如何吸引私人资金来支持非洲发展

2021年6月14日

非洲经济体正处于紧要关头。新冠疫情使经济活动陷入停滞。非洲在过去20年中来之不易的经济发展成果可能付之东流,而这些发展成果对提高非洲人民的生活水平至关重要。

由于公共债务高企且未来的国际援助具有很大不确定性,非洲国家通过大型公共投资计划促进经济增长的空间受到了限制。如果非洲各国要实现强劲的经济复苏、避免经济陷于停滞,私人部门就必须在经济发展中发挥更重要的作用。这是今年5月在巴黎召开的非洲经济体融资峰会上非洲国家首脑们发出的一个响亮的信息。

在实体基础设施(道路、电力)和社会基础设施(卫生、教育)领域,私人部门可以更多参与其中。非洲的基础设施发展需求巨大,到2030年,其将平均达到GDP的20%左右。如何为其提供融资?在其他条件保持不变的情况下,资金的主要来源将是增加税收收入——这是大多数非洲国家的努力目标。但考虑到融资需求的规模十分巨大,必须从国际社会和私人部门调动新的资金来源。

对于私人投资者,非洲大陆蕴藏着巨大的机遇:人口年轻且不断增长,自然资源储量丰富。城镇正在快速发展。许多国家启动了长期的工业化和数字化动议。然而,要释放该地区的全部潜力,还必须具备大规模的投资和创新。国际货币基金组织(IMF)工作人员最近发表的研究表明,到2030年,私人部门每年为撒哈拉以南非洲国家提供的额外实体和社会基础设施融资可达到其GDP的3%。这相当于每年提供约500亿美元融资(使用2020年GDP计算),平均几乎达到该地区私人投资的四分之一(目前,该地区私人投资规模为GDP的13%)。

私人资金当前面临哪些约束?

目前,与其他地区相比,私人部门在非洲基础设施的融资和建设中参与度不高。在非洲,国家政府和国有企业等公共实体负责实施95%的基础设施项目。在过去十年中,继大宗商品价格暴跌后,私人部门参与的基础设施项目大幅减少。从国际比较的角度来看,很显然,私人投资者发挥的作用也比较有限:非洲吸引的外商直接投资只占全球总量的2%。流向非洲的投资也主要投往自然资源和采掘行业,而非卫生、道路或供水等领域。

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为吸引私人投资者并转变非洲为发展融资的方式,改善营商环境似乎是至关重要的。我们的研究表明,国际投资者重点关注如下三类主要风险:

  • 项目风险。 尽管非洲提供了丰富的商业机会,但真正“可随时投资”的待实施项目依然有限。这种项目是指足够成熟、能够吸引不愿投资早期概念或陌生市场的投资者的项目。捐助方和开发银行的资金和技术支持可帮助各国出资开展可行性研究、项目设计以及其他准备活动,这些工作增加了可获得银行贷款的项目。
  • 汇率风险。 试想一个项目的年回报率为10%,但与此同时,该国货币贬值5%,这将使外国投资者的收益减半。因此可以想象,汇率风险是他们最关注的问题。审慎的宏观经济政策加上健全的外汇储备管理制度,可以大幅降低汇率的波动性。
  • 退出风险。 投资者都希望获得当局保证,可通过出售项目所有权来收回收益并退出投资,否则,投资者不会对该国投资。金融市场产品较少且不够发达,可能阻碍投资者通过发行股份退出。资本管制可能减缓退出过程或提高退出成本。同时,如果法律框架比较薄弱,投资者为实现自身权利可能陷入法律争端。

激励私人投资

改善营商环境十分重要,但还远远不够。开发领域具有某些结构性特征,即使在最有利的环境中,私人部门在参与时也面临着其固有的复杂问题。例如,基础设施项目往往前期成本较高,但却要在长期获得回报,这可能让私人投资者难以评估。私人部门的繁荣增长也依赖于网络效应和价值链效应,但这些效应可能在新市场中尚未出现。

当这些问题比较严峻时,政府可能不得不提供额外的激励,以确保基础设施项目能吸引私人投资者。这些激励措施包括各类补贴和担保,可能成本高昂并具有潜在的财政风险。但事实是,若不采取激励措施,开发领域的许多项目都无法落地。在东亚,私人部门参与的基础设施项目中,有90%都得到政府的支持。

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政府可通过特定的设计,最大限度地提升公共激励措施的效率和影响,同时尽可能降低风险。支持措施应具有针对性和临时性,仅在市场确实无法发挥作用时提供。这些措施还应保持透明,且要求私人部门参与者自身留存足够的风险;它们还应具备“额外性”,即如果不提供这些激励措施,这些有价值的项目便无法落地。 最后,应仔细调整项目的规模,以避免为私人部门提供过高的补偿。

鉴于公共资金有限,非洲国家和发展伙伴可考虑重新分配资金,将此前用于公共投资的部分资源,用于为私人部门提供激励、由后者开展相关项目。如果这一做法得到逐步实施,并得到稳健制度、较高透明度和完善治理的支撑,那么非洲民众就能享受到更多、更广泛、更优质的服务。开展创新思维活动能帮助非洲大陆在基础设施方面释放变革性的潜力。

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Abebe Aemro Selassie 是国际货币基金组织(IMF)非洲部主任。此前他担任该部门的副主任。他曾在IMF带领团队就葡萄牙和南非开展工作,并负责撒哈拉以南非洲的地区经济展望报告。他还曾就泰国、土耳其和波兰开展工作,并负责过一系列政策问题。2006年至2009年,他曾任IMF驻乌干达代表。在加入IMF之前,Selassie先生曾在埃塞俄比亚政府工作。

Luc Eyraud 现任IMF非洲部顾问和代表团团长。他负责领导西非经济货币联盟地区当局的年度第四条协商工作。此前,Eyraud先生曾担任贝宁代表团团长;在此之前,他曾担任财政事务部《财政监测报告》工作组组长。他的研究大部分聚焦于财政政策,包括财政制度、财政乘数和财富税。近期,他监督了几个发展中国家的融资项目。在加入IMF之前,Luc Eyraud曾在法国财政部担任公职。

Catherine Pattillo 现任IMF非洲部副主任。她负责监督该部门一系列国家的规划和监督工作,并负责牵头能力建设、气候变化、私人部门融资以及研究和分析工作。从牛津大学到IMF任职以来,她曾在研究部、财政事务部以及战略、政策和检查部工作。在财政事务部任职期间,她在负责IMF《财政监测报告》以及非洲及加勒比国家事务的处室担任领导职务。在战略、政策和检查部任职期间,她围绕低收入国家问题以及性别、不平等和气候变化等新问题开展工作。她曾就这些领域广泛发表文章。