改革国际债务架构迫在眉睫

(图片:IMF PHOTO/Raphael Alves)

(图片:IMF PHOTO/Raphael Alves)

2020年10月2日

新冠疫情已将债务水平推至新高。与2019年末相比,发达经济体2021年债务与GDP的平均比率预计将上升20%,新兴市场经济体上升10%,低收入国家上升7%左右。而各国债务当前已经处于历史高水平。尽管许多发达经济体仍有借款能力,但新兴市场和低收入国家借入更多债务的能力面临更大的约束。

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的确,约一半的低收入国家和若干新兴市场经济体已经处于债务危机之中,或很可能陷入债务危机。债务的进一步上升令人担忧。正当这些国家经济开始从疫情中恢复时,其中许多国家可能因违约、资本外逃和财政紧缩而面临第二轮的经济压力,如果出现这样的危机,各国可能丧失十年的经济发展成果;相反,若能避免这种危机,各国将能实现迅速复苏,走上可持续增长之路。 国际货币基金组织的近期研究显示,相比主动的债务重组,如果在发生违约后才重组债务,那么GDP、投资、私人部门信贷和资本流入的下滑幅度会更大。

由于中央银行、财政当局、官方双边债权人和国际金融机构在疫情初期采取了果断的政策行动,目前还没有发生债务危机。这些行动虽然十分必要,但我们很快看到,仅采取这些行动是不够的。

首先,迄今为止采取的措施都是暂时的。在国际货币基金组织和世界银行的呼吁下,二十国集团发起的非常受欢迎的暂停偿债倡议将于今年年底到期。国际货币基金组织还向76个国家(包括47个低收收入国家)提供了约310亿美元的紧急融资,并通过控灾减灾信托向最贫穷国家提供了债务减免。由于预计需求仍然很高,发展中国家在2021年及以后将需要更多低成本融资。

其次,迄今采取的多数措施侧重于流动性——维持各国获得融资的渠道,包括官方和市场来源的融资。但随着危机的持续,偿付能力问题(即无力偿还债务)日益凸显出来。

为防止出现国家债务危机,迫切需要采取进一步行动。

需要在哪些领域采取行动?

暂停偿债倡议必须延期到 2021 年。 否则,当前接受债务减免的国家将被迫采取财政紧缩措施,以便恢复偿还债务,这将加剧危机已经给民众带来的苦难。该倡议的延期应鼓励各国尽早解决不可持续的债务问题。例如,可以将延长期限与国际货币基金组织和世界银行旨在降低债务脆弱性的规划相挂钩。

具有债务脆弱性的国家必须采取债务管理和恢复增长相结合的措施,迫切解决债务不可持续的问题。不可持续的债务需要得到重组,越早越好。在适用情况下,私人部门债权应被包括在内。忽视偿付能力问题只会加剧这一问题。

也许最为重要的是,有必要改革国际债务“架构”,这一架构包括主权债务契约、国际货币基金组织和巴黎俱乐部等机构以及支持有序债务重组的政策框架。目标是向有需要的国家提供快速、充分的债务减免,从而不仅使这些国家受益,也使整个体系受益。

今天,我们公布了一份新的报告,对私人债务重组的现有架构进行评估,并提出可能的改进方法。现有的契约框架在主权债务重组方面基本是有效的,但近期厄瓜多尔和阿根廷重组的例子表明,一些问题有待解决,包括商业债权人的多样性显著扩大以及债务缺乏透明度。例如,对于日益增多的非债券债务的重组,以及担保债务和具有担保特征的债务,这一框架被证明不那么有效。尽管这种贷款的条件在很多情况下都是不公开的,但在出口自然资源的低收入国家,这种情况似乎尤其普遍。

除了私人债权之外,多数官方债权目前由非巴黎俱乐部成员的债权国持有,这些国家不遵循巴黎俱乐部的程序。这意味着,重组对官方双边债权人所欠的债务,以及确保官方和私人债权人的积极参与,都变得比以往更加困难。

当前债务架构的哪些方面需要改革?

首先,债务人和债权人应继续加强契约条款,这有助于在债务人陷入困境时尽量减轻对经济造成的破坏。国际货币基金组织和其他机构已经成功推动在国际债券中采用强化的集体行动条款。但仍有很多工作有待完成。需要采用类似的条款来促进非债券债务的有序重组。减少债务偿付额或自动暂停偿付(如在发生自然灾害和其他严重经济冲击时)的条款也是有用的。

其次,应提高债务透明度。 债权人若不了解债务人的现有债务状况和相关条款,就无法做出知情的贷款决定。另外,债权人还将不愿意参与重组,除非它们知道给予其他债权人的条件。

第三,官方双边债权人应就官方双边债务重组商定一个共同的方法。这种方法对巴黎俱乐部成员和其他债权人而言都应当是可接受的。债务重组可以包括一份共同的条款清单,要求债务人以透明的方式列出其债务,并寻求所有债权人(包括官方和私人债权人)在可比条件下达成重组协议。这种方法力求确保所有债权人之间的信息分享和公平负担分摊。这样做可以提高参与程度,并避免出现代价高昂的拖延。

不是所有改革都能产生立竿见影的效果。尽管契约上的改进在一定时间之后才会对债务存量产生影响,但包括所有官方双边债权人的共同重组方法(二十国集团当前正在讨论这一方法)几乎可以立即产生重大效果。

国际货币基金组织的作用

国际货币基金组织正在尽力防范债务危机,通过政策建议、融资和能力建设工作向成员国提供支持。我们将继续通过控灾减灾信托向最贫穷国家提供债务减免。我们还在促进提高债务透明度,包括通过加强债务限额政策 ,提供债务管理方面的技术援助,以及与二十国集团合作延长暂停偿债倡议。我们通过分析恢复债务可持续性的行动,并以债权人积极参与为提供资金的条件,以此支持债务人与债权人之间的协调和债务重组。

所有利益相关方都需要发挥各自的作用

世界正处于紧要关头,不能坐等危机出现。全世界需要检查其“武器装备库”——这正是国际货币基金组织在开展的一项工作。全世界还需尽最大努力防范或在必要时主动采取措施,避免再次陷入主权债务泥潭。否则,可能出现大面积违约,对各国经济造成严重破坏,使其复苏进程推迟若干年。低收入国家尤其面临风险,一旦发生债务危机,这些国家的人民很可能遭受最大痛苦。

关键措施是延长暂停偿债倡议的期限,解决各国的债务脆弱性问题,以及建立更强健的债务架构。我们呼吁所有利益相关方各尽所能,降低发生灾难的风险,为建立一个更安全的金融体系铺平道路。

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克里斯塔利娜 • 格奥尔基耶娃,国际货币基金组织总裁

Ceyla Pazarbasioglu自2018年10月1日以来担任世界银行集团公平增长、金融和体制部(EFI)的副主管。她于2015年7月从国际货币基金组织加入世界银行集团。她在国际货币基金组织担任货币和资本市场部副主任,负责金融部门监管和危机管理。在加入国际货币基金组织之前,她是土耳其银行监管局副局长。她是在土耳其2001年2月发生重大银行危机之后被任命担任这一职位的。在此之前,她担任位于伦敦的ABN AMRO投资银行负责新兴欧洲市场的首席经济学家。

Rhoda Weeks-Brown是国际货币基金组织法律部总顾问和主任。她就国际货币基金组织的业务为执董会、管理层、工作人员和成员国提供法律咨询服务,包括贷款、监管和顾问职能。在国际货币基金组织的工作生涯中,她领导法律部开展了一系列重大的政策和国别工作。她撰写了关于国际货币基金组织法律事务的多篇文章和多份执董会文件,并就此专题在杜兰大学进行联合授课。

Weeks-Brown女士还曾担任国际货币基金组织信息交流部副主任,领导国际货币基金组织在非洲、亚洲和欧洲的沟通和外联工作,在国际货币基金组织沟通战略的转型中发挥了关键作用;她还领导了国际货币基金组织在关键法律和金融专题方面的战略政策沟通工作。

Weeks-Brown女士拥有哈佛大学法学院博士学位和霍华德大学经济学学士学位(最优等成绩)。在加入国际货币基金组织前,她曾在世达律师事务所华盛顿特区办公室工作。她是纽约、马萨诸塞州、华盛顿特区的律师协会会员以及最高法院律师协会会员。Weeks-Brown女士曾在TalentNomics董事会任职,这是一家重点培育全球女性领导力的非盈利机构。

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