中央银行问责制、独立性和透明度

2019年11月25日

(摄影:Porcorex/iStock by Getty Images)

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1694年8月,英格兰银行开业,有19名员工。最初的皇家宪章(由威廉国王和玛丽皇后授予)要求英格兰银行“促进公共利益和人民福祉”。作为一家私营企业,英格兰银行相对于政府的独立性当时并未被考虑在内。但这种独立性在约300年之后最终实现。1997年5月,英国政府赋予英格兰银行货币政策独立性,一年后生效。

总的来说,中央银行独立性是个相对较新的概念,上世纪70年代开始兴起。但对于寻求不受政治干预的货币政策决定的国家而言,中央银行独立性已被证明是一个宝贵的稳定力量。但在中央银行成为全球金融危机中的关键角色十年之后,世界各国中央银行努力在困难的环境中履行其职责。从欧洲到美洲,从非洲到亚洲,不安的选民及政府要求加强问责,一些人现在质疑中央银行曾经神圣不可侵犯的独立性。

法律基础

大量研究证实了中央银行独立的重要性。的确,根据国际货币基金组织的中央银行立法数据库所作研究表明,多数国家的中央银行法律都包含某种形式的“锚”,以确保中央银行独立性。

一般而言,法律往往认识到,如果政客操纵货币政策以增强其选举前的声望,他们以短期政治利益为重的做法可能给经济带来长期痛苦,例如通胀率升高甚至是恶性通胀。这种政治干预可能损害中央银行的目标(例如,长期内保持通胀稳定,在一些国家,还包括实现就业最大化),并可能对经济和金融稳定造成长期风险。

美联储前主席珍妮特·耶伦告诫说:“有时中央银行需要做一些不会立即受到欢迎的事,目的是维护经济的健康。我们确实看到,在中央银行承受政治压力的国家,出现了一些非常糟糕的经济结果。”

中央银行的艰苦努力

自全球金融危机以来,许多中央银行实施了导致其资产负债表大幅扩张的战略。一些国家的政府要求中央银行不仅保证价格稳定,还履行维护金融稳定的新的或附加的职能。对中央银行业务活动扩大的担忧有时导致人们对中央银行独立性的必要性或适当程度的怀疑。

从国际货币基金组织对各国货币当局开展工作的总体方向和结构看,中央银行确实在付出这种艰苦努力。国际货币基金组织工作人员访问成员国,向中央银行官员提供技术援助,四分之一的此类访问都讨论某种形式的与中央银行独立性有关的问题。

Central Bank chart 1 

关注焦点在很大程度上集中于,在确保中央银行有效实施货币政策、推进业务操作现代化的背景下,加强其独立性。这突出表明,各国中央银行目前一项明确的重点任务是,防止其独立性受到威胁。

 

独立与问责:同一硬币的两面

各方根据危机后的现实情况持续探讨中央银行独立性问题,这突出表明,中央银行不是也不应在真空中运作。作为公共机构,中央银行应该对立法机构和社会负有适当责任。

透明度是这种社会责任的一个关键要素。适当透明度的例子包括,公布会议记录,回复立法机构的询问,公布详细的技术报告,与财政部会谈,召开新闻发布会等。

下图显示构成中央银行治理的主要概念之间的重要联系。将独立性和问责制连接起来的是透明度概念,这是使独立的中央银行能够证实其有效性和公共责任的关键要素。正如南非储备银行行长、国际货币与金融委员会(国际货币基金组织的政策指导委员会)主席莱塞杰·康亚戈所言:“为了让社会理解我们的作用,我们……必须让社会随时了解我们,所以,当中央银行受到攻击时,捍卫我们独立性的不仅是我们自己。”

Central Bank chart 2 

今年早些时候,国际货币基金组织提出了新的中央银行透明度准则。这一准则有望促进中央银行在治理安排、政策、业务结果以及与主要利益相关方互动方面提高透明度。这应有助于中央银行针对环境变化作出调整,并继续证明独立运作的必要性。这项提议明确指出,现代中央银行应该对其行动作出解释并证明其合理性,对其在行使职责过程中作出的决定予以说明。

独立性和问责制对于确保良好治理和防止机构腐化也是必要的。治理不善和腐败不仅会造成短期干扰,从而损害经济,而且会在不知不觉中破坏机构,削弱其有效性。中央银行不会免受这种影响。

捍卫独立

独立性无疑仍是确保中央银行稳健运作的重要原则,尤其是从价格稳定目标的角度来看。但中央银行需要改进其工作。其多层面决策和行动的透明度需要得到加强,与公众的清晰沟通至关重要。

只有同时加强中央银行的治理、透明度和问责制,才能确保中央银行的长期独立性。 这是重建公众对中央银行信心的最有效步骤,使公众相信中央银行仍是抵御通胀和创造就业的经济政策的可靠捍卫者。

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Tobias Adrian是国际货币基金组织金融顾问兼货币和资本市场部主任。任职期间,他领导开展了国际货币基金组织关于金融部门监督、货币和宏观审慎政策、金融监管、债务管理以及资本市场的工作。他还负责监督国际货币基金组织成员国的能力建设工作。在加入国际货币基金组织之前,他曾担任纽约联邦储备银行高级副总裁及研究和统计部副主任。

Adrian先生曾在普林斯顿大学和纽约大学任教,在包括《美国经济评论》、《金融杂志》、《金融经济学期刊》、《金融研究评论》等经济金融期刊上发表多篇文章。他拥有麻省理工学院博士学位、伦敦经济学院硕士学位、法兰克福歌德大学的理学硕士学位、巴黎第九大学硕士学位。他在德国巴特洪堡的洪堡中学获得文理高中文凭。

Ashraf Khan 是国际货币基金组织货币和资本市场部高级金融部门专家。他领导货币和资本市场部在中央银行治理、透明度、风险管理和现金货币管理方面的工作。他还参与国际货币基金组织在金融科技和伊斯兰金融方面的工作,并管理国际货币基金组织的中央银行立法数据库。

在加入国际货币基金组织之前,他曾担任荷兰中央银行治理和会计部主任,荷兰经济事务部世贸组织贸易政策顾问,以及CMS Derks Star Busmann律师事务所企业律师。

他拥有阿姆斯特丹自由大学的荷兰私法硕士和国际法硕士学位,以及新德里尼赫鲁大学的哲学硕士学位。

Ashraf是阿姆斯特丹德伊森贝赫金融学院的创始理事,并发表了大量关于治理和风险管理的文章。

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