政策制定者的三难困境

2021年5月13日

(图片:UntitledImages/iStock by Getty Images)

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假想你是撒哈拉以南非洲国家的政策制定者。你承担着让国家摆脱有史以来最严重的卫生危机的责任,而且你周围没人知道危机会何时结束——今年年初席卷该地区的第二波疫情已经缓解,但随着冬天临近,很多国家正着手应对新一轮疫情。

一个好消息是,全球经济正在复苏。主要经济体正在急剧反弹,全球贸易状况有所改善,大宗商品价格上涨,投资流动已经恢复。

坏消息是,至少在撒哈拉以南非洲地区,近期增长前景在某种程度上更加暗淡。只要仍无法大规模接种疫苗,就将面临一项艰巨的任务——既要促进经济增长,又要应对新冠疫情的卷土重来。

三大挑战

这正是撒哈拉以南非洲许多国家的财长面临的现状。他们面临三项紧迫挑战:第一,满足日益增长的支出需求;第二,控制公共债务的大幅增长;第三,调动更多税收收入。

政策制定者如何应对这种三难困境,将对未来数年的经济和社会发展产生重大影响。

这需要异常艰难的权衡,因为应对其中一个难题的措施必然会以牺牲其他两个因素为代价。例如,扩大支出需要当局进一步举债或增加税收,或两者兼而有之。另一方面,增加税收收入的措施(尽管在政治和社会层面具有挑战性),将提供亟需的资源来扩大支出或控制债务,或两者兼而有之。

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对政府支出的需求

即使在新冠疫情暴发前,在人口快速增长的背景下,撒哈拉以南非洲的发展需求就已十分艰巨。

疫情暴发后,该地区的发展进程几乎倒退了十年,使上述支出需求变得更加迫切。例如,受新冠疫情影响,2020年整个地区的就业人数减少了约8.5%。3200多万人陷入贫困,教育中断影响了整整一代学龄儿童的前途。

此外,该地区最边缘化的工人中有很大比例集中在一些受影响最严重的部门,加剧了不平等问题。

在此背景下,可以理解的是,扩大社会支出以及增加卫生、教育和基础设施投资的需求都进一步增强。这种压力只会不断加剧,到2030年,撒哈拉以南非洲‑新进入劳动力市场的劳动力将占到全球新增劳动力的近一半。

对债务的担忧日益加剧

尽管各国之间的情况存在差异,2020年撒哈拉以南非洲地区的公共债务增至GDP的近58%,创下了近20年来的最高水平,仅一年之内陡增了超过6个百分点。

尽管这低于21世纪初的峰值,但很多国家的公共债务问题令人担忧,因为其利息负担正在逐步加重。

例如在2020年,该地区的总利息支出占税收收入的比重达到了令人担忧的20%,且很多国家的比重超过了1/3,这挤占了本应用于关键社会和发展需求的匮乏资源。

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增加税收收入的进展有限

加强税收收入调动通常是弥合支出压力和公共债务可持续性之间缺口的主要政策工具。然而,这方面的进展通常比较缓慢。不同国家的收入调动的具体要求存在差异:一些国家需要重点简化税收豁免,其他国家可能需要提高现行税制的效率。

但几乎在所有国家,加税在政治层面上都存在困难,尤其是在当前关头,因为危机使许多企业和家庭的可用资源进一步减少。事实上,在一些国家,很多民众依赖于税收减免或延迟纳税来艰难度日。

实现适当的平衡

权衡这些相互冲突的需求从来都不是一件容易的事。疫情更是加剧了寻找恰当政策组合的难度。然而,各国当局不能无所作为。每个国家都面临独特的国情和艰难的权衡,但都必须尽可能向前推进。

国际社会可以提供宝贵的喘息空间。当然,当务之急是提供政策支持,确保每个国家能以可负担的成本迅速获得疫苗。然而,更广泛而言,国际社会可以通过提供资源帮助缓解三难困境,从而促进地区复苏,措施包括提供赠款,优惠融资,延长“二十国集团缓债倡议”,或者在“债务处置共同框架”下对一些国家进行债务处置。

但主要的努力必须来自撒哈拉以南非洲地区的各国。当今比以往更迫切地需要开展大刀阔斧的重要改革。

为了在新冠疫情消退之后实现稳健的复苏,政策制定者需要寻找机会,在三难困境下拓展可能的措施。例如在支出端,增强透明度和治理改革能提高公共支出效率,确保当局能以稀缺资源帮助最需要的群体。

在收入端,这种透明度和针对性的措施也更有可能提高税收遵从度。改善税收征管的措施(包括利用新的数字技术)能够扩大税基。更一般而言,各国当局应设法在增加税收收入的同时保护脆弱群体和确保经济增长。

关于债务可持续性,需要建立中期财政框架,在所需的短期支持性财政政策立场与(对于控制借款成本和维持信心至关重要的)中期整顿之间取得平衡,债台高筑和融资紧张的国家更应该如此。

作为上述措施的补充,各国当局应加快改革以促进私人部门经济活动和提高经济多元化,这有助于提振潜在增速、加强韧性并创造就业岗位。我们将在近期发布一些分析,探讨促进私人投资的措施的长期效益。

在所有这些领域,IMF都随时做好准备,通过紧急融资、技术援助,或仅通过政策建议为成员国提供帮助。

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Abebe Aemro Selassie是国际货币基金组织(IMF)非洲部主任。此前他担任该部门的副主任。他曾在基金组织带领团队就葡萄牙和南非开展工作,并负责《撒哈拉以南非洲的地区经济展望》报告。他还曾就泰国、土耳其和波兰开展工作,并负责过一系列政策问题。2006年至2009年,他曾任基金组织驻乌干达代表。在加入基金组织之前, Selassie 先生曾在埃塞俄比亚政府工作。

Andrew Tiffin是IMF非洲部区域研究处的高级经济学家。在IMF任职期间,Andrew曾从事乌克兰、俄罗斯、罗马尼亚、意大利、黎巴嫩和约旦等国家的工作。他广泛参与了IMF的风险评估程序和其他政策问题,当前的工作侧重于将现代统计技术(机器学习)应用于IMF的分析工作。在加入IMF之前,Andrew曾任职于澳大利亚国家评估办公室,负责有关国际经济和安全的工作。他拥有普林斯顿大学的经济学博士学位和国际关系硕士学位。