转型世界中的财政政策

(图片:Fiscal-Pogonici-iStock)

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2020年7月14日

在当前的新型冠状病毒(COVID-19)疫情中,全球范围内的财政应对政策规模已经接近前所未有的11万亿美元。但随着确诊病例和病亡人数继续快速增加,政策制定者必须继续将公共卫生应对行动作为第一要务,同时保持以灵活的方式实施支持性财政政策,为经济转型的变革做好准备。

面对全球产出急剧下降,大规模财政应对措施是必要的,目的是提高卫生能力,弥补家庭收入损失,并防止大面积破产。但应对政策也导致全球公共债务达到有历史记录以来的最高水平,超过全球GDP的100%,高于第二次世界大战之后的峰值水平

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根据财政监测数据库(包含各国为应对COVID-19疫情采取的财政措施,覆盖50多个国家组成的代表性样本),迄今为止实施的全球财政支持在线上措施与线下措施之间几乎是平均分配的——线上措施是对收入和支出有直接影响的措施,如推迟缴税和现金转移支付;线下支持措施包括公共部门贷款、注资和政府担保。

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实施财政政策,从“大封锁”中逐步重启经济

财政行动的必要性并没有到此为止,因为我们尚未摆脱危机。虽然许多国家初步走出 “大封锁”状态,但在不具备卫生危机解决方案的情况下,复苏路径仍面临巨大不确定性。

当务之急仍是公众的健康。缓解卫生风险的政策能够显著促进恢复信心和信任,从而有利于经济活动和就业,减轻公共财政压力。今后,早期采取有针对性的防控措施比普遍“封锁”带来的经济和财政成本要低得多。为了监测疫情和迅速作出反应,并使人们相信未来的感染能够得到有效处理,必须具备准确、及时和全面的卫生和社会经济结果数据。

其次,财政政策需要继续提供支持作用并保持灵活性,直到能够安全、持久地摆脱危机。尽管在不利情景下公共债务可能进一步扩大,但过早取消财政支持将带来更大风险,导致复苏进程脱轨,并使今后出现更大的财政成本。政策制定者应制定应急计划,灵活地应对疫情再度爆发带来的卫生、经济和财政风险。为了防止出现不能及时提供定向支持的情况,可能需要实施新一代的自动稳定机制。

第三,危机将产生变革作用。危机摧垮的许多工作岗位很可能不会再出现。有必要促进资源从那些可能永久缩减的部门(如航空)转向将来会扩张的部门(如数字服务)。支持措施应从维持就业转向支持那些接受再培训或跨行业就业的群体。 有必要将失去流动性但具有偿付能力的企业与不具备偿付能力的企业区分开来。 政府可以采取进一步措施,如使用可转换债券,以及向战略性和系统性企业注资(或甚至暂时国有化)。许多国家还需采取迅速和果断的行动,改善相关法律机制,以解决债务积压问题,并防止对经济造成长期创伤。

保持债务水平可持续

继续提供财政支持的必要性很明确,但这带来一个问题,即各国如何在不损害债务可持续的前提下为财政支持提供融资。目前预计发达经济体2020年财政赤字是2020年1月《世界经济展望》预测的五倍多,新兴市场经济体则为两倍多,这使得公共债务与GDP比率史无前例地飙升,发达经济体和新兴市场经济体分别上升26个百分点和7个百分点。

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危机导致预防性储蓄增加、投资需求疲软,许多国家政府将受益于当前处于历史低位、且预计将长期保持低位的借款成本。此外,预计各国经济的运行将在较长一段时间内低于潜在水平,通胀压力将继续保持温和,因此,中央银行提高利率的必要性不大。由于利率处于低水平,基线预测中经济活动强劲反弹,预计公共债务在2020年将稳定下来(不包括美国和中国)。

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但仍需保持谨慎。各国的债务水平和融资能力存在相当大的差别,预测面临很大的不确定性。借款成本可能迅速上升,特别是对于新兴经济体和前沿市场,正如3月出现的情况。对于危机开始时债务水平已经很高、经济增速低的国家,恢复可持续财政状况也是关键。政府需要实施可信的中期财政计划,该计划依赖于改善收入调动,包括通过减少避税现象,在一些情况下提高税收累进程度,实施碳定价,以及提高支出效率(例如,取消化石燃料补贴)。以透明方式传达有关计划,将有助于转型期间控制主权债务市场的潜在波动。此外,国际机构必须确保,获得国际流动性不会被自我实现的市场恐慌扰乱。

国际社会还必须确保,缺乏资源支持医疗卫生体系和维持救助措施的国家能够获得优惠融资,一些国家还应能获得赠款。72个国家已经得到国际货币基金组织的紧急援助,但需要更多的双边和多边支持。另外,贫穷国家可能需要继续获得债务减免,包括通过二十国集团的暂停偿债倡议。

COVID-19 疫情之后的财政政策

一旦针对COVID-19的有效疫苗和治疗方法得到广泛应用,我们将进入后COVID时代并真正摆脱“大封锁”状态。只有在国际范围内团结一致,使发达国家和发展中国家的所有人都能获得治疗和疫苗,上述目标才能实现。届时,政府应重新调整财政政策,以支持富有韧性、可持续、具有包容性的经济增长。

政策制定者应解决贫困和不平等加剧问题,以及危机暴露出的结构性薄弱环节,以更好地做好准备应对未来的冲击。这包括投资于更加强健的卫生体系、资源更充足的社会安全网以及数字化进程。当局应积极主动支持气候友好型投资,促进更有利于环境、有助于创造就业、由创新驱动的经济增长。财政政策还必须解决不平等问题,财政支出应着眼于确保人们能普遍获得医疗和教育服务,并实行累进性的税收体系。

我们不可能非常确定地预测COVID-19疫情之后的世界会是什么样子。但可以确定的是,转变将是深远的。无论未来如何,我们都需要实施灵活的财政政策,以促进结构性改革、解决不平等和支持向更加绿色的未来过渡。

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Vitor Gaspar, 葡萄牙人,现任国际货币基金组织财政事务部主任。在加入国际货币基金组织之前,他曾在葡萄牙中央银行担任多个高级政策职务,包括最近担任的特别顾问。2011年至2013年,他曾担任葡萄牙财政部长和国务部长。2007年至2010年,任欧盟委员会欧洲政策顾问局局长,1998年至2004年,任欧洲央行研究部主任。Gaspar先生拥有里斯本新大学经济学博士学位并在该大学做博士后。他曾就读于葡萄牙天主教大学。

Gita Gopinath 是国际货币基金组织的经济顾问兼研究部主任。在从事公共服务之前,她在哈佛大学经济系任国际研究和经济学John Zwaanstra教授。

Gopinath女士的研究重点是国际金融和宏观经济学,曾在诸多顶级经济学期刊上发表文章。她撰写了大量关于汇率、贸易和投资、国际金融危机、货币政策、债务和新兴市场危机的研究文章。

她是当前版本《国际经济手册》的联合编辑,之前担任《美国经济评论》的联合编辑和《经济研究评论》的主编。此前,她还担任国家经济研究局国际金融和宏观经济学项目的联合负责人,波士顿联储访问学者,以及纽联储经济顾问委员会成员。2016至2018年,她担任喀拉拉邦首席部长的经济顾问。她还担任印度财政部二十国集团事务名人顾问小组成员。

Gopinath女士曾当选为美国艺术和科学院以及计量经济学会院士,获得华盛顿大学杰出校友奖。2019年,《外交政策》杂志提名她为全球杰出思想家;2014年,她被评为国际货币基金组织45岁以下最杰出的25位经济学家之一;2011年,被世界经济论坛选为全球青年领袖。印度政府授予她海外印裔的最高殊荣——萨满奖(Pravasi Bharatiya Samman)。2005年担任哈佛大学教职前,她在芝加哥大学布斯商学院担任经济学助理教授。

Gopinath女士出生于印度。她是美国公民及印度海外公民。她于2001年获得普林斯顿大学经济学博士学位。此前,她分别获得德里大学文学学士学位,以及德里经济学院和华盛顿大学文学硕士学位。

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