开展公共投资,推动经济复苏

(图片: CHINE NOUVELLE/SIPA/Newscom)

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2020年10月5日

世界各国政府正在实施超常规措施,应对新型冠状病毒疫情的危机。它们在持续重点应对突发卫生事件并为企业和家庭提供生存保障的同时,也需要让各经济体做好准备向疫情后的世界过渡,包括帮助民众重新就业。

在此方面,公共投资可以发挥核心作用。我们的最新一期《财政监测报告》指出,发达和新兴经济体增加公共投资,有助于经济活动从当代史上这场最深重的全球经济崩溃中实现复苏。同时,增加公共投资可在短期直接创造数百万个就业机会,而在更长时间还将间接创造数百万个就业机会。如能保证较高的投资质量,且若现有公共、私人债务负担不减弱私人部门对刺激措施的响应,则公共投资规模每增加GDP的1%,可以增强人们对复苏的信心并使GDP增长2.7%,私人投资增加10%,就业增加1.2%。

在本期《财政监测报告》中,我们讨论了需要更多公共投资的原因,公共投资对增长和就业的潜在影响,以及政府应如何确保公共投资能支持经济复苏。

 

加大投资的理由

早在本次疫情暴发之前,部分发达经济体的道路、桥梁已趋老旧,大多数新兴和发展中经济体存在着对交通、清洁用水、卫生设施等基础设施的巨大需求,但尽管如此,全球投资已经持续疲软了十余年。现在,各国亟需对防控疫情的关键领域开展投资,如医疗、学校、安全的建筑与运输、数字基础设施等。

全球利率普遍走低,也显示现在开展投资恰逢其时。储蓄十分充裕,私人部门正翘首相盼,许多民众处于失业状态,可以承担公共投资创造出的工作。受疫情未来走势和经济前景极大不确定性的影响,私人投资受到了抑制。因此,许多国家是时候就优先项目推出高质量的公共投资了。为此,可通过低成本筹借资金。  

公共投资可以在经济复苏中发挥核心作用。对于每100万美元的传统基础设施公共投资,其有潜力直接创造2至8个工作机会。而对于每100万美元的研发、绿色电力、节能建筑等方面的公共投资,则能创造5至14个工作机会。

 

但投资项目需要一定时间才能实施。为了确保投资能立即创造就业(当前正是最需要就业的时候),各国应在确保安全的前提下,加强基础设施的维护保养。现在也正是时候开展以下工作:对于因疫情危机而被推迟的、具有较好前景的项目,应即刻开始评估并予以重启;对于筹划中的项目,应加快推进并使其在未来两年内实现;同时,还应开始规划与危机后优先工作相吻合的全新项目。

实现适当的平衡

但对一些国家而言,由于融资环境紧张,其很难通过举债为公共投资筹集资金。即便如此,只要债务展期风险(即与债务再融资相关的风险)和利率不会大幅增加,且政府能够明智地选择投资项目,则通过举债逐步扩大公共投资仍可能收到良好效果。各国可能还需要为重点投资项目重新分配资金或征缴更多的收入。

较贫穷的国家需要国际社会的资助,这在联合国《2030年可持续发展目标》的背景下尤其如此。特别是对于易遭受干旱和洪涝灾害的国家,其为适应气候变化开展投资极其重要。一些官方援助已经就位,但根据IMF工作人员估计,2018年拨付的100亿美元资金,仍低于低收入经济体每年250亿美元的投资需求。

维持高质量的项目投资至关重要。例如我们发现,仅仅是由于某一时期内的投资规模很大,就可能导致这一时期内开展的单个项目成本上升10%至15%。我们的分析表明,如果在大规模扩大公共投资的情况下批准并实施项目,则其成本增幅往往更高,延期时间往往也会更长。公共投资的快速增长也会带来腐败风险。同样,完善项目选择与管理的治理也至关重要,其能将基础设施项目的效率平均提升三分之一(如IMF近期出版的《花得恰到好处:完善的基础设施治理如何能防止公共投资的浪费》一书所示)。  

促进私人投资

我们还讨论了在当前这场独特危机中,公共投资能如何通过拉动足够的经济增长来推动私人部门创造更多就业。疫情中某些工作可能无法安全完成,且疫情后企业用于投资的财务空间可能下降,对此我们分析了是否存在以上原因导致额外公共支出对GDP影响(即“财政乘数”)减弱的情况。

但在前景高度不确定的当下,公共投资可以增强私人投资者对经济复苏的信心并促使其跟进投资,部分原因在于公共投资向私人投资者展示了政府对实现可持续增长的承诺。公共投资项目也可以更直接地刺激私人投资。例如,对数字通信、电气化、交通运输等基础设施的投资,也让新的企业得以崛起。同样,我们的研究结果也表明,在一年的时间窗口中,对医疗及其他社会服务的投资与私人投资的大幅增加存在相关性。

总之,在降低疫情经济影响的一揽子刺激计划中,公共投资是一个强有力的组成部分。即便是各国仍在努力保障民众的生命与生计,它们也可以通过投资有利于就业、生产高效、绿色环保的经济活动,为实现有韧性的经济复苏奠定基础。

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Vitor Gaspar,葡萄牙人,现任国际货币基金组织财政事务部主任。在加入国际货币基金组织之前,他曾在葡萄牙中央银行担任多个高级政策职务,包括最近担任的特别顾问。2011年至2013年,他曾担任葡萄牙财政部长和国务部长。2007年至2010年,任欧盟委员会欧洲政策顾问局局长,1998年至2004年,任欧洲央行研究部主任。Gaspar先生拥有里斯本新大学经济学博士学位并在该大学做博士后。他曾就读于葡萄牙天主教大学。

Paolo Mauro是国际货币基金组织财政事务部副主任。他之前在国际货币基金组织非洲部、财政事务部和研究部担任多个管理职务。他曾是彼得森国际经济研究所的高级研究员,并在2014-2016年担任约翰 • 霍普金斯大学凯瑞商学院的访问教授。他的文章在《经济学季刊》、《货币经济学杂志》和《公共经济学杂志》等期刊上发表,并被学术界和主要媒体广泛引用。他与其他人合著了三本书,包括《移动的世界:更平等的全球经济中的消费模式》、《新兴市场与金融全球化》和《削减公共债务》

Catherine Pattillo 是国际货币基金组织财政事务部助理主任兼财政政策和监督处处长,负责国际货币基金组织的《财政监测报告》。她研究宏观财政问题。从牛津大学加入国际货币基金组织以来,她曾就职于研究部,开展非洲和加勒比国家的工作,以及战略、政策及检查部,负责低收入国家问题以及性别、不平等和气候变化等新问题。她就这些领域发表了大量文章。

Raphael Espinoza是国际货币基金组织财政事务部的副处长。他之前是伦敦大学学院的经济学助理教授兼新兴经济体研究中心主任。在国际货币基金组织,他曾在研究部工作,开展有关英国、西班牙、多米尼加共和国和若干中东国家的工作。他还曾在欧洲中央银行研究美国次贷危机,并在财政政策、货币政策和金融稳定方面发表了大量文章。

 

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