助最有用；
- 税收激励需设计得惠及广泛企业而非仅大型老牌企业；
- 对绿色创新应实行透明的补贴并辅之以健全的碳定价机制，以尽量降低财政成本。
对不同类型国家的政策建议
- 对财政空间有限的国家：
- 可能需要重新确定其他支出的优先次序，并在短期内创造更多收入以支持创新投入。
- 对技术上欠发达的国家：
- 应优先实施促进其他国家开发的技术传播的政策以获得更大生产率红利；
- 为从技术流入中充分获益，必须为人力资本和战略基础设施投资。
- 对所有国家：
- 应投资发展技术能力、随条件变化重新调整支持措施，并根据市场的开放和竞争形势采取行动。
- 加强国际合作、增加知识交流是加快绿色和数字化转型、实现更繁荣未来的关键所在。
本文基于2024年4月《财政监测报告》第二章的相关研究撰写。
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- CHAPTER 2 ExpandIng FrontIErs: FIscal polIcIEs For InnovatIon and tEchnology dIFFusIon