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基金组织执董会审议低收入国家社会保障措施

2017年6月6日

  • 减贫是低收入国家实施的基金组织规划的一个核心目标。
  • 工作人员文件发现,在低收入国家,基金组织支持的规划能对医疗和教育支出提供保护。
  • 文件建议加大力度增强低收入国家的社会安全网。

2017年5月26日,国际货币基金组织(基金组织)执董会讨论了一篇题为《减贫与增长信托(PRGT)和政策支持工具(PSI)支持的规划中的社会保障措施和规划设计》的工作人员文件。该文件探讨,在低收入国家,基金组织支持的规划如何能够通过采取有关措施来保障和改善对贫困和脆弱群体的公共支出来保护这些群体。

减贫是低收入国家实施的基金组织规划的一个核心目标。因此,2009年的PRGT改革要求PRGT贷款支持有关国家采取政策,保障并在必要时增加社会和其他重点支出。基金组织建议尽可能在PRGT支持的规划中针对这种支出设定规划目标。基金组织还建议采取有关措施,缓解规划措施对最脆弱群体的不利影响。工作人员文件回顾为改善社会安全网而设定支出目标和采取抵消性措施(合起来称为“社会保障”)方面的经验。

文件发现,低收入国家实施的基金组织支持的规划几乎都包括社会和其他重点支出目标,其中超过三分之二的规划实现了这些目标;医疗和教育支出通常得到保护。此外,在批准规划时,实际人均公共支出预计平均将扩大15%,43%的规划以财政扩张为特征。在其他领域,增强社会安全网的特定改革措施只是偶尔采用。

文件建议对社会和其他重点支出的规划目标做出更严格的规定,以提高这种支出的效率。重点应是对贫困群体最为有益和影响最大的支出。此外,文件建议加大力度增强社会安全网,因为低收入国家的社会安全网通常不完善。

为加强支出目标和社会安全网措施,需要与世界银行和其他发展伙伴开展合作,以利用它们的专长,并且应当尽早开展这种合作,最好是在监督讨论中就开始。这种早期讨论应包括评估现有社会政策工具,研究如何以财政可持续性的方式实施有关措施,以及分析宏观经济政策的分配效应。

在目前这份工作人员文件之后还将发布一份工作人员指导说明,阐述在与低收入国家的监督和规划讨论中如何最有效地解决社会保障问题。

执董会的评估 [1]

执董们欢迎有机会审议在PRGT和PSI支持的规划中采用社会保障措施方面的经验,同时认识到,为了对社会保障措施的有效性做出更全面的评估,需要进一步开展分析,包括基金组织外部有关方面开展的分析。他们总体上欢迎工作人员文件中提出的以下结论,即低收入国家实施的基金组织支持的规划在多数情况下对保障社会支出发挥了作用,这体现在示意性目标通常得以实现。同时,执董们认为有余地进一步提高这些保障措施在保护贫困和最脆弱群体方面的有效性。在这方面,他们总体上支持工作人员关于改善PRGT和PSI支持规划中的社会保障措施设计的建议。执董们期待着独立评估办公室即将开展的关于“基金组织与社会保护”的评估,并鼓励工作人员在撰写指导说明时借鉴执董会根据分析结论批准的政策,该指导说明将有助于澄清在基金组织支持的规划和监督中如何对待社会保障措施。他们表示,从这些经历中吸取的教训以及与外部利益相关方的广泛磋商可以为将于2018年初开展的低收入国家贷款机制的全面审查提供有益的信息。执董们还强调,必须就基金组织在这一领域的工作开展积极主动的宣介活动和清晰明确的沟通,并与其他发展伙伴和利益相关方开展合作。

执董们欢迎以下措施,即对社会和其他重点支出设定规划下限,作为有利于脆弱群体的支出的重要保障。他们要求认真界定规划下限包括的支出类型,以重点安排对脆弱群体的保障资源,特别是在财政空间有限、贫困人口短期需求很大的情况下。同时,执董们表示,各国当局在设定支出目标时应保持灵活,以便更好地体现本国重点。他们鼓励工作人员通过就以下问题提供咨询来支持采纳支出目标:覆盖面、如何提高支出质量以及为支持这种支出而创造必要财政空间方面的策略。

执董们欢迎在基金组织支持的规划中采纳具体的措施来加强社会安全网。他们指出,这些改革的设计和实施需要时间。总体而言,工作人员应考虑各国运作社会安全网的能力,并应在适当时通过利用基金组织和其他发展伙伴提供的技术援助和培训来增强这方面的能力。

执董们强调,应当就社会保障问题尽早与各国当局、发展伙伴和其他外部利益相关方(包括民间社会组织)开展连贯一致的接触和交流。在社会保障措施有可能影响国内和国际收支稳定的情况下,工作人员应提供分析和建议,作为基金组织监督的一部分,并且在可能情况下还应听取发展伙伴的意见。如果随后将实施基金组织支持的规划,这种分析和建议将提供一个坚实的基础,包括通过以下渠道实现:评估现有社会安全网;识别保障缺口;确定技术援助和培训需求;识别和解决数据缺口;以及在必要时制定扩大财政空间的策略。

执董们呼吁与世界银行和其他发展伙伴开展更紧密和有效的合作,利用这些机构的专长并促进其提供的支持。合作还有助于识别政策措施可能产生的负面分配效应以及通过社会保障措施缓解这种影响的需求。

执董们支持以下建议,即加强PRGT和PSI支持规划的国别文件对社会保障措施的阐述。他们表示,文件中这方面的内容应包括:社会保障措施的政策目标;保障措施的设计;能够对支出目标和社会安全网改革措施已实现结果做出解释的因素;以及针对未实现规划目标的情况已经采取或将要采取的纠正措施。此外,与世界银行、其他发展伙伴和外部利益相关方的合作也可体现在文件中。如果基金组织支持的规划包括可能产生负面分配效应的政策措施,执董们要求工作人员记录保护脆弱群体的措施,并在可能情况下听取其他发展伙伴和外部利益相关方的意见。



[1] 讨论结束时,总裁作为执董会主席总结执董们的观点,这份总结转给该国当局。对总结中使用的修饰语的解释,参见 http://www.imf.org/external/np/sec/misc/qualifiers.htm

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