美国气候议程新愿景

(图片:alvarez/iStock by Getty Images)

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2021年3月10日

未来十年,全球温室气体排放量需要减少25%-50%,才能实现2015年《巴黎协定》的目标——将全球变暖控制在1.5-2摄氏度以内。

美国有意为此作出贡献。其气候计划承诺到2050年实现碳中和,并尽快宣布2030年的排放目标。

该计划设想制定更严格的能效标准,提供清洁技术补贴,并为清洁能源基础设施和绿色氢能等关键技术提供2万亿美元的公共资金。

该蓝图是一个良好的开端。我们新的研究强调了具体财政行动的重要性,此类行动有助于遏制排放,并为气候变化应对政策争取更广泛的支持。

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实施碳定价的理由

以实施碳排放收费为例。全国范围的二氧化碳排放定价制度(如征收碳税)将大幅降低实现排放目标的经济成本。该税收将提高碳密集型燃料和电力的价格,从而提供激励减少能耗,并促进所有部门转向更清洁的燃料。这也有助于刺激清洁技术投资。碳定价还能调动收入,减少当地空气污染造成的人员死亡,而且易于管理。例如,政府可以将碳税整合到联邦汽油和柴油税中,并将其扩展至煤炭、天然气和其他石油产品。

此类政策将对减排非常有效。具体而言,如果到2030年将碳税上调至每吨50美元,美国的二氧化碳排量将减少22%。此外,这将使财政收入每年增加约GDP的0.7%。

在全球范围内,碳定价的发展势头不断增强。近期,中国、韩国和德国建立了碳排放交易制度,而到2030年加拿大将把碳价提高至每吨135美元。在美国,碳定价仍面临很大阻力——自2018年以来,九项碳税法案未能在国会取得进展——但政府可采用争取更广泛支持的战略。

一个关键的敏感问题是对能源价格的潜在影响:征收每吨50美元的碳税将使未来汽油、电力和天然气的价格分别上涨15%、40%和100%。由此产生的家庭负担起初具有累退性:对于收入最低和最高的五分之一群体,该税负占其消费的比重分别为1.6%和0.9%。但这并没有考虑利用碳税收入补偿受影响最大的群体:若对40%的最低收入群体进行补偿,所需资金仅占碳税收入的25%。其余资金可用于其他生产性投资,例如清洁基础设施支出或削减沉重的就业税。

保持竞争力

气候计划还提出了碳边境调整机制。在这一机制下,若从碳价与美国不对等的国家进口某些排放密集型商品,则必须支付附加费以弥补差额。相反,向此类国家出口美国产品可获得碳收费退还,具体金额取决于其碳足迹。欧盟正在推动这一机制,其他国家也正在考虑是否采纳。如果美国引入碳定价,建议的碳边境调整机制至少可在各国就碳定价协商一致之前,保持美国钢铁、铝和其他能源密集型生产商的竞争力。

不论采取何种减排战略,清洁能源转型将为技术和可再生能源等部门提供诸多机遇,但也将对一些现有部门产生不利影响:政府须采取措施为依赖于这些部门的脆弱工人和地区提供帮助。

加强部门层面的激励措施

鉴于碳定价仍受到政治或其他因素的制约,各国政府须采用其他工具对其加以强化。一种很有前景的方法是“收费退费法(feebates)”,即对二氧化碳排放量较高的产品或活动收费,并对二氧化碳排放量较低的产品或活动提供退费。

例如,交通运输退费将对新车辆征税,应纳税额等于碳价、车辆每英里碳排量与同类车辆平均值的差额以及车辆平均寿命里程的乘积。若按每吨二氧化碳200美元的影子价格进行退费,相当于为每辆电动汽车提供5,000美元补贴,对油耗每加仑30英里的汽车收取1,200美元的附加费。随着平均排放量逐步下降,清洁汽车补贴将会减少(高碳排量汽车税率将会上调)。类似的制度可适用于其他部门,包括发电、工业、建筑业、林业和农业。

收费退费制度的组合可能比碳定价更容易让人接受,因为这可以避免能源价格的大幅上涨(因为碳税收入不会传导至更高的能源价格)。同时,与碳定价相比,它不会引发一些需求层面的反应:例如,与上调燃料税不同,退费不会鼓励人们少开车。然而,收费退费法往往比法规更灵活、成本效益更高,而且(不同于清洁技术补贴)能避免产生财政成本。

国际协调是关键

美国的计划旨在促使排放大国制定更进取的减排目标。国际协调可以帮助消除各国对于减排影响竞争力以及部分国家违背减排承诺的担忧。一个有希望对各国《巴黎协定》承诺构成补充的机制是引入国际碳价下限,即排放大国同意对其碳排放设置最低价。碳价下限可采用公平的设计,对发达经济体提出更严格的要求,并对低收入经济体提供援助,或两者兼施。在定价困难的国家,也可以灵活适用碳价下限,以兼容具有同等减排效果的替代方法。

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作为世界第二大排放国,美国需要采取果断行动,为未来十年需要实现的全球减排目标做出相应的贡献。美国政府应抓住这一机会,采纳新方法,在各方面推动气候议程。

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Ian Parry 是国际货币基金组织(IMF)财政事务部环境财政政策的主要专家,专门从事有关气候变化、环境和能源问题的财政分析工作。在2010年加入IMF之前,Ian曾担任未来资源研究机构以Allen V. Kneese命名的环境经济学主席。

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