新型冠状病毒疫情中的国有企业

(图片:Fotogramma-IPA-ABACA-Newscom)

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2020年5月7日

这次疫情彰显了公共部门在挽救生命和生计中发挥的作用。国有企业在其中做出了贡献。这些企业可以是提供基本服务的公用事业公司。也可以是向小企业提供贷款的银行。但一些国有企业也处于困境,给政府财政增加了负担。其中包括,面临石油价格大幅下跌的国家石油公司,以及没有足够乘客的国家航空公司。

多数人每天都在接触国有企业。这些企业可能在提供你喝的水、用的电以及上班或上学乘坐的公共汽车或地铁。它们的形式和规模各异。有些企业完全由政府拥有,有些则是政府与私人投资者共同拥有。

我们新一期的《财政监测报告》分析这些作为其他形式政府的国有企业。国有企业在近几十年中发生了怎样的变化?各国如何充分利用国有企业?最好的情况是,它们能帮助各国实现经济和社会目标。最差的情况是,它们需要纳税人的大规模救助,并阻碍经济增长。将会出现哪种情况,取决于是否具备良好的治理和问责制。  

大而复杂

国有企业遍及所有国家。在一些国家,如中国、德国、印度和俄罗斯,这些企业有数千之多。

在许多经济体中,它们是经济中的主要参与者。例如,在新兴经济体和发展中经济体中,国有企业承担了基础设施投资总额的55%。

一些还是跨国企业,在世界各地运作。在新兴市场国有企业的推动下,过去二十年,国有企业在全球2000家最大企业中所占比例提高了一倍,达到20%,其资产价值为45万亿美元,相当于全球GDP的一半。

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政府与国有企业之间的关系并不总是那么直接。政府创建这些企业来实现特定的目标和任务,例如,提供私营部门认为无利可图的水、电或交通。然而,这些职能通常得不到适当的资金支持,从而对人们的生活造成影响。在许多发展中国家,国有企业不能发挥应有的作用,超过20亿人无法获得安全的水,超过8亿人缺乏可靠的电力。 

公共银行是另一个例子。巴西、加拿大、德国和印度等国的政府已要求其公共银行帮助减轻当前疫情的影响。然而,许多公共银行在促进经济发展(其主要目标)方面过去表现不佳,并且可能承担过多的风险,这使经济和人民更容易受到危机的冲击。

政府也难以有效监控国有企业。许多政府缺乏这样做的能力。公共银行和企业的业务活动透明度差,这仍是问责和监管的障碍。这可能导致隐性债务大量积累,以至于政府不得不救助它们,纳税人因此承受的成本有时超过GDP的10%。

在这种情况下,国有企业的表现不如其私营部门的同行。我们以109个国家约100万家企业作为样本开展分析,发现国有企业的生产率平均比私营企业低三分之一。绩效不佳的部分原因是治理不善:在被认为腐败程度较低的国家,这些企业的生产率是那些被认为腐败严重国家中的企业三倍以上。

国有企业的国际化也加剧了以下方面的担忧,即由于政府的支持,包括廉价贷款或税收优惠,国企相对于私营企业具有不公平的优势。这种担忧长期以来在国内市场一直存在,但最近这种担忧跨境蔓延,并可能引发贸易保护主义措施。

让纳税人的钱发挥最大效用

在政府面临日益增长的需求和高额债务的时候,国有企业的一项核心原则是不浪费公共资源。对于国家如何改善国有企业的绩效,我们提出了四个主要建议:

  1. 政府应定期审查,一家企业是否仍有必要存在,以及该企业是否为纳税人的钱创造了价值。例如,德国每两年开展一次审查。国有企业在竞争性行业(如制造业)运营的理由较弱,因为私营企业通常能更高效地提供商品和服务。
  2. 各国需要建立适当的激励机制,使管理人员有效地经营企业,政府机构适当地监督每个企业。企业业务活动的完全透明对于加强问责制和减少腐败至关重要。将国有企业纳入预算和债务指标,也有助于加强财政纪律。许多这些做法都已在实施,例如在新西兰。
  3. 各国政府还需要确保为国有企业提供适当的资金,以实现其经济和社会职能,例如在瑞典。这对于应对危机非常关键——这样公共银行和公用事业公司就有足够的资源在这场疫情期间提供补贴贷款、水和电力——并促进实现发展目标。
  4. 应确保国有企业和私营企业拥有公平的竞争环境,这能通过提高生产率和避免保护主义来产生积极的影响。一些国家已经对国有企业的优惠待遇进行限制,如澳大利亚和欧盟在全球范围内,今后可以采取的一个行动是就有关原则达成共识,用以指导国有企业的国际行为。

这是利害攸关的问题。治理良好、财务稳健的国有企业能够帮助抗击危机,如当前这场疫情,并且能促进实现发展目标。但是,为实现这些目标,许多国家需要进一步实施改革。否则,社会和经济承受的代价可能会很大。

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Vitor Gaspar,葡萄牙人,现任国际货币基金组织财政事务部主任。在加入国际货币基金组织之前,他曾在葡萄牙中央银行担任多个高级政策职务,包括最近担任的特别顾问。2011年至2013年,他曾担任葡萄牙财政部长和国务部长。2007年至2010年,任欧盟委员会欧洲政策顾问局局长,1998年至2004年,任欧洲央行研究部主任。Gaspar先生拥有里斯本新大学经济学博士学位并在该大学做博士后。他曾就读于葡萄牙天主教大学。

Paulo Medas是国际货币基金组织财政事务部的一位副处长。他之前在国际货币基金组织欧洲部和西半球部担任多个职务。他在2008-2011年担任国际货币基金组织驻巴西代表。他曾带领能力建设代表团赴一些国家开展工作。他的研究领域包括治理和腐败、财政危机和自然资源管理。他是最近出版的《巴西:繁荣、萧条和复苏之路》一书的合著者之一。

John Ralyea是国际货币基金组织财政事务部高级经济学家。此前,他曾任职于国际货币基金组织欧洲部,从事对罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚和西班牙等国的工作,此外还曾任职于财务部。他开展了关于国有企业、公共养老金、财政规则等领域的财政风险研究。在加入国际货币基金组织之前,他曾任职于美国财政部。他拥有约翰 • 霍普金斯大学高级国际研究硕士学位。此外,他还是一名注册会计师。

 

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